摘 要：“城归”现象是中国特色社会主义现代化进程中由政府主导的渐进式城镇化模式下人口的逆向流动现象。基于城乡等值化和城乡一体化理念，文章从农业转移人口的中国特色路径选择、农村发展新的人口红利形成、资源共享的城乡互助养老等维度对“城归”现象进行了价值定位；在城乡资源要素平等交流语境下，分析了作为“城归”现象实践基础的城乡户籍制度一元化改革、农业供给侧结构性改革、农村土地“三权分置”制度、乡村振兴战略；基于推动城乡融合发展视角，引导“城归”成为发展现代农业的主体力量、乡村社会治理的核心力量、涉农项目创业的重要力量，助力乡村振兴，缩小城乡差距，促进高质量的城乡一体化发展。
引言
“城归”是近年来描述劳动力从城市向农村流动的一个热词，有狭义和广义两层内涵。狭义的“城归”仅指原本拥有农业户籍，离开农村进入城市，经过一段时期的城市就业和生活，又决定返回农村创业就业和生活的农民工；广义的“城归”除了返乡农民工，还包括其他从农村走出去又回到农村的人员，如中高等院校毕业生、退役士兵、城镇工作的产业工人、技术人员等。[1]为了突出“城归”农民工群体的主要特征，本文的“城归”仅指主动选择返乡创业就业的农民工群体。2018年，我国农民工总量为28836万人，约占全国适龄劳动力的1/3。农民工是社会治理中规模庞大、行业分布广泛、身份特殊的重要群体。一方面，随着我国城镇化建设的推进和我国经济结构的转变，农民工数量日益增加，城市就业的“双重边缘性”和“双重脱嵌性”使其生存状态社会边缘化；另一方面，农村青壮年劳动力长期净流出，乡村空心化、农业副业化以及农民老龄化是农村农业发展面临的严峻现状。近年来，为有效促进农村全面发展，缓解城乡发展不平衡，国家颁布了一系列支持农民工返乡政策，引发新一轮的农民工返乡潮。2017年，我国超过740万人选择返乡创业，农民工为主体，达到72.5%。1农民工选择返乡未必意味着其愿意返回农村区域和农业产业。调研数据显示，返乡农民工部分流向本省省会城市和地级市，很多就近在县城和城镇创业就业，回乡从事农业投资和生产的仅占少数。2乡村振兴战略的实施要求农业和农村优先发展，优质人力资本供给不足是当前农业和农村发展面临的关键问题。“城归”兼具城乡两种生活背景，城市经历使其具备资金积累和技术力量，同时又具备乡村情感认同和乡村社会资本[2]，是城乡融合发展的鲜活推动力，应该补位乡村产业升级、乡村社会治理以及乡村文明重构等领域缺失的主体，成为推动当地农村经济发展的主力军。
一、文献综述与问题提出
“城归”是工业化推动的城镇化进程中农业劳动力回流现象。劳动力回流是经济发展过程中的必然现象，古典劳动力迁移理论、结构主义理论、新迁移经济理论、生命周期理论、社会网络理论等从不同学科不同角度对这一现象作出深入研究。如Hugo[3]认为影响劳动力回流，考量比较利益和经济结构之外，还有情感归属、文化传承以及制度等因素。Stark[4]认为相对收益和相对成本均影响劳动力回流抉择，因为流出地较低的消费成本带来的流出地和流入地之间消费差距会影响劳动力作出回流抉择。Tunali[5]认为回流者家乡日益增加的就业机会和资本积累是返乡的重要原因。简言之，社会学视角关注回流者回流前后城乡生活状态比较及回流后社会效应探讨；人口学视角集中探讨回流者的人口特征及演变情况；经济学视角普遍关注回流前后的成本与收益比较，以及回流抉择是否影响资源要素配置效率。
国内学者将劳动力回流分为被动回流和主动回流，认为两者对城乡发展的影响有所不同。新中国成立以来，我国历经了几次较大规模的劳动力被动回流现象：一是20世纪50、60年代，以城乡二元户籍制度为主的限制性政策遏制了农民向城市流动，参与城市建设的劳动力被动回流。二是20世纪90年代初期乡镇企业变革和90年代中期国有体制改革，迫使许多没有技术专长、文化水平有限的农民工被动回流。三是2008年金融危机持续影响下，沿海出口导向的劳动密集型企业经营困难，经济增长下行压力增大，出现大规模农民工“返乡潮”。金融危机中2000万农民工集中返乡未影响社会稳定，得益于我国现行的家庭承包制的保障功能，农村作为我国社会稳定的“蓄水池”，满足了政府政治稳定的内在需求。[6]
