新冠肺炎疫情陰影籠罩之下，野生動物非法交易再遭口誅筆伐。
2月11日，十三屆全國政協常委、中國法學會副會長、中國法學會環境資源法研究會會長呂忠梅就此接受澎湃新聞採訪時指出，此次新冠肺炎疫情和2003年SARS都屬於“舌尖上的肺炎”，由此暴露出“健康中國”戰略的法律協同規制不足，我國野生動物保護立法分散，相關法律銜接不暢，管理權限上交叉重疊，管理與監督職能不分等諸多問題。
據呂忠梅介紹，近日，中國法學會環境資源法研究會組織部分學者成立課題組，對《野生動物保護法》的修訂問題進行專門研究，並形成了“關於修訂《野生動物保護法》的若干意見和建議”（簡稱“意見”）。
意見建議，《野生動物保護法》再次啟動修改應堅持保護優先原則，兼顧野生動物的資源屬性與生物多樣性保護；增加“保障公眾健康和公共衛生”的立法目的，推動綜合性、體系化立法；優化野生動物保護管理體制，嚴厲打擊名為人工養殖實為交易、食用的“洗白”行為；儘快開展專項執法檢查、立法後評估工作，發佈野生動物保護的指導性案例；更新、整合相關名錄，逐步將國家重點保護野生動物養殖的強制性要求適用到其他野生動物。
“為防止國人根深蒂固的吃野味陋習在疫情之後死灰復燃,有必要將公共健康、檢驗檢疫的理念和要求納入《野生動物保護法》立法目的，並將《野生動物保護法》《陸生野生動物保護條例》《水生野生動物保護實施條例》《國家重點保護野生動物馴養繁殖許可證管理辦法》等相關立法進行修改完善，整合為《動物保護法》，促進野生動物保護立法的綜合化和體系化。”意見指出。
此前一日，全國人大常委會法工委經濟法室主任王瑞賀表示，已部署啟動野生動物保護法的修改工作，擬將修改野生動物保護法增加列入常委會今年的立法工作計劃，並加快動物防疫法等法律的修改進程。
這將是《野生動物保護法》在2016年修訂、2017年正式實施三年後，再次面臨修改。
對於當下的野生動物保護管理工作，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會副秘書長馬勇向澎湃新聞表示，立法很重要，但病根在執法管理，“建議中央生態環保督察今年覆蓋野生動物管理工作，戳破膿包，有助於對症下藥。”
主管部門“既做運動員、又做裁判員”影響法律有效實施
呂忠梅介紹說，中國法學會環境資源法研究會多學科的多位學者參與了關於修訂《野生動物保護法》的相關研究，並最終形成意見稿。
意見認為，近年來我國環境與健康問題頻發，尤其是2003年的“非典”（SARS）和新冠肺炎疫情等突發公共衛生事件、災難性風險凸顯出一個“悖論”：我國法律體系雖初步形成，但難以有效保障公眾環境與健康權益；相關部門法的“健康化、綠色化”不足，並且現有法律未形成對“健康中國”和“美麗中國”戰略的協同規制體系，制度手段缺乏互動。
從現有的法律分析，我國野生動物保護立法分散，相關立法的宗旨各異。其中，《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》《水生野生動物保護實施條例》《瀕危野生動植物進出口管理條例》《國家重點保護野生動物馴養繁殖許可證管理辦法》等所要保護的只是“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”。其他一般的動物，比如實驗動物、畜禽、寵物、娛樂動物、流浪動物等動物的保護分散在《畜牧法》《動物防疫法》《漁業法》《食品安全法》《進出境動植物檢疫法》等法律，以及《實驗動物管理條例》《獸藥管理條例》《動物源性飼料產品安全生產管理辦法》等規定中。
“相關規定雖涉及動物，但立法形式、效力層級不同，立法宗旨各異，資源開發利用和生物多樣性保護矛盾難以調和，保護優先原則難以貫徹。”呂忠梅解釋說。
狩獵、運輸、食用“一般的”或“國家重點”野生動物都存在的不可預知的環境與健康風險。但在實踐中，非國家重點保護野生動物及其製品製作的食品只要有“合法來源證明”，並不在法律禁止範圍，造成難以監管甚至瀆職。
意見指出，就目前對野生動物的管理權限來看，主要涉及林草、農業、海洋、市場監管、衛生健康、公安等，部門之間的管理範圍和職責存在一定的交叉、重疊甚至衝突。一些主管部門存在監督與管理職能合一的情形，“既做運動員、又做裁判員”，影響了法律的有效實施。
野生動物非法交易反映出市場監管缺位甚至嚴重瀆職
由於缺乏系統科學的溯源體系或監管檢查方式，導致現實中難以區分合法和非法來源的野生動物個體或製品，出現許可證發放後的監管乏力、執法不嚴等現象。
意見指出，在“捕獵—運輸—販賣—消費”野生動物的整個黑色利益鏈中，有的“野味”市場和網絡交易平臺商家還利用馴養繁殖許可證、經營利用許可證、狩獵證、生產專用標識等來“洗白”，即名為養殖、狩獵實為販賣。
其中，野生動物被捕獲後申報動物檢疫的極少，持動物防疫合格證銷售野生動物的極少，這些暴露出市場監管的缺位甚至嚴重瀆職。
