美國不但缺乏完備的傳染病直報系統，公共衛生監督系統也缺乏指揮中心，高度碎片化，但沒人能隱瞞疫情。
文｜陳希
SARS和新冠病毒疫情的經驗表明：越早發現疫情，越利於切斷傳染源，及時調動應對資源，控制疫情。
而疫情信息的傳播速度又取決於兩個因素：
第一、是否有快速的疫情信息傳播路徑；第二、如果有利益相關方，它是否便於隱瞞信息。
我們先看疫情傳播路徑。
早在2013年8月28日，中國就已建成全球規模最大的傳染病疫情網絡直報系統。
任何一個傳染病病例，從縣衛生院一級直達北京的疾控中心，只要4個小時，理論上不會受到任何制約。
相比之下，美國不但缺乏這樣一套完備的系統，甚至聯邦的公共衛生服務部門不能主動調查傳染病。
而各州雖有自己的疫情上報機制及其處罰措施，但各州之間差異巨大，甚至到了2012年，相關研究者還在呼籲儘快統一定義和術語的問題。
既然美國的公共衛生監督系統缺乏指揮中心，高度碎片化，並且各自為政，它是否非常低效呢？
2009年美國的 H1N1 疫情
美國聯邦的疾病預防控制中心（CDC）編寫的2009年H1N1流感疫情回顧，可以視為美國公共衛生系統運作的一個樣本。
最早的兩起報告都發生在加州。
A患者2009年3月30日出現流感症狀，送醫按普通流感治療一週後康復。
但接診機構發現無法判斷病毒類型後，即通知加州公共衛生部門，加州公共衛生部門於4月13日通知CDC發現不可分型的甲型流感病毒，14日即送到樣本，當日即被告知是H1N1的流感病毒。
B患者3月28日就診後接受普通治療後病情平穩，4月17日CDC收到樣本後立即檢測並告知加州各公共部門。
隨後，CDC與州一級衛生官員通過追蹤兩個案例的接觸來確定他們的感染源。由於病例與豬缺乏接觸，CDC懷疑這種病毒已經在人與人之間傳播。
2009年4月21日，也就是CDC接到第一例病例確診信息的第四天，它做了如下三件事：
一、在《疾病預防控制中心的發病率和死亡率每週報告》描述了這些病例；
二、要求加州公共衛生實驗室將所有無法分型的甲型流感標本發送給CDC；
三、召開新聞發佈會，開始研發疫苗。
4月22日，CDC啟動了其緊急行動中心，以協調對這種新出現的公共衛生威脅的應對。
4月23日，得克薩斯州提交了另外2例2009 H1N1人類感染病例。同日，CDC對墨西哥方面送來的病毒基因序列測序。
4月24日，CDC將2009 H1N1病毒的完整基因序列上傳至可公開訪問的國際流感數據庫。
4月25日，根據《國際衛生條例》的規定，世衛組織總幹事宣佈2009年H1N1疫情為國際關注的突發公共衛生事件。
從最初的病例A、B患者發病，到成為PHEIC用時不超過一個月。
而本次新冠病毒成PHEIC等級事件前一個月，正是某位醫生被訓誡之日。
沒有中心是如何協調的
美國各州衛生部門大都由州長任命，聯邦疾病預防控制中心（CDC）則由總統任命；聯邦與州的衛生部門彼此獨立、沒有隸屬關係，為何卻能密切協作？
或許，彼此獨立、沒有隸屬關係正是答案所在。
州一級衛生部門將疫情上報到聯邦後，非但不會受到聯邦層級衛生部門的責難，還能拉來聯邦的贊助，為本級政府節約資源。如果刻意隱瞞，反倒有可能導致被州長懲處，如果民怨沸騰，更會累及州長連任。
同時，雙方的通力合作也能為下一個預算年度到州議會或國會申請更多預算提供有力證據。
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那麼，會不會出現好萊塢大片的情節：一個州政府的官員都沆瀣一氣，隱瞞疫情？這其實是很難做到的。
第一，美國憲法和普通法體系下的司法系統，對政府官員的行政權力施加了諸多約束和限制。
例如，第四修正案保護公民免受不合理的搜查和扣押；第五修正案禁止聯邦政府在沒有正當法律程序的情況下剝奪任何人的生命，自由或財產，而第十四修正案則對各個州施加了類似的正當程序保護。