2015年以来，经济增速放缓，加之国家颁布的一系列支持农民工返乡创业的引导政策和乡村振兴战略的提出，大量农民主动回流，返乡创业，即“城归”现象。从被动回流到主动回流，体现出农民工的回流抉择从“生存型理性选择”到“社会型理性选择”的转变。3关于“城归”现象的原因，雷洪、赵晓歌[7]认为“城归”现象的原因不能简单归类于农民工返乡，还有农业供给侧结构性改革、农村土地确权和流转制度改革的双重驱动。关于“城归”现象的意义，厉以宁[8]认为“城归”的意义在于促进新的人口红利形成，将引发我国人力资本革命；张凤云[9]认为“城归”的意义在于加速农村人口分化，推动农村进一步深化改革；林亦平、魏艾[10]认为“城归”在我国乡村振兴战略实施中存在“补位”的可能性和现实性。关于对我国城市化进程的影响，唐任伍等[11]认为“城归”是“逆城市化”的外在拉动力之一；张强[12]认为逆城镇化意味着城市资源要素向外扩散，客观上利于缩小城乡区域差别和不均衡，其本质与城乡融合发展方向一致。因此，消解“城归”现象的负面效应关键在于积极引导“城归”发展趋向，使城镇化人口流动大趋势和“城归”逆向流动现象相辅相成、互相促进。
“城归”是一个与多学科有关的现象，已有研究侧重于微观研究，关注“城归”的意义和特征，未能基于我国渐进式城镇化过程和城乡融合发展的宏观视角来解读“城归”的价值定位和实践基础；已有研究探讨“城归”返乡的背景、原因及影响，但对其返乡后的经济行为和社会行为的引导趋向关注不多；中国特色社会主义进入新时代，一系列制度性变革、结构性调整以及利益摩擦相继产生,为研究农民工回流问题提出新课题。从宏观视角系统探讨“城归”现象，是对我国城镇化理论的有效补充，也是对乡村振兴战略的积极响应。
二、“城归”现象的马克思主义中国化解读
发达国家经济发展实践表明，农村剩余劳动力向城市有序转移是实现国家工业化、现代化的必由之路。在工业化和城市化进程中，人口布局从传统农业均质分散向工业化社会异质集中。在人口从农村向城市聚集过程中，政治、经济、社会结构相应转变，人类社会向经济发展水平更高阶段演化。二元经济结构理论、费-拉尼斯模型、预期收入理论、新经济迁移理论、人力资本迁移理论等从不同视角对工业化城市化发展过程进行了阐述。关于二元经济中劳动力流动，发展经济学的劳动力转移理论认为经济增长和劳动力转移是同步进行的，Lewis[13]强调工业发展对劳动力转移的重要性，认为农业部门劳动力供给近似无限，随着工业部门持续扩张，持续吸纳农业剩余劳动力，农业劳动力持续向现代部门转移，二元经济逐步转化为一元经济。Ranis,John.Fei[14]则认为剩余劳动力的转移也与农业劳动生产率提高有关，转移的关键在于发展中国家能否完成完全转移并进入商业化阶段。Todaro[15]进一步指出当城市的预期劳动效益与农村劳动效益一致时，农村劳动力向城市的流动将会停止；当城市劳动效益低于农村劳动效益时，会促使劳动力从城市向农村流动。西方劳动力转移理论主要用来解释劳动力外流现象，以无政府干预，也无交易成本的市场出清假设为前提，处于自然演进的内生市场竞争环境。
