【生態文明關鍵詞】之自然資源資產離任審計
2013年、黨的十八屆三中全會決定提出，探索編制自然資源資產負債表，對領導手部實行且然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。可以說，對領導幹部類行且然資源資產離任審計，是黨中央國務院在新時期對於領導幹部提出的全新要求。自然資源資產離任審計主要針對領導幹部在其任期內對本地區、本部門的自然資源資產事黃及其相關事宜的責任和義務，依照自然資源資產負債表等相關數據標準和制度，對其進行自然資源資產的專項離任審計。自然資源資產離任審計是目前我國試行的一套全新的、具有中國特色的審計監督制度，事實上可以將其看做是資源環境審計與領導幹部經濟責任審計的交叉，既類同經濟責任審計，又不同於領導幹部經濟責任審計，而是包括了專項的針對自然資源資產的質和量的監測。因此，自然資源資產離任審計是我國全面深化改革過程中，貫徹落實生態文明建設要求而設計的一套全新的制度。
自然資源的多寡寨是一個地區能否實現可持續發展的重要基礎。因此，必須對自然資源資產進行質量和數量等多方面的瞭解，有步驟、科學地規劃和利用，從而實現生態環境的可持續性。否則，生態質量下降，自然資源資產受損，就會給地區經濟社會的可持續發展帶來整體風險。而目前，逐步建立的自然資源資產離任審計制度，就是為了通過政策管控，提前預防風險。這一制度的設計，有利於保護自然資源資產，提高領導幹部對於自然資源保護的重視力度；也有利於建立全新的生態經濟社會，推動可持續發展和生態文明建設的步伐。
早在20世紀70年代，國外一些發達國家就開始了對於自然資源資產的審計工作。因此，其自然資源資產審計方面的法律法規、審計標準以及具體操作程序等都較為成熟。例如，加拿大自然資源部具有獨立的審計系統，旨在通過系統的、專業的評估方式，對自然資源部的風險管理、控制和治理進程的有效性進行評估，為改善自然資源部的工作提供獨立、客觀的結論。審計部門對於自然資源部的管理框架、部門規劃、政策和行動給出獨立的專業建議和評論，從而為其提供一種高級的管理方式。審計部門根據已建立的政府標準，在重要性或風險性領域，做出審計、評論以及專門的研究。審計部門每年都針對不同的業務做出數份分析報告。隨後，自然資源部的部門領導要做出合適的行動方案來解決審計報告中提出的問題，並且進一步報告部門的實施情況。1997年，澳大利亞通過了《澳大利亞自然遺產信託基金法案》(Natural Heritage Trust Act,1997)，隨後，澳大利亞開始了國家土地和水資源審計。該項審計是所有州、領地和澳大利亞政府間的合作項目，旨在對澳大利亞的自然資源進行數據、信息和全國範圍內的評估。其審計時間為1997~2008年，第一階段為1997~2001年，第二階段為2002~2008年。作為政府規劃的結果，其經過兩個階段的審計和研究，有效地針對自然資源的變化進行了評估，並提出了相關報告，從而為自然資源管理提供戰略性建議。
在探索自然資源資產離任審計方面，我國已經做了不少前期工作。在制度建設方面，陸續出臺了相關政策和指導文件。2013年黨的十八屆三中全會公報明確提出，要探索編制自然資源資產負債表，對領導幹部實行自然資源資產離任審計。這是在黨的政策文件當中首次提及制定自然資源資產離任審計。2014年，全國有10餘個省區市開始著手相應的工作。2015年，《中共中央國務院關於加快推進生態文明建設的意見》進一步指出，要探索編制自然資源資產負債表，對領導幹部實行自然資源資產和環境責任離任審計。相較於十八屆三中全會公報，《意見》中還加入了對於領導幹部實行環境責任的離任審計，因此，有關離任審計的標準更高，內容更深，範圍更廣。事實上，審計的客體不僅包括自然資源資產的數量，更包括資源和環境的質量。隨後，《生態文明體制改革總體方案》對自然資源資產離任審計的內容和要求做出了進一步的細化。