同時，還要考慮比例原則，避免不必要損害。很可能行政部門根本無法申請到逮捕令或者搜查令。
簡言之，如果美國某醫院有位年輕醫生未經州政府許可就向媒體披露不明原因的傳染病正在爆發，各個部門拿他沒有辦法。美國總統特朗普也只能在推特上嚷嚷幾句「fake news」。
第二、各州無法對其他州行使權力。一旦報告人或爆料人逃往其他州。無法跨州執法或者抓捕，只能等待聯邦調查局的介入。更不用說其他州的媒體巴不得通過醜聞來提高一下流量。
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第三、聯邦在各州都自己的機構。這些機構服從聯邦而非所在州，能夠及時準確呈遞情報。
第四、政治利益。對政治力量甲來說，它是重大丑聞，對政治力量乙來說，它很可能意味著政治利益。
對愛出風頭的特朗普來說，他巴不得地方捂蓋子，這樣就可以像1957年小石城事件那樣，總統直接派101空降師保護黑人學生上學搞一個大新聞。
那麼，會不會出現《紙牌屋》裡的情節：總統就要做壞事呢？
如果疫情發生在特朗普酒店
特朗普任總統前是知名富豪，豪華酒店是他旗下的重要商業板塊，其中紐約的特朗普國際酒店大廈久負盛譽，經常因為特朗普在其中會見各國政要上頭條。
我們假設同樣的一場瘟疫爆發在紐約的特朗普國際酒店大廈，美國現任總統特朗普基於商業考量，保護酒店信譽，極力要求隱瞞此項事件。
他要怎麼做才能做到？
首先，他想給報告人制造麻煩很難。
根據紐約市的衛生法令第11條，負有報告義務的主體相當寬泛，從執業醫生、執業護士、醫療機構或臨床實驗室負責人，到學校、大學、學院、旅館、庇護所、矯正中心或營地的日託或其他綜合照護場所機構的負責人或者物業所有人，都應該提出報告。
法令還規定這只是「包括但不限於」，換言之，不要說醫生，任何個體都可以是報告人。發現傳染病疫情的報告人必須在24小時內通過電話或者傳真報告，否則將面臨罰款或者刑罰。
報告人的信息是保密的，除紐約市衛生主管部門，其他不得查閱。除本人自願或根據紐約州或聯邦法律強行披露之外，不得披露。同時，相關報告的個人信息不得保留超過30天，第31天必須銷燬。
找報告人麻煩非常難，那麼特朗普可否從收到報告的機構即紐約市健康與心理衛生局著手？
這恐怕更難。
該機構的負責人是紐約市衛生專員Oxiris Barbot。該職位由紐約市市長任命，紐約市市長白思豪作為民主黨人，其任免是紐約市民決定，不受特朗普決定。
而白思豪與特朗普的互相看不順眼，已顧不上公開的體面。
特朗普曾說：白思豪是紐約市有史以來最糟糕的市長——他幹不長的。
白思豪則說：特朗普你既然有很多對紐約市想說的話，我們可以去Buzzfeed一戰。
至於紐約州州長安德魯·科莫就更是指望不上。
特朗普曾指控科莫不懂國家安全重要性，科莫反擊這是濫用國土安全部損害各州利益。
如果特朗普國際大酒店真的發生疫情，科莫州長估計很樂意動員國民警衛隊，快速執行疫情防控的任務，封了總統家的酒店大門。
假設相關報告人履行法定義務後，也向媒體爆料。那麼特朗普可否禁止媒體發佈這類負面消息呢？答案也是不能。
1971年五角大樓機密文件洩漏後，總統尼克松動用行政權力，強制《紐約時報》《華盛頓郵報》停止刊登其掌握的機密信息。
在隨後的《紐約時報》訴合眾國案〔403 U.S. 713 （1971）〕中，法院面臨的問題是，由第一修正案保障的新聞自由在憲法上是否服從於政府行政部門宣稱的信息保密的需要。
· 五角大樓洩密者艾爾斯伯格在司法部門前接受記者採訪
最後聯邦最高法院認定新聞媒體的出版受到第一修正案的保護，可以繼續出版。
五角大樓文件尚可繼續出版，更何況關於疫情的爆料？