我国工业化和城市化发展过程与国外情况存在较大差异：一方面，西方发达国家城市化过程，是进城劳动力职业、身份和生活方式同步转变的过程；中国农业转移人口城镇化与市民化并不同步，市民化进程严重滞后。另一方面，发达国家人口从城市外流的原因是城市拥挤导致“城市病”凸显，中高收入阶层为了高质量的生活环境作出流出抉择；我国劳动力回流则是经济波动、改革效应或者市民化滞后等原因，根源于体制和制度遗留。我国长期以来发展外向型经济的战略偏向是当前城市布局和农村劳动力就业格局形成的原因，这种政府主导和推动的城市化缺乏内生动力。[16]我国农村劳动力转移本身是不彻底的。但现阶段二元结构背景下的户籍制度和农村土地制度，又是我国保持经济奇迹，跨越中等收入陷阱，没有形成城市贫民窟的重要保障。因而，研究我国工业化城市化进程中的劳动力流动问题，不能照搬西方发展经济学理论。如果不考虑资本主义性质的生产关系，我国典型的二元经济结构背景下的“城归”现象，适合以马克思主义理论为指导进行科学的解读。
第一，基于马克思主义方法论解读“城归”现象。唯物史观和唯物辩证法是马克思主义方法论的基本原则：一方面，坚持唯物史观，要坚持用生产力观点来看待劳动力流动问题。农村劳动力向城市转移程度受城市经济承载力限制，这是由生产力发展水平决定的。超出城市经济承载力，劳动力就会回流农村。农村发挥社会稳定蓄水池功能，避免形成城市贫民窟。基于马克思历史唯物主义视角，我国现阶段“城归”现象是经济转型期一种特殊表现；另一方面，坚持唯物辩证法，要将农民工的流出和回流看作同一事物两个不同层面。劳动力转移这两个不同层面在一定制度和政策引导下可以相互转化。基于马克思辩证唯物主义视角，我国现阶段“城归”现象是在外在综合因素影响下劳动力流出与回流的博弈结果。
第二，基于马克思主义城乡关系理论解读“城归”现象。马克思和恩格斯基于生产力发展和社会分工视角，思考和研究了资本主义工业化和城市化进程中城乡关系的发展规律，将城乡关系界定为三阶段：混沌一体——分离对立——融合发展。在其城乡关系理论中，融合发展意味着城乡关系和解，是城乡关系最高阶段。[17]新中国成立以来，城乡二元结构与优先发展城市、工业的政策制度，造成严重城乡阻隔。“城乡的分离使得农村人口陷于数千年的愚昧状况，破坏了农村居民精神发展的基础”[18]642，马克思和恩格斯认为“城市和乡村的对立的消灭不仅是可能的。它已经成为工业生产本身的直接需要，正如它已经成为农业生产和公共卫生事业的需要一样”[19]321，要达到这一要求，“人应当把取自土地的东西还给土地……使人口尽可能地平均分布于全国”[18]215。中共十九大报告提出推动城乡融合发展思路。2018年中央“一号文件”也强调中国特色社会主义乡村振兴道路，要求重新审视城乡关系，促进城乡融合发展。“城归”正是城乡间新的历史合力的博弈结果。随着“城归”出现，城市资源要素向乡村渗入，城乡资源得以重组，农村活力被激发。在此意义上，“城归”提高农业资源配置效率和综合竞争力，推动农业生产方式变革和农村社会结构调整，有利于全面实现农业现代化建设，以更高农业生产效率把更多劳动力从农业中解放出来，转向非农产业。就顶层设计的长期实践来看，这与以人为本的新型城镇化目标相一致。因此，“城归”现象既符合我国历史发展趋势，也符合马克思主义城乡关系理论的逻辑。
第三，基于马克思主义农业劳动力转移思想解读“城归”现象。马克思没有独立系统的农业劳动力转移理论，但其经典著作《资本论》中蕴含着大量农业劳动力转移思想，可成为我国劳动力流动问题研究的逻辑起点。马克思论述资本主义工业发展条件时，指出工业发展的“资本积累以剩余价值为前提，剩余价值以资本主义生产为前提，而资本主义生产又以商品生产者握有大量的资本和劳动力为前提”[20]789，劳动力从农村向城市聚集的逻辑起点是工业化发展。“资本在它的萌芽时期，由于刚刚出世，不能单纯依靠经济关系的力量，还要依靠国家政权的帮助才能确保自己吮吸足够数量的剩余劳动的权利”[20]312，马克思强调工业化进程中政府要运用必要行政手段对资本、人力进行优化配置。新中国成立初期，我国实行重工业优先发展的超常规工业化战略，工业高速发展需要的资本积累是在农产品统购统销制度、城乡隔离的户籍管理制度和高度集中的人民公社制度背景下完成的。