轉自:魯法行談
公安機關對李文亮的“訓誡”行為的行政法分析
王學輝
作者系西南政法大學二級教授，行政法博士研究生導師
[在寫作此文時，我是懷著對李文亮醫生的敬仰和沉重哀悼的心情，儘量不帶偏見，尊重學術內心，對訓誡行為進行規範法學分析。]
訓誡是公安機關在處理違反治安管理行為中一種常見的行為。目前學術界和實務界對該行為的性質爭議頗大，實踐中其面臨著使用比較混亂的情形。如何確定訓誡行為的行政法性質？通過分析訓誡制度的法律構造可知，在行政執行領域，訓誡其實是警告的書面表達形式，將其法律屬性界定為一種行政處罰，有助於對訓誡行為進行法律規制和訴訟救濟，進而規範公安機關的執法行為。
一．訓誡制度的多重法律面相
什麼是“訓誡”？顧名思義就是訓斥、教導和勸誡。但在法律意義上，訓誡，則是指有權機關對違反相關法律、法規、規章的行為人，進行批評教育，並責令其改正，不得再犯。從現行有效的法律規範來看，訓誡並非只有公安機關一家在實施，比如說，《刑法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《律師法》、《社區矯正條例》、《看守所條例》等等，都有關於訓誡的規定，因此，“訓誡”是在我國司法領域和行政領域並存的一種“權力行為”，只要是“管理者”都可以訓誡“被管理對象”，法院和檢察院可以對證人、當事人等相關人員進行訓誡，看守所可以對被監管對象進行訓誡，社區矯正機構可以對被矯正對象進行訓誡，律師協會可以對律師進行訓誡，行業協會可以對會員企業進行訓誡，股票交易所可以對上市企業進行訓誡……，但在不同的法律裡面，訓誡的法律性質是不相同的，在此只能討論一下在行政法領域訓誡的法律屬性。
結合現行各法律規範有關訓誡的規定，我們可以發現訓誡制度有如下法律特徵：
第一，它是一種有權主體實施的結果行為。這個特徵指向的是有權機關對行為人所實施行為的一種最終處理意見，說明它不是一箇中間行為或者過程性行為。
第二，它是一種行為人有違法或犯罪行為後有權機關給予的懲戒行為。比如，人民法院實施訓誡主要存在於兩種情形：一是根據《民事訴訟法》第110條的規定，適用訓誡的對象是違反法庭規則的人。對違反法庭規則的人，審判員可以對其直接實施訓誡並記錄在案，由被訓誡人簽字或蓋章。二是人民法院對犯罪情節輕微不需要判刑的人，以口頭的方式對其當庭公開進行譴責的教育方法。最高人民法院1964年1月18日在《關於訓誡的批覆》中指出:人民法院對於情節輕微的犯罪分子，認為不需要判處刑罰，而應予以裁判的，應當用口頭的方式進行訓誡。在口頭訓誡時，應當根據案件的具體情況，一方面嚴肅地指出犯罪人的違法犯罪行為，分析其危害性，並責令他努力改正，今後不再重犯;另一方面也要講明被告人的犯罪行為尚屬輕微，可不給予刑事處分。該批覆對訓誡的內容、執行方式作了明確解釋。當然，還有不少法律、法規規定了訓誡條款，我在此就不一一贅述了。即是說訓誡這種行為在不同的法律領域性質是不相同的，在刑事領域它具有刑罰性質，在民事領域它具有民事屬性，在行政領域它具有行政法屬性。表現出多重的法律面相。但這不同的法律面相均指向一個結論，它是有權機關對違法或者犯罪人的一種懲戒行為，它肯定會影響到行為人的權利和聲譽。
問題的關鍵是公安機關在治安管理處罰時有沒有對公民進行訓誡的權力。具體到公安機關有權實施訓誡的法律規範依據是《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》第三十七條、《中華人民共和國國家安全法實施細則》第二十二條、《中華人民共和國信訪條例》第四十七條、《中華人民共和國保安服務管理條例》第四十五條等。在《網絡安全法》和《治安管理處罰法》中均沒有檢索到有相關“訓誡”的規定。根據《治安管理處罰法》，治安管理處罰的種類分為：（一）警告；（二）罰款；（三）行政拘留；（四）吊銷公安機關發放的許可證。對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或者驅逐出境。而公安部的部門規章——《公安機關辦理行政案件程序規定》中同樣也找不到有關“訓誡”的規定。
可見，在治安管理處罰領域，“訓誡”並不是法定的行政處罰種類。眾所周知，行政機關的執法權力必須來自於法律的授予，即是說行政機關的執法權必須來源合法，警察執法權更莫例外，其基本理念在於“對行政權來說，法無授權皆禁止。”而如果說沒有法律的明確授權，公安機關的訓誡權力從何而來？
但公安部關於印發《＜中華人民共和國治安管理處罰法＞宣傳提綱》的通知（公通字[2006]3號）裡曾經有過這樣的表述：“治安管理處罰條例規定的處罰種類只有警告、罰款和拘留，相關的法律措施只有沒收、訓誡等”。此外，1990年《公安部交通管理局關於警告處罰如何適用問題的答覆》中明確提出：“警告是行政主體對某些有輕微違法行為人的一種訓誡。”