如果媒體爆料時，出現信息不精確，比如把現名新冠病毒的傳染病稱之為SARS，或報道特朗普國際大酒店染病人數不符事實——特朗普能以損害名譽來指控媒體嗎？
根據1964年3月9日美國聯邦法院裁決的《紐約時報》訴沙利文案中的真實惡意原則，政府官員在指控媒體報導涉嫌誹謗或侵害名譽時，必須證明被告「明知其言論不實」，或「對於其言論真實與否毫不在意」，才能夠讓名譽權受損事實成立。最後的結果反而只能把事情鬧大。
唯一隻能做的就是要求所有聯邦政府機構不再訂閱紙質版《紐約時報》和《華盛頓郵報》，還必須美其名曰「節省行政開支」。
那麼，在聯邦機構的層面上，總統特朗普可否上下其手？
畢竟，公共衛生服務部部長是由總統任命，參議院批准。美國疾病控制與預防中心的主任是由總統任命即可上任。兩者都由總統意願而得官或開除。
但即便如此，特朗普也很難瞞下疫情。
第一，聯邦的法定權限有限。適用於聯邦流行病學調查的《公共衛生服務法》（PHSA）〔42 USC§241（a）〕（14）第301條（a）款對衛生與公共服務部的職能描述規定，措詞寬泛，是授權而非強制性的。
這反過來也就決定了，如果各州疾控和衛生部門沒有要求提供幫助，聯邦並不能強制介入。
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第二、雖然總統大權在握，但其權限也有諸多制約。
一方面是來自國會的制約——民主黨人佔優的眾議院是極容易針對行政官員通過彈劾議案的，特朗普也未能倖免。
另一方面是來自普通公務員的監督——普通聯邦公務員是官僚考試產生，不得因政治原因解僱或降級。除法定理由外，民選官員和政治任命官員不得解僱公務員。公務員自身有工會做主，並且還有公務員委員會來撐腰。
總之，美國總統特朗普想隱藏疫情的機會不能說沒有——他作為老闆可以命令酒店內部員工，但離了酒店，想封堵信息，從州政府到聯邦，每個環節都礙手礙腳。
美國的疫情監控系統是多渠道，多觸點，各部門相互制衡，以損失執行效率來保證了信息的公開性。
而一旦疫情公開，社會各環節就能迅速動員，所需措施亦可及時啟動。這就是為什麼美國缺乏像中國一樣高效的傳染病直報系統，卻很少有人會指責他們防疫拖沓的原因。
參考文獻：
[1]Chorba, T. L., Berkelman, R. L., Safford, S. K., Gibbs, N. P., & Hull, H. F. (1989). Mandatory reporting of infectious diseases by clinicians. JAMA, 262(21), 3018-3026.
[2]Thacker, S. B., Qualters, J. R., Lee, L. M., & Centers for Disease Control and Prevention. (2012). Public health surveillance in the United States: evolution and challenges. MMWR Surveill Summ, 61(Suppl), 3-9.
[3]https://www.cdc.gov/h1n1flu/cdcresponse.htm
[4]https://www.politico.com/news/2020/02/13/gov-cuomo-donald-trump-meeting-114816
[5]http://www.xinhuanet.com/world/2019-10/26/c_1210326982.htm
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