农村劳动力被束缚于农村和土地，不能自由流动，依靠城乡产品以及资源要素不平等交换完成工业化资本积累。因此，我国工业化资本积累过程和农村劳动力自由流动过程是分离的，带有鲜明的政策干预特征。现阶段“城归”现象，与城市化的人口集聚效应相悖，同样带有显著的政府主导特征。以政府主导的政策渐变方式调整结构偏差的劳动力流动模式，是中国逐步实现城镇化的独特方式，有学者称之为“候鸟式流动方式”[21]，或“弹性城市化模式”[22]。
我国乡村振兴战略的提出，并非是对城镇化战略的替代，而是将乡村振兴战略置于城乡一体化、融合发展的语境中。乡村振兴要求乡村人口在空间上的合理布局、集聚、优化，离不开城镇化的引领，城镇化建设和乡村振兴是一个同步的过程。两者关系不是对立，而是相互依托、相互影响。从城市经济发展维度看，现阶段“城归”现象有助于城市的产业结构优化和社会稳定；从乡村发展维度看，“城归”现象是高效劳动力的回流，是乡村振兴的契机。
三、“城归”现象的价值定位
城乡融合发展是马克思城乡关系最高阶段，为实现此战略目标，必须重新审视城乡关系，基于城乡等值化理念对现阶段的“城归”现象进行价值定位。
（一）人口流动维度：中国特色路径选择
“城归”的主体构成是“70后”和“80后”，他们与早期回归的农民工存在较大差别。老一代农民工的回归动机中，外出漂泊后落叶归根的乡村归属感最为强烈和典型。“70后”、“80后”的“城归”返乡抉择，虽也有对故土的情感认同，但更多是新型城镇化建设和乡村振兴战略双轮驱动经济发展的特色路径选择。一方面，新型城镇化将人看作城镇化的起点和归宿，致力于解决“半城镇化”问题。国家统计局公布数据显示，2018年我国常住人口城镇化率为59.58%，户籍人口城镇化率为43.37%，双重城镇化率之间相差16.21%。两者差距缩小，要从根本上消灭城乡之间劳动力价格、土地价格、资金价格“三把剪刀差”，即意味着要改变偏向城市的资源分配倾向，实现城乡资源要素等值化和双向流动。[23]另一方面，“城归”是乡村振兴战略实施的人力资本。在乡村振兴战略实施和国家返乡创业就业政策的明确导向下，“城归”群体以其市场开拓精神、果敢创新意识、经营管理能力和资本投入实力，必然成为新时代现代农业发展、乡村社会治理以及涉农项目创业等领域缺失主体的补位力量。
（二）农村发展维度：形成新的人口红利
乡村振兴战略的20字目标集中体现了农村发展中生产、生活与生态三层面的要求。乡村的产业发展、社会治理以及生态发展，都对高效劳动力提出要求。厉以宁[8]认为，“城归”带着在城市积累的资本、经验、技术、社会资源等回到乡村创业和就业，带来农村“人力资本革命”。“城归”多为青壮年，其回流填补了农村和小城镇劳动力缺口，意味着倾向于农业农村发展的新的人口红利形成。林亦平、魏艾[10]根据2012—2016年《农民工监测调查报告》中农民工统计数据，分析指出这种新的人口红利表现为两方面：一是农民工总量持续增加，但增速放缓，二是与外出农民工相比，本地农民工数量增速较快。从2018年数据来看，我国农民工28836万名，比上年增加84万人。其中，外出农民工比上年增加81万人，增长0.5%；本地农民工人数比上年增加103万人，增长0.9%。4本地农民工增速依然快于外出农民工。
2009—2018年，10年间我国本地农民工占农民工总量比例从36.8%上升至40.1%，选择在本地创业就业的农民工人数占比有逐年提高趋势。52016年11月，全国农村固定观察点调查体系对分布于20个省（区、市）、192个县（市、区）、201个村的9555个目标农户调研显示：2012年以来，家庭成员选择返乡的占3.1%，进入农业及相关行业创业的占47.3%。2012年以来，全国各类返乡创业就业农民工至少有710万，近340万进入农村一二三产业融合发展领域创业。6这个群体是支撑农村发展的新的人口红利的重要来源，增强了农村经济活力。