從上述兩個規定可以知道，公安機關認為訓誡不是一種行政處罰種類，僅僅是一種法律措施，並且是與警告相聯繫的，是實施警告的一種具體表現形式。其針對的對象是某些有輕微違法的行為人。
如果“訓誡”只是一種用來實施“警告”等治安處罰手段的“措施”，那為什麼我們在李文亮事件中看到公安機關出據的卻是“訓誡書”而不是法定的“行政處罰決定書”？因此，我的結論是，公安機關有實施訓誡的權力但實施的方式不合法，不宜以“訓誡書”的方式進行所謂的“警示”，如果某公民違法了，應當直接實施行政處罰作出“行政處罰決定書”，以“訓誡書”代替“行政處罰決定書”是沒有法律依據的。
二．“訓誡”本質上是一種書面形式的警告，應當認定為一種行政處罰的種類。
警告有兩種方式，一是口頭警告，二是書面形式警告。“訓誡”本質上是一種書面形式的警告，應當認定為一種行政處罰的種類，屬於聲譽罰或者精神罰。
下面就來分析一下訓誡的行政處罰性質。
從行政處罰概念出發的證成。通說認為，行政處罰是享有行政處罰權的行政機關依照法定的權限和程序對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織給予行政制裁的行政行為。結合現有理論成果，行政處罰應具備制裁性、處分性、不利性、法定性等特徵。
訓誡符合行政處罰的特徵和構成要件。因為訓誡本身就是公安機關給予行為人做出的不利處理，具體可以這樣來理解：一是訓誡行為和行政處罰行為有相當一致的行為基礎，包括作出主體、程序、所針對的行為和對象，尤其是該行為具有應罰性和可罰性。二是如何理解訓誡行為的制裁性，即其給當事人施加了哪些不利後果。從實踐效果來看，其不利後果有二：一是累積性的聲譽罰或者精神罰。在訓誡之後，相對人不得不承擔失去聲譽的後果，增加精神負擔。二是警告罰。警告罰是警告當事人行為的違法性，通過訓誡實際上就是在警告和提醒當事人其行為的違法性，並讓他謹慎從事以後的行為。在我國臺灣地區的行政處罰種類中，警告性處分除了警告以外，還包括“告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。”其中的“告誡、講習、輔導教育”，可能就是通過與訓誡相同的手段來發揮警告作用。
行政處罰功能的證成。在臺灣地區參照刑罰理論認為行政處罰應該具備三個基本功能：衡平主義，即罪責平衡，行為人要對自己的行為負相當的法律責任；特別預防功能，防止行為人再犯之可能性；一般預防功能，恢復社會秩序同時警告他人切勿從事違法行為。而在大陸的現行《行政處罰法》中，也明確要求處罰與教育相結合，訓誡制度則很好地體現了行政處罰這些功能。訓誡制度同時在教育功能上具有優越性。
訓誡制度作為行政處罰，能夠更好地教育相對人，糾正其不良的行為。而從監管層面來看，這實際上是在由行政機關事後監管的同時，也加強了行為人的事前和事中的自我管束作用。
因此，應將訓誡看作一種行政處罰的新形態。因為訓誡制度包含了聲譽罰或者精神罰的性質，應將其視為行政處罰。實際上，除警告以外的其他處罰形式也都具有警告的性質，但訓誡不同於一般的處罰，所以其處罰程度相對來說並不強烈。另外，相較於傳統行政處罰對相對人權益的直接處分，訓誡主要是通過影響行為人的聲譽或增加精神壓力來進行的，這是其獨特性的最大體現。或許因為其並非傳統的處罰型態，但這並不影響將其視作處罰。不過因為這種獨特的形態，其在運用和救濟上不同於一般的行政處罰。
如果將訓誡定性為一種行政處罰的種類，那麼，它既可以申請複議，也可以提起訴訟。
最後我想要表達的是，加強行政執法的監督是新時期行政執法亟需解決的問題，從許多事實來看，權大於法、情重於法、貪贓枉法、為利益執法大量存在，這不僅僅損害了黨和政府在民眾中的聲譽和形象，而且嚴重破壞了法制的尊嚴。我們必須明白，嚴格行政執法責任制是監督和制約行政執法的有效途徑，對有違法或者不當執法行為的機構和人員嚴格問責是取信於民的必然選擇。值得欣慰的是，經中央批准國家監委今天已經派出了專門調查組調查李文亮事件，這既順應了民意，也意味著要把少數不規範執法的人與絕大多數遵紀守法的民警切割開來，讓規範執法的民警在未來的行政執法中更加理直氣壯。執法的規範化不僅保護管理相對人，也同樣保護了執法者本身，正如17世紀英國牧師、詩人約翰*多恩所說：“沒有人是孤島，每個人都是整片大陸的一部分……”。
2020年2月8日
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