再者，國家林業草原主管和農業農村主管部門都具有發佈野生動物名錄的權利，《國家重點保護野生動物名錄》的保護種類範圍、數量過窄，沒有及時更新和拓展，並且《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》的種類數量有擴張趨勢。
保持中央生態環境保護督察的高壓態勢
2月10日，全國人大常委會法工委經濟法室主任王瑞賀表示，已部署啟動野生動物保護法的修改工作，擬將修改野生動物保護法增加列入常委會今年的立法工作計劃，並加快動物防疫法等法律的修改進程。
呂忠梅建議，全國人大應儘快啟動對《野生動物保護法》《動物防疫法》等相關法律開展專項執法檢查、立法後評估等工作；建議最高法和最高檢發佈一批專門的野生動物保護的指導性案例或典型案例。
同時，國務院應儘快啟動針對《陸生野生動物保護實施條例》和《水生野生動物保護實施條例》實施情況開展監督檢查，對《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》進行專門執法檢查和評估，從嚴把關並適當刪減該名錄中的野生動物種類數量。
她還建議對省、自治區、直轄市和設區市的人大或政府相關立法、地方重點保護野生動物名錄進行全面審查和評估，“保持中央生態環境保護督察的高壓態勢，避免地方立法和名錄對國家禁止性規定和名錄進行惡意規避或變相變通。”
應逐步將國家重點保護野生動物養殖的強制性要求適用到其他野生動物
針對此次修法，意見建議應首先改變以往過於重視野生動物的資源開發利用，而輕視遺傳多樣性、物種多樣性和生態系統多樣性的保護的傳統。
建議將《野生動物保護法》的適用範圍擴大到沒有被人類馴化且生活在自然界中的所有動物。其次，建議採取“概況+列舉”的立法方法，對野生動物、國家重點保護野生動物、CITES公約附錄一和附錄二中的野生動物、難以人工繁育的野生動物，如虎、獅、熊等等術語進行界定，同時，正在起草中的“自然保護地法”、“國家公園法”或“長江保護法”等應做出銜接性規定，避免野生動物棲息地名錄、各類保護地名錄、《漁業法》中的水產種質資源保護區、《水生野生動物保護實施條例》中的水生野生動物自然保護區等各類保護地之間的衝突，以及因此導致的部門職能交叉重疊、重複建設等問題。
同時，野生動物保護涉及林業草原、公安、交通運輸、動物防疫、衛生健康、市場監管等部門，意見建議，應合理借鑑先進國家或地區的環境與健康風險規制經驗，重點圍繞“捕、養、售、運、食”等環節，對狩獵證、野生動物消費市場、野生動物人工繁育單位、寵物商店、花鳥市場、飯店等開展專項聯動執法、聯合整治，進行拉網式覆蓋檢查，加強動物重大疫病及動物源性人畜共患病的監測，建立健全聯合協作的執法線索移送機制，嚴查非國家重點保護野生動物及其製品製作的食品“合法來源證明”。
此外，今年聯合國《生物多樣性公約》及第十五次締約方大會（COP15）即將在昆明舉辦。在宣傳教育方面，意見還建議生態環境部宣傳教育中心、自然資源部宣傳教育中心等相關部門加強生態環境、資源保護等方面宣傳教育的合作。
三部門關於加強野生動物市場監管的禁令措施時間應適當拉長
在我國，對於野生動物採取名錄的管理方式，意見建議對現有的《國家重點保護野生動物名錄》《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》和《中華人民共和國締結或者參加的國際公約禁止或者限制貿易的野生動物或者其製品名錄》進行及時更新和整合，並逐步將國家重點保護野生動物養殖的強制性要求適用到其他野生動物。
考慮到部分民族地區的原住民仍然保留部分基於傳統風俗進行的野生動物利用活動以及傳統中醫藥產業發展的需要，調整名錄或修法的時候需要做出審慎性的規定，要避免“野味”資本下鄉或上山，防止野生動物產業鏈或資本市場變相的向一些民族地區或山區、草原轉移。同時，也要加強對生態旅遊的監管，避免生態旅遊間接的變成去鄉下/山上吃野味、生態破壞。
此外，鑑於伴侶動物、農場動物、流浪動物等不屬於《野生動物保護法》的保護對象，建議另行制定《動物福利法》，禁止以虐待或者不符合公序良俗的方式食用或利用伴侶動物，確立伴侶動物的“非食品原料”法律地位。
目前新冠肺炎疫情仍未解除，非常時期，呂忠梅呼籲議，應將市場監管總局、農業農村部、國家林草局“關於加強野生動物市場監管積極做好疫情防控工作的緊急通知”（國市監明電〔2020〕2號）禁令措施的嚴打時間適當拉長，採取高壓態勢並常態化執法，直至修法成為正式的禁止性規定。
作者：呂忠梅，十三屆全國政協常委、中國法學會副會長、中國法學會環境資源法研究會會長。
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