（三）资源共享维度：助力城乡互助养老
截止2018年底，我国60岁及以上人口已达24949万，老龄化水平为17.9%。7个性化、多样化的养老需求与养老服务供给之间矛盾日益明显。一方面，城镇化快速发展，城市人口聚集、交通拥挤、空气质量下降，原生态食物、青山绿水环境、乡村文化和风俗成为城市居民的向往，离开城市去农村养老能够满足城市老年人农事体验、垂钓野趣、田园观光等多样化养老需求；另一方面，随着青壮年农业剩余人口进城，农村存在大量闲置房屋、耕地以及老人和妇女劳动力。单纯依靠乡村自我发展，只有青山绿水的优美环境，缺乏高效的资金投入和管理水平，无法激活农村闲置资源，呈现丰富多样的养老新业态。养老供给主体多元化是城乡互助养老产业的发展趋势。“城归”返乡便于将农村房屋、劳动力、土地等闲置资源与城市养老需求相结合，为城市具备一定自理能力且有下乡养老意愿的老人提供住、休、养、娱等多种养老服务。既提高农村闲置资源利用效率，也提高养老服务供给品质。农业农村是缺少进城能力的弱势农民群体的基本保障，也是其应对老龄化的重要途径。通过互助养老产业发展，带动农村垂钓、民俗文化宣传、特色民宿餐饮和特色农产品消费，有助于解决留守老人和妇女的就业和增收。同时，也是高龄农民工被动回流后的创收机会。国家统计局历年公布的《农民工监测调查报告》将50岁以上的农民工界定为高龄农民工。高龄农民工在城市就业、养老、医疗等方面面临困境，继续留在城市，生存维艰，而回到农村，回归农业，50岁劳动力依然是家庭农业经营主力。农业经营收入与农闲副业收入，能够保障高龄农民工返乡后过上独立体面的老年生活。
四、“城归”现象的实践基础
恩格斯指出：“最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它所成为的那样。这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史结果”[24]697。这个结果是不以人的主观意志为转移的力量的产物。就像任何一个历史结果产生于多种力量的博弈。恩格斯的历史合力论以马克思的唯物史观为理论前提，并深化和发展了唯物史观，其在理论基础、阐述目的、理论视野都与唯物史观保持了高度一致性。8在历史合力的构成中，不同个体和群体都是参与力量，在社会发展实践中，每一个历史结果都是各种因素交织的影响。不论是劳动力的“乡-城”流动，还是“城-乡”流动，都涉及多种力量的博弈。就中国转轨时期的“城归”现象而言，在多种博弈力量中，政府主导作用尤为明显，集中反映了政府作为政策与制度供给者与农民工作为政策与制度需求者之间的博弈。“城归”不仅是农民工的主观返乡抉择，更是复杂而综合的政策实施和制度变革的客观力量博弈的结果。本文将此统称为“城归”的实践基础。
（一）户籍制度一元化改革的实施，给“城归”的户籍约束松绑
1958年我国户籍制度将城乡人口明确区分为“农业”和“非农业”户口以来，户籍在户口登记的基本功能之外，附着了诸多有关教育、医疗以及养老等公共资源分配的经济意义。户口登记意义之外的城市优于农村的经济利益配给是长期以来农村人口“乡-城”单向流动的主要原因。2014年7月《关于进一步推进户籍制度改革的意见》公布，取消农业户口与非农业户口的登记分类，在落户政策和居住证制度方面实行差别化，这是我国新一轮户籍制度改革开始的重要标志。一直以来城乡居民在社会保障、医疗保险、教育培训等方面的差别待遇，逐渐得到改善，尤其是经济发达地区，城乡居民权益等值的理念逐渐普及并逐步落实。随着户籍一元化改革推进，原本附着于户籍上的城乡权益差别逐渐缩小。农村土地价值上升，城乡户籍含金量差别缩小，甚至出现近郊农村户籍反超城市户籍的现象，农民进城留城的利益驱动减弱。“城归”户籍约束松绑，加之各种惠农政策和扶持资金投向农村，以及土地确权和土地流转制度逐步完善，农业农村成为创业创新的着力点。“农民是一种职业而不再是一种身份”[8]，意味着农民可以选择在城市就业和生活，而留在农村也能获得体面生活，“城归”的返乡抉择便是基于利益最大化考量的理性判断。
