【生态文明关键词】之自然资源资产离任审计
2013年、党的十八届三中全会决定提出，探索编制自然资源资产负债表，对领导手部实行且然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。可以说，对领导干部类行且然资源资产离任审计，是党中央国务院在新时期对于领导干部提出的全新要求。自然资源资产离任审计主要针对领导干部在其任期内对本地区、本部门的自然资源资产事黄及其相关事宜的责任和义务，依照自然资源资产负债表等相关数据标准和制度，对其进行自然资源资产的专项离任审计。自然资源资产离任审计是目前我国试行的一套全新的、具有中国特色的审计监督制度，事实上可以将其看做是资源环境审计与领导干部经济责任审计的交叉，既类同经济责任审计，又不同于领导干部经济责任审计，而是包括了专项的针对自然资源资产的质和量的监测。因此，自然资源资产离任审计是我国全面深化改革过程中，贯彻落实生态文明建设要求而设计的一套全新的制度。
自然资源的多寡寨是一个地区能否实现可持续发展的重要基础。因此，必须对自然资源资产进行质量和数量等多方面的了解，有步骤、科学地规划和利用，从而实现生态环境的可持续性。否则，生态质量下降，自然资源资产受损，就会给地区经济社会的可持续发展带来整体风险。而目前，逐步建立的自然资源资产离任审计制度，就是为了通过政策管控，提前预防风险。这一制度的设计，有利于保护自然资源资产，提高领导干部对于自然资源保护的重视力度；也有利于建立全新的生态经济社会，推动可持续发展和生态文明建设的步伐。
早在20世纪70年代，国外一些发达国家就开始了对于自然资源资产的审计工作。因此，其自然资源资产审计方面的法律法规、审计标准以及具体操作程序等都较为成熟。例如，加拿大自然资源部具有独立的审计系统，旨在通过系统的、专业的评估方式，对自然资源部的风险管理、控制和治理进程的有效性进行评估，为改善自然资源部的工作提供独立、客观的结论。审计部门对于自然资源部的管理框架、部门规划、政策和行动给出独立的专业建议和评论，从而为其提供一种高级的管理方式。审计部门根据已建立的政府标准，在重要性或风险性领域，做出审计、评论以及专门的研究。审计部门每年都针对不同的业务做出数份分析报告。随后，自然资源部的部门领导要做出合适的行动方案来解决审计报告中提出的问题，并且进一步报告部门的实施情况。1997年，澳大利亚通过了《澳大利亚自然遗产信托基金法案》(Natural Heritage Trust Act,1997)，随后，澳大利亚开始了国家土地和水资源审计。该项审计是所有州、领地和澳大利亚政府间的合作项目，旨在对澳大利亚的自然资源进行数据、信息和全国范围内的评估。其审计时间为1997~2008年，第一阶段为1997~2001年，第二阶段为2002~2008年。作为政府规划的结果，其经过两个阶段的审计和研究，有效地针对自然资源的变化进行了评估，并提出了相关报告，从而为自然资源管理提供战略性建议。
在探索自然资源资产离任审计方面，我国已经做了不少前期工作。在制度建设方面，陆续出台了相关政策和指导文件。2013年党的十八届三中全会公报明确提出，要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。这是在党的政策文件当中首次提及制定自然资源资产离任审计。2014年，全国有10余个省区市开始着手相应的工作。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》进一步指出，要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。相较于十八届三中全会公报，《意见》中还加入了对于领导干部实行环境责任的离任审计，因此，有关离任审计的标准更高，内容更深，范围更广。事实上，审计的客体不仅包括自然资源资产的数量，更包括资源和环境的质量。随后，《生态文明体制改革总体方案》对自然资源资产离任审计的内容和要求做出了进一步的细化。《方案》指出，要对领导干部实行自然资源资产离任审计。在编制自然资源产负债表和合理考虑客观自然因素基础上，积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系。以领导干部任期内辖区自然资源资产变化状况为基础，通过审计，客观评价领导干部履行自然资源资产管理责任情况，依法界定领导干部应当承担的责任，加强审计结果运用。这样，一是明确了离任审计的基本依据，即自然资源资产负债表；二是要求对于离任审计做总体框架进行探索；三是对于审计结果的运行效果做出了说明。同时，《方案》还确定了首批自然资源资产离任审计的试点地区，包括内蒙古呼伦贝尔市、浙江湖州市、湖南娄底市、贵州赤水市、陕西延安市等地，要求在这些地区试点开展自然资源资产负债表编制试点和领导干部自然资源资产离任审计。2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议讨论通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》；同年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了该方案。《试点方案》明确了开展自然资源资产离任审计的目标、原则、重点领域等一系列关键问题，明确要求领导干部自然资源资产离任审计试点2015-207年分阶段分步骤实施，2017年制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定，自2018年开始建立经常性的审计制度。在实践当中，一些试点地区和其他省市也已经开始了有关自然资源资产离任审计试点实施方案》，并已经开展了针对自治区自然资源资产分布状况全面普查的基础性工作。按照于2016年出台的《国家生态文明试验区(福建）实施方案》，福建省寻求建立开展绿色发展绩效评价考评的相应制度，在莆田等地开展党政领导干部自然资源资产离任审计试点，拟于2018年形成全省范围的经常性审计制度。可见，从制度设计到实践操作，对于领导干部自然资源资产离任审计制度的探索已经取得了一定成效。
尽管如此，这一制度的建立仍然面临很多问题和难题。其一，审计的数据和依据还不够健全。自然资源资产负债表的编制本身难度较大，还处在探索和建设过程中，这对离任审计制度的建设提出了挑战，因为前者本身是后者的依据和标准来源；而制定好的负债表能否公正客观地反映被审计人的实际情况，还有待试点地区的进一步实践。其云，审计的框架、措施还不够完善，实践经验也较为匮乏，虽须试点地区的理论和实践经验总错。其三，队伍建设的专业性和部门合作的协调性还有待提升。自然资源资产离任审计和以往的环境审计和经济审计不同，对于从审人员的工作标准等要求也不同。此外，部门配合上，除了以往的纪检、监察、审计等部门外，还需要环保部门等其他部门的参与，因此，能否实现部门之间的有效协调，也需进一步加强。
因此、建立自然资源资产离任审计制度，必须坚持《试点方案》所提出的因地制宜、重在责任、稳步推进的原则。根据不同地区的自然资源资产状况和生态环境情况，有重点地、有针对性地开展审计工作。此外，随着我国对于自然资源资产核算工作的推进、负债表编制的成熟以及总体改革的推进，可以考虑成立专门的领导干部自然资源资产离任审计机构，培养高素质的专业队伍，实行专项工作专人负责，从而提高自然资源资产离任审计工作的实效性。
领导干部自然资源资产离任审计的建设不是一蹴而就的，由于没有成熟的国外经验可以借鉴，可以说，这是一项全新的工作和挑战。不同于一般的经济责任审计和环境审计，其有利于促进领导干部落实生态文明建设的政策和制度要求，加强自身及其主管单位的自然资源资产管理和环境保护的责任和义务，并且丰富和完善生态文明制度的总体框架。因此，具有较强的实践意义。
信息来源：中国林业出版社2018年出版的《生态文明关键词》（主编：黎祖交 本条作者：张云飞 周鑫 编辑 吕子乔）
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