王晋：盟友还是对手?俄罗斯与伊朗、土耳其在叙利亚问题上的关切与挑战
作者：王晋，西北大学中东研究所副教授,叙利亚研究中心特聘研究员
来源：《俄罗斯研究》2020年第一期；时政国关分析
【内容提要】在叙利亚问题上,俄罗斯被视为最关键的一方。俄罗斯在2015年9月直接出兵叙利亚,帮助叙利亚政府收复大片土地,并与伊朗和土耳其一起,通过阿斯塔纳和平进程、索契和平进程,逐渐稳定了叙利亚的国内局势。此外,俄罗斯还积极促成叙利亚"宪法委员会"的成立,推动叙利亚开启战后政治重建进程。随着叙利亚国内局势逐渐缓和,俄罗斯在叙利亚问题上面临着新的挑战。一方面,俄罗斯需要面对伊朗和土耳其在叙利亚的关切。俄、伊、土三国在叙利亚问题上分歧犹存,很可能会导致叙利亚局势再度紧张。另一方面,俄罗斯需要处理好叙利亚一些敏感的政治和安全事项,维系叙利亚国内战局稳定,推动叙利亚政治重建进程实现突破。
【关键词】俄罗斯中东政策 叙利亚问题 俄罗斯土耳其关系 俄罗斯伊朗关系 库尔德问题
本文系教育部国别和区域研究2019年度一般课题"西亚、北非地区恐怖主义势力发展特点及其对策建议"的阶段性成果。在本文写作和修改过程中,匿名审稿人提出了详尽的建议,对本文帮助很大,在此表示感谢。文中错误,由笔者承担。
一、问题的提出
2011年以来,叙利亚问题已经成为中东地区最敏感和最重要的议题。2017年以来,叙利亚政府军在战场上占据绝对主导权,叙利亚战后政治重建也被提上政治日程。无论是在军事层面还是在政治层面,俄罗斯、伊朗和土耳其,成为当前叙利亚问题关键的三方力量。在这三方力量当中,俄罗斯的作用最为显著。一方面,俄罗斯在叙利亚拥有较强的军事存在。俄罗斯在2011年叙利亚危机爆发之初即派出军事人员,进驻地中海的塔尔图斯港,并向叙利亚政府提供军事援助。2015年9月,俄罗斯军队直接介入叙利亚冲突,帮助叙利亚政府军扭转战局,协助叙利亚政府军收复了大片国土,并通过在叙利亚的塔尔图斯港和拉塔基亚附近的空军基地,继续在叙利亚战场上发挥重要作用。另一方面,俄罗斯在外交层面主导了叙利亚问题的政治解决进程。首先,俄罗斯推动召开关于叙利亚和平的国际会议,保持与相关当事国,如美国、沙特、伊朗、土耳其、埃及、卡塔尔和约旦等国的沟通,明确了要以政治途径而不是军事途径解决叙利亚问题的原则。其次,俄罗斯在联合国安理会平台上,多次否决美国制裁叙利亚的提案,坚决支持叙利亚政府的合法性。第三,俄罗斯还积极搭建推动叙利亚各方和谈的国际平台,组织与叙利亚内战冲突有关的重要外部国家,通过叙利亚问题"阿斯塔纳和平进程",促成了四个"冲突降级区"的建立。2018年9月,俄罗斯又与土耳其共同在叙利亚北部伊德利卜省（dlib）建立"缓冲区"。军事上的"硬实力"与外交上的"软实力",使得俄罗斯成为叙利亚问题最关键一方。
关于俄罗斯与叙利亚问题,学界主要关注两个议题。一方面,学界关注俄罗斯介入叙利亚战争的原因。学界将俄罗斯介入叙利亚问题,归因为以下几个方面,即遏制伊斯兰极端主义对于俄罗斯高加索地区的威胁,保证俄罗斯在叙利亚沿海的战略存在",维护俄罗斯在中东的影响力。另一方面,学界突出俄罗斯在叙利亚问题上的作用与影响。学界普遍将俄罗斯视为叙利亚问题的"关键一方",甚至认为叙利亚内战与政治和解进程,都是由俄罗斯主导实施的,并讨论俄罗斯出兵叙利亚的得失。还有学者突出美国和俄罗斯在叙利亚问题上的博弈,将叙利亚战争以及政治和解进程,归结为俄罗斯同美国的战略博弈。
当前学界将叙利亚问题归结为美国和俄罗斯的博弈,或者是将俄罗斯视为叙利亚问题的唯一关键方,并不符合叙利亚的现实情况。一方面,无论是奥巴马时期还是特朗普时期,美国在叙利亚问题上缺少深度介入的意愿,"绝大多数美国人坚信,派遣大批美国军人到叙利亚展开军事行动,并不符合美国的国家利益。"另一方面,突出俄罗斯在叙利亚问题上的作用,却忽略了伊朗和土耳其在叙利亚问题上的影响,以及伊朗、土耳其与俄罗斯在叙利亚问题上的博弈。