（二）农业供给侧结构性改革的推进，有力促进了“城归”的高效流动
2016年中央一号文件提出“农业供给侧结构性改革”，迫切需要解决的问题是培育和扶持新型农业经营和服务主体，发展现代农业。目前我国农产品市场的问题不是供给量不足，而是供给质量与需求不匹配，消费者对农产品特色化和高质量的要求不能得到有效满足。农业生产提质导向下，农产品市场的去库存、降成本以及补短板必然要在绿色、生态、特色的现代农业生产过程中实现。实现供给侧结构性改革的内在目标，要求将生产要素集中于高效的农业生产经营主体和现代农业，急需能把土地、资本等生产要素重组配置的优质人才。“城归”在城市产业训练中积累了一定的经济资本、社会资本以及人力资本，具有较为先进的管理经验和知识技能，是农业供给侧改革的一个关键突破口。[1]一方面，“城归”作为农业供给侧结构性改革实践的推动者，以其战略性视野和勇于创新的精神，在统筹兼顾供给与需求两端的基础上，能够推动新时代消费需求与农业供给能力在更高水平上的均衡，从而形成我国经济发展新动能；另一方面，“城归”返乡发展现代农业是对现有新型农业经营主体结构的完善，还可以在一定程度上遏制土地利用的“非农化”和“非粮化”趋势。
（三）农村土地“三权分置”制度的落实，保障了“城归”的进退自由
2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅公布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。实行集体所有权、农户承包权和土地经营权在农村土地上的分离。“三权分置”在稳定集体所有权、农户承包权的同时，也促使土地要素自由流动，不但保护农村集体所有权和农户承包权，保护现代农业发展所需的新型经营主体的经营权。农村土地“三权分置”的逐步细化实施，有利于土地资源在市场导向下高效流转至新型经营主体；农村土地的确权，也赋予农民更充分的财产权。首先，随着“三权分置”制度逐步落实，部分进入城市就业和生活，有城市定居意愿且具备城市定居条件的农民工，可以将农村宅基地和承包地的全部财产权利有偿转让，农民工带资进城，自愿能动地提升自身经济资本积累，有助于加快其城市经济融入的速度，从而促进其他方面的融入；[25]部分尚未具备城市定居条件的农民工，虽长期外出打工，但希望保留土地的承包权以备年老返乡归农。可通过土地经营权的流转，获得相应的土地租金。其次，“三权分置”制度，有利于土地资源在市场导向下流转至新型农业经营主体，向更高效的土地开发利用主体集中，扩大了“城归”进入现代农业和农村的空间。一是“城归”可以利用自己的耕地和流入村民的承包地，成为新型农业经营主体，从事适度规模的农业经营。旅游资源丰富的乡村土地则可以进行整体投资开发，形成配套的民宿餐饮等。二是“城归”可以将承包地经营权流出，或作为获取创业贷款的抵押，促使稀缺的土地资源高效配置。“三权分置”的土地制度将农民原本分散的土地经营权逐渐集中到新型农业经营主体手中，使劳动与土地之间的关系发生改变。
（四）乡村振兴战略的实施，要求“城归”的全面补位和发力