《方案》指出，要對領導幹部實行自然資源資產離任審計。在編制自然資源產負債表和合理考慮客觀自然因素基礎上，積極探索領導幹部自然資源資產離任審計的目標、內容、方法和評價指標體系。以領導幹部任期內轄區自然資源資產變化狀況為基礎，通過審計，客觀評價領導幹部履行自然資源資產管理責任情況，依法界定領導幹部應當承擔的責任，加強審計結果運用。這樣，一是明確了離任審計的基本依據，即自然資源資產負債表；二是要求對於離任審計做總體框架進行探索；三是對於審計結果的運行效果做出了說明。同時，《方案》還確定了首批自然資源資產離任審計的試點地區，包括內蒙古呼倫貝爾市、浙江湖州市、湖南婁底市、貴州赤水市、陝西延安市等地，要求在這些地區試點開展自然資源資產負債表編制試點和領導幹部自然資源資產離任審計。2015年7月，中央全面深化改革領導小組第十四次會議討論通過了《關於開展領導幹部自然資源資產離任審計的試點方案》；同年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了該方案。《試點方案》明確了開展自然資源資產離任審計的目標、原則、重點領域等一系列關鍵問題，明確要求領導幹部自然資源資產離任審計試點2015-207年分階段分步驟實施，2017年制定出臺領導幹部自然資源資產離任審計暫行規定，自2018年開始建立經常性的審計制度。在實踐當中，一些試點地區和其他省市也已經開始了有關自然資源資產離任審計試點實施方案》，並已經開展了針對自治區自然資源資產分佈狀況全面普查的基礎性工作。按照於2016年出臺的《國家生態文明試驗區(福建）實施方案》，福建省尋求建立開展綠色發展績效評價考評的相應制度，在莆田等地開展黨政領導幹部自然資源資產離任審計試點，擬於2018年形成全省範圍的經常性審計制度。可見，從制度設計到實踐操作，對於領導幹部自然資源資產離任審計制度的探索已經取得了一定成效。
儘管如此，這一制度的建立仍然面臨很多問題和難題。其一，審計的數據和依據還不夠健全。自然資源資產負債表的編制本身難度較大，還處在探索和建設過程中，這對離任審計制度的建設提出了挑戰，因為前者本身是後者的依據和標準來源；而制定好的負債表能否公正客觀地反映被審計人的實際情況，還有待試點地區的進一步實踐。其雲，審計的框架、措施還不夠完善，實踐經驗也較為匱乏，雖須試點地區的理論和實踐經驗總錯。其三，隊伍建設的專業性和部門合作的協調性還有待提升。自然資源資產離任審計和以往的環境審計和經濟審計不同，對於從審人員的工作標準等要求也不同。此外，部門配合上，除了以往的紀檢、監察、審計等部門外，還需要環保部門等其他部門的參與，因此，能否實現部門之間的有效協調，也需進一步加強。
因此、建立自然資源資產離任審計制度，必須堅持《試點方案》所提出的因地制宜、重在責任、穩步推進的原則。根據不同地區的自然資源資產狀況和生態環境情況，有重點地、有針對性地開展審計工作。此外，隨著我國對於自然資源資產核算工作的推進、負債表編制的成熟以及總體改革的推進，可以考慮成立專門的領導幹部自然資源資產離任審計機構，培養高素質的專業隊伍，實行專項工作專人負責，從而提高自然資源資產離任審計工作的實效性。
領導幹部自然資源資產離任審計的建設不是一蹴而就的，由於沒有成熟的國外經驗可以借鑑，可以說，這是一項全新的工作和挑戰。不同於一般的經濟責任審計和環境審計，其有利於促進領導幹部落實生態文明建設的政策和制度要求，加強自身及其主管單位的自然資源資產管理和環境保護的責任和義務，並且豐富和完善生態文明制度的總體框架。因此，具有較強的實踐意義。
信息來源：中國林業出版社2018年出版的《生態文明關鍵詞》（主編：黎祖交 本條作者：張雲飛 周鑫 編輯 呂子喬）
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