作为叙利亚问题关键的三个当事方,俄伊土之间的关系,大体上决定了叙利亚问题的未来走向。一方面,俄伊土三方是当前叙利亚战场上介入最深的三方,且各自有着不同的利益关切,三方的关系决定了叙利亚战场的局势。
另一方面,以俄伊土三方为主要力量的叙利亚问题索契进程,和叙利亚问题阿斯塔纳进程,是叙利亚冲突管控和政治和解的重要机制。因此,俄伊土三方的相互关系,对于未来叙利亚问题的走向至关重要。本文力图分析俄罗斯与伊朗、土耳其在叙利亚问题上的立场,理清未来俄罗斯在叙利亚问题上面临的挑战。
本文有两方面的观点:一方面,俄罗斯在叙利亚问题上的主要利益,已经从军事行动转变为维持现状,进而鼓励叙利亚各政治力量实现和解,早日开启政治重建进程;另一方面,俄罗斯作为叙利亚问题最关键的一方,无法单独决定叙利亚问题的走向,需要与伊朗、土耳其和叙利亚政府等其他叙利亚问题相关当事方共同协作,考虑不同当事方的利益和关切。因此,未来俄罗斯必然因为其"最关键当事方"的身份而受到各个不同当事方的期许,但是也需要在不同当事方的期许中做出取舍和退让的姿态。
本文余下篇幅将分为三个部分,第一个部分简要回顾俄罗斯、伊朗和土耳其与叙利亚的历史关系,突出三国在叙利亚问题上的核心关切;第二部分梳理俄罗斯在叙利亚问题上需要应对的主要挑战和危机;第三部分是结论部分,主要分析俄罗斯在叙利亚问题上的独特地位。作为叙利亚问题最为关键 的外部力量,俄罗斯既受到来自于相关当事方的期待,也因此需要调和不同的矛盾,应对多种危机和考验。
二、俄伊土与叙利亚的关系
从对叙利亚政府的态度上,俄伊土三方可以划分为,以俄罗斯和伊朗为代表的"挺叙利亚政府"阵营,和以土耳其为代表的"反对叙利亚政府"阵营。在对叙利亚局势态度上,又可以分为以俄罗斯为代表的"保持现状"阵营,和以伊朗、土耳其为代表的"打破现状"阵营。俄伊土在叙利亚问题上 的不同立场,与它们各自的地缘政治环境和外交政策理念密切相关。因此有必要回顾俄伊土与叙利亚的历史关系,梳理出三个国家在叙利亚问题上持不同态度的原因。
(一)俄罗斯与叙利亚关系回顾
叙利亚一直是苏联/俄罗斯制衡美国在中东影响力,防范恐怖主义和极端主义扩张的重要伙伴。1944年,苏联同刚刚宣布从法国委任统治下"独立"的叙利亚建立了外交关系。随后两国在1946年2月达成了初步合作意向,苏联承诺向叙利亚提供军事和外交帮助,苏联也在一系列外交场合呼吁结束法国在叙利亚的军事存在。1954年2月,"复兴社会党"在叙利亚上台执政,主张与苏联发展更加紧密的关系。从1955年到1958年,叙利亚从苏联接受了大约3亿美元的军事和经济援助,这帮助""阿拉伯复兴社会党"政府夯实了在叙利亚国内的政治领导权。1966年2月,叙利亚"阿拉伯复兴社会党"少壮派军官萨拉赫·贾迪德(Salah Jadid)和哈菲兹·阿萨德（HafezAssad）等人上台执政,叙利亚与苏联的关系进一步加强。1971年 4月,苏联在叙利亚的塔尔图斯港开设军事基地,叙利亚军事人员也开始接受苏联的军事训练。1977年,哈菲兹·阿萨德总统访问苏联,与苏联领导人勃列日涅夫和柯西金举行会谈,巩固和扩大了双方在军事领域的合作。1979年 以色列与埃及签署《和平协议》之后,叙利亚也迫切需要与域外大国加强合作,以应对以色列的军事压力,因此在1980年与苏联签署了为期20年的《友好合作条约》,双方军事联盟关系正式确立。
叙利亚同苏联的联盟关系,在很大程度上是建立在苏联对于叙利亚的"援助",而不是双方"互利互惠"的基础之上。据不完全统计,自20世纪60年代到1980年,苏联对叙利亚的经济援助为8.14亿美元,援助项目50个。因此,随着20世纪80年代中后期苏联逐渐减少对中东事务的介入,叙利亚与苏联的关系也逐渐疏远。苏联解体之后,叙利亚与俄罗斯的关系趋于冷淡。1979年苏联入侵阿富汗,损害了苏联在伊斯兰世界的形象,也同样遭到了叙利亚的批评。戈尔巴乔夫执政时期寻求与西方国家的"缓和",逐渐减少对叙利亚的军事和经济援助。1992年,刚刚独立的俄罗斯派出代 表团访问叙利亚,要求叙利亚偿还冷战时期欠下的债务;但是叙利亚不仅不偿还债务,而且还要求俄罗斯继续提供军事援助,这让俄罗斯与叙利亚的关系跌入冰点。