2017年10月中共十九大报告明确乡村振兴战略的实施目标。作为一项全面性的战略命题，乡村振兴战略既对乡村发展的资本、技术、劳动力等要素提出重组优化要求，也要求乡村产业发展、乡村社会治理以及乡村生态质量的全面实现。长期以来，我国城乡二元结构与优先发展城市、工业的政策制度对要素的自然增长带来叠加效应，影响了城乡要素自然增长的状态，乡村自我发展乏力。从中共十六大“城乡统筹发展”，到十七大“城乡发展一体化”，再到十九大的“城乡融合发展”，我国城乡发展政策的着眼点由偏重城市向城市与乡村并重转移，重新定位了城乡价值。乡村振兴战略需要“城归”以先进理念、资本、技术和经验全面补位农业农村发展：一是“城归”带回城市新的生活方式和思维理念，是现代城市文明与乡村传统习俗的一次文化碰撞，基于血缘和地缘的乡土社会治理观念受到影响，推动乡村秩序和乡村社会结构的重塑，形成“乡风文明”的美丽乡村。二是“城归”返乡创业将为农业剩余劳动力提供就地就近的就业岗位，达到了以创业带动就业的政策目标。不仅促进地方农村经济发展，而且创业项目对劳动力的集聚效应，能够有效地解决农村“空心化”以及留守儿童、留守老人等社会问题。三是“城归”将城市现代产业的生产和管理理念引入农业生产，在农村三次产业融合发展中发挥核心作用，催生农业新业态，推动绿色、生态、高效的现代农业发展，促进农民收入增加。
当前学界普遍共识是：我国城乡二元结构中，户籍制度和土地制度是劳动力和土地要素在城乡之间自由流动的主要障碍。中国改革实践经验表明：只有决策层在原则性问题上达成共识，形成具体决定并公开推行，才能激发地方实践的积极性，让改革目标落地。为此，一要继续推进城乡一元化户籍制度改革，彻底消解农民的歧视身份，农民作为农业从业者，应与其他行业从业者一样，是一种出于社会分工不同的职业选择[8]。顶层设计要明确各类职业农民专业化发展目标，借鉴发达国家实践经验，逐步规范农业职业资格准入条件等，推动“城归”返乡后的职业化发展。二要继续深化以扩大农业经营规模为核心的土地制度改革。基于防范耕地利用的非农化、非粮化倾向，土地制度顶层设计应作出不改变土地现有用途的规定。鼓励土地充分流转，改变农村土地细碎化现状，便于“城归”实现规模经营，发展现代农业。此外，还要推动“城归”返乡创业的资金保障、法律约束、教育培训等其他层面的制度创新，多层面制度相互协调、相互促进，才能更好地发挥“城归”的应有作用。
五、“城归”现象的引导趋向
基于人口流动以及空间集聚的视角，乡村振兴的过程也是城市化充分发展的过程。唯有全面而客观地定位“城归”价值、厘清现行制度障碍、顺应城乡关系变动的时代特征、合理引导“城归”力量，方能推动我国“大中小城市——小城镇——村庄”协调发展的新的空间格局形成。
（一）引导“城归”成为发展现代农业的主体力量
截止2018年8月，我国有1500多万名新型职业农民，36%的承包耕地被流转，出现300多万家各类新型农业经营主体，包括平均经营规模达170亩的家庭农场40多万户；吸纳1.1亿农户入社的农民合作社187万家；带动1.26亿农户的农业龙头企业12.9万家。9我国立体式复合型的现代农业体系逐步完善的背景下，应引导“城归”成为发展现代农业的主体力量：一是顺应我国农业生产由增产向提质转变的政策导向。农业供给侧结构性改革要求发展多样化特色农业。“城归”既了解本地农业资源特性，又掌握一定管理经验、技术资本以及战略视野，发展现代农业的优势明显。二是响应我国数字乡村战略实施要求。在全面建成小康社会的决胜期，建设重要农产品全产业链大数据、实现“互联网+”农产品出村进城、延伸“互联网+”推动农村公共服务功能等硬任务，需要引导“城归”成为深入推进“互联网+农业”的主体力量。三是推动小农户与现代农业有机衔接。“城归”不仅能够以其现代农业经营理念带动小农户融入农业现代化，而且可以通过农业互助合作组织等方式，与小农户建立双赢的利益联结。
（二）引导“城归”成为乡村社会治理的核心力量
