从功能上来看近代意义上的警察与中国古代维护治安的政治机构并无差别，他们都是维护社会治安以稳定社会秩序的存在。在中国传统社会中，舜设置司徒防止民众“仇和争钧”，而自秦以后后中央有中尉（秦朝）、执金吾（汉朝）、五城兵马指挥司（明朝），而地方上陆续出现里正、团练、保甲等维护地方治安。随着清末中国逐渐开始近代化，内政方面临各种全新挑战。乘着学习西方制度的浪潮，中国开始学习引进西方警察制度。
清朝犯人
一.近代化过程中清政府对警政观念的变化
中国首次接触西方近代意义上的警察要从19世纪中后期租界说起，上海工部局为了维持租界的治安设立了会捕局和巡捕房。“衣有中西号码，使人易识。昼则分段查街，夜则腰悬暗灯。”此时国人对于警察了解只认为服饰上整齐，出勤频率高，并未发现其制度上的特殊性，只觉得其“与捕快无异”。
到了十九世纪末期，随着西方政治文化的传入，改良主义的思想家们将目光投向了西方的警察制度。郑观应认为：“考西法，通都大邑俱设巡捕房，分别日班、夜班，派巡捕站立街道……实于地方大有裨益，诚泰西善政之一端也”。
《盛世危言》郑观应
而陈炽也对西方警察制度多有赞誉：“泰西巡捕虽略如同古之虞衡，今之快役，而御灾捍患，意美法良……徒以事无瞻庇，俸有盈余；赏罚之法行，身家之念重，贪饕之性悉化廉能”。
改良学习们对西方警察制度的推崇是有原因的。清末人口的飞速增加使得一些地方传统的自然经济难以跟上，再加上中国开国门以来通商口岸城市的发展使得人口流动大大增加。当时中国各个城市里常常有“青皮”、“光棍”出没。他们没有固定的产业，不事生产。常常通过灰色地带甚至违反乱纪来谋取利益，为城市治安状况带来巨大的挑战。
恶化的治安情况极大的暴露清朝治安制度的混乱与腐败，在基层治安多靠地方衙役、保甲和地方团练。但是这种设置使得基层治安职能交叉，军警不分，而西方地方到中央独立完整的警察体系，可以更高效的维护社会秩序。加之乾隆嘉庆以后吏治持续恶化，“差役之积重难返，民受其害，官被所蒙……所以地反不靖；败类日多”。
与此同时，明治六年（1870年）日本派人前往欧洲考察学习警察制度。1884年，清政府派傅云龙前往各国学习，将日语中的警察译成中文，这也是中国第一次以制度的目光看待现代警察制度。
二．清政府对警政的尝试与探索
中日甲午战争后，维新派掀起要求宪政的思潮，而警政作为宪政的重要一部分也引起维新派们的注意。黄遵宪说：“警察一局，为万政万事根本。”此时的中国除了逐渐发现了近代警察制度中有别于传统治安制度中保障民权、独立、专业的重要因素，同时提出官民合办警察有助于“民智从此而开，民权从此而伸”。
经过维新派一年多的筹备，终于在1898年六月成立了中国近代第一个警察机构：湖南保卫局。然而保卫局成立以后就遭到守旧派的强烈反对，他们一边上奏中央谣言中伤，又派地痞流氓攻击巡视的警察，甚至捣毁地方分局。仅仅五个月湖南保卫局就遭到裁撤，被迫更名为保甲。
此时的中国守旧势力仍居上风，随着维新派政权争夺上的失败，警政更是难以实施。不过清末日益恶化的局面使得政府不得不进行改变，庚子之变后社会秩序的破坏使得国人要求改革治安制度的情绪高涨。1902年川岛浪速上书言明近代警察制度作用及本质。他认为当下清朝内外动荡，如果内部不进行防备，如果“内乱激发，外寇必然趁机而来，实关存亡，此非布设警察，密用访察之法，预防于未然，则亦甚为可虞。”这番话进一步坚定了清政府对于警察制度建设的决心命令各省督办警政。然而因为中央政府没有高级部门统筹谋划再加上各地方对于警政理解程度的浅显，使得很多地方的警察如同变相的衙役。这众多四不像中，只有袁世凯在直隶的施政可圈可点。
1901年袁世凯担任直隶总督兼北洋大臣，对直隶基层吏员倚仗权力，违法乱纪的行为颇为痛恨。于是于“省城保定创设警务总局一所，分局五所，遴委干员筹办，挑选巡兵五百人，分布城厢内外”，并开办警务学堂，聘请日本警视厅三浦喜作为警务顾问。值得注意的是袁世凯注意到了警察功能的划分，开始有了捐务警、工程警、消防警、和马队巡警等。
袁世凯
袁世凯还通过“以村计户，保举警员，官督绅办，自筹经费”的方式利用地方势力使直隶地方都成立分局，很快袁氏作为卓有成效，警政已成蔚然之势。仅获鹿一地“共筹经费制钱一万五千余吊，军械展饰一律整齐，操法步武亦极娴熟” 。
老北京城
直隶的社会秩序也因此得到极大的改善，“袁宫保选派巡警营兵丁在城厢内外昼夜逡巡，清理街道，盘诘妊宄，夜间按时换班，尤为慎重，宵小为之敛迹，百姓称诵，有夜不闭户之风。”
北洋警察
同时袁世凯警政的成功使得中国社会各届为之侧目，《大公报》评价：“中国之警察，以北洋为第一，此天下公言，非阿论也。”清廷看此成效，采纳袁世凯的建议在1905年9月成立巡警部。在巡警部之下又设置：警法司、警保司、警务司、机务所、警政司、警学司等部门单位。并在1906年7月的官制议定项目中普设巡警。这些措施都为近代的警察制度建设打下了坚实的基础。
文史君说：
清末对警察制度的观察开始的动机在于思想家们对于西方宪政的思考，但警察制度的实行的内因是由于二十世纪初清政府担心灭亡维护统治的手段。近代警政建立的土壤是民主宪政，核心在于法治，因此就算是警政方面卓有成效的袁世凯也只是学了皮毛，这是其不可避免的局限性。
参考文献：
1. 陈鸿彝：《中国治安史》 中国人民公安大学出版社 2002年出版。
2. 《袁世凯奏议》 天津古籍出版社 1982年出版。
3、何洪涛：《直隶时期袁世凯警政建设的路径与成就探析》，《社科纵横》2011年第4期。
（作者：浩然文史·河南师大春秋学社）
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