20世纪90 年代后期,俄罗斯同叙利亚的关系有所恢复。1997年,俄罗斯与叙利亚恢复了"战略合作关系"。1999年,叙利亚领导人哈菲兹· 阿萨德访问莫斯科,与俄罗斯领导人叶利钦举行会谈,双方强调了共同反对美国霸权的必要性。2001年"9·11事件"后,美国以"反恐战争"为由,威胁制裁和打击叙利亚,促使叙利亚谋求发展与俄罗斯的友好关系。随着国际油价的不断攀升,俄罗斯外汇储备逐渐充沛,俄罗斯也有能力扩展在中东地区的影响。普京就任俄总统后,俄罗斯在2005年宣布免除叙利亚的债务,俄罗斯还在联合国安理会多次行使否决权,反对美国发起的针对叙利亚的制裁决议。2010年以来,俄罗斯重建了在叙利亚的塔尔图斯军港,显示出重回中东地区的决心。
201年叙利亚内战爆发后,俄罗斯力挺叙利亚政府。首先,俄罗斯希望通过力挺叙利亚政府来防范伊斯兰极端主义的扩张。俄罗斯认为,叙利亚巴沙尔政权的存在,对于遏制伊斯兰极端主义的地区扩张有着重要意义。普京指出,"叙利亚政府的崩溃,将会极大地刺激恐怖分子。当前我们需要支持叙利亚政府,而不是进一步损害他们。我们需要在战争中加强叙利亚政府的国家能力。"俄罗斯国内舆论也普遍认为,俄罗斯"不能放弃叙利亚,因为美国正在和极端组织一起,将要摧毁世俗的叙利亚国家"。其次,俄罗斯反对美国和西方世界对他国的"干涉"。俄罗斯认为,美国在世界范围内的肆意干涉,导致了"严重的后果",美国的干涉"并未带来民主和进步,反而带来了暴力、贫困和社会混乱……我们彼此并不相同,世界也并不存在单一的发展模式……我们应当尊重彼此"。此外,俄罗斯还希望保留在叙利亚港口的军事存在。1971年建立的塔尔图斯海军基地,是苏联解体后俄罗斯 在原苏联领土外唯一保留的军事基地,是俄罗斯海军西出地中海、打破北约对俄罗斯围堵的重要据点。因此,俄罗斯支持叙利亚政府,"是地缘政治平衡的重要手段·…·并将促成俄罗斯的崛起。"
叙利亚危机爆发后,俄罗斯给予叙利亚政府坚定的支持和帮助。在外交层面,俄罗斯仍然将叙利亚政府视为叙利亚人民的"唯一合法代表",并多次在联合国安理会否决了西方提出的针对叙利亚的制裁决议。在军事层面,俄罗斯在叙利亚内战爆发后,派出军事人员培训叙利亚政府军士兵。在2015年9月更是直接出兵叙利亚,帮助叙利亚政府军稳定战场局势,并逐步发动反攻,收复了大片国土。在经济层面,俄罗斯向叙利亚政府提供了大规模的经济和人道主义援助,帮助叙利亚政府稳定国内社会秩序。叙利亚总统巴沙尔· 阿萨德（Basharal-Assad)表示,"对于我们来说,幸好还有睿智的俄罗斯及时伸出援手。"
(二）伊朗与叙利亚关系回顾
2011 年叙利亚危机爆发以后,伊朗力挺叙利亚政府,在当前的叙利亚问题上发挥着重要作用。2012年叛逃的前叙利亚政府总理利亚德·希贾布（Riad Hjab）认为,"叙利亚已经被伊朗所占领。现在管理国家机构的不是巴沙尔·阿萨德,而是卡塞姆·苏莱曼尼（Qassem Sulaimani)"。学界将伊朗介入叙利亚问题,归结为两方面原因。一方面,有学者将叙伊两国视为中东地区现有政治格局的"挑战者"（revisionist states),共同面对来自美国、以色列和沙特等国的安全威胁,因此,伊朗必须支持叙利亚政府。另一方面,也有学者提出,叙利亚政权的什叶派属性,是伊朗决定介入叙利亚和伊拉克事务的重要动力。
1979年伊朗伊斯兰革命爆发后,叙利亚和伊朗的关系逐渐走近。20世纪70年代末期,阿拉伯世界内部分崩离析,叙利亚亟须寻找中东地区的新盟友。1977年,时任埃及总统萨达特访问以色列,埃及与以色列在1979年3月签署《埃及以色列和平条约》,标志着埃及退出与以色列对立的阵营,叙利亚与埃及的关系跌入冰点。而叙利