“城归”走进乡村社会治理阶层，必然与原有的乡村治理理念和治理权利结构产生较大冲突，进而引发乡村治理理念、乡村权力结构与秩序的重塑。一是“城归”作为国家与村民的连接，参与乡村社会治理，具有较强的内聚力和对乡村社会的控制力。二是“城归”参与乡村社会治理，利用其在城市累积的社会网络资源，吸纳资金、引进技术发展乡村经济，带动农村进步和农民增收。三是“城归”能够增强村民自治的人力资源，有效提高村民自治效能，也是对乡村原有治理权利结构的重组。“城归”的新思维新理念，将循序而深刻地引发传统乡土意识变革和传统乡村政治文化变迁，并重塑我国乡村社会“差序格局”。
（三）引导“城归”成为涉农项目创业的重要力量
有部分“城归”选择返乡，但不愿回归农村和农业，而是选择非农领域的创业和就业。“城归”选择创业项目，一般出于两种考量：一是选择与在城市就业相关的行业进行创业，即为“经验驱动型”；二是根据现有的乡村资源进行创业选择，即为“资源驱动型”。[27]理性的返乡创业选择应该结合乡村资源禀赋和市场需求，因地制宜，选择适合产业。“城归”的技术和人脉优势与乡村特色资源结合，应成为乡村产业结构调整与升级的重要支点。需鼓励更多“城归”进入农村一二三产业融合发展领域进行创业，向企业化经营的农产品加工、流通以及农业社会化服务等方向引导，将现代生产要素引向农业农村，创新创业模式。此外，还有部分“城归”创业意愿不高。他们大多接受过义务教育并拥有城市工作经历，有一定知识储备、学习能力和创新意识。短期就业培训后，能够胜任市场拓展和推广营销之类工作。在当前农村电子商务迅速发展背景下，这部分“城归”有一定网络操作技能，又熟悉农村资源和农产品市场情况，是农村电子商务发展最合适的人力资源。可引导其就业于农村电子商务平台，从事农产品网络营销。
我国现代化发展进程中，农业剩余劳动力大规模向城市迁移是不可逆转的潮流。考虑到与国外发达国家的差距，加速新型城镇化建设，有序促进农业剩余劳动人口向城镇迁移、就业、定居，仍然是我国经济社会发展的大趋势。此过程中，“城归”逆向流动，对现代农业发展、乡村社会治理以及涉农项目创业就业的影响，是否如预期般乐观？能否巩固农业农村现有良好发展势头？能否发挥三农对中国经济的压舱石作用？尚需实践进一步验证。同时，也需要我们进一步思考：如何引导“城归”发挥对乡村振兴的补位作用？一是引导“城归”发展现代农业，如何防止非粮化、非农化倾向，坚守粮食安全底线？如何面对城市工商资本的资本优势、技术优势和市场优势，将农业农村优先发展红利留在农村、留给农民？二是传统乡村是依赖血缘和地缘紧密联系的熟人社会，封闭和静止是其显著特征。随着城乡资源要素平等交流的日渐频繁和深入，村民价值观念、乡村社会结构、乡村治理模式逐渐重塑。“城归”进入乡村社会治理领域，如何面对这一流动性语境？如何将流动性纳入乡村治理体系，突破传统“地域性”治理模式，构建乡村社会“脱域性”治理的框架？三是“城归”返乡创业，带来多种资源要素跨区域空间流动，从实践看，引导“城归”进行涉农项目创业和就业，农村一二三产融合发展是其主要方向。产业融合对技术开放和共享提出新要求。如何实现农业与非农产业的生产技术共享和组织管理创新？如何实现交通网络、物流运输、信息通讯等基础设施的技术创新与共享？新现象不断出现，对新问题的探讨也势必不断深入。
作者简介： 夏金梅，陕西师范大学国际商学院博士研究生，信阳师范学院商学院副教授；; 孔祥利，陕西师范大学国际商学院教授、博士生导师。;
基金： 国家社会科学基金一般项目“新常态下农业转移人口市民化质量的评价与提升研究”（16BJY037）;国家社会科学基金一般项目“新中国城乡金融关系发展研究（1949—2019）”（19BJL012）; 中央高校基本科研业务费专项资金“‘互联网+’与现代农业融合发展的维度、模式及创新路径”（2017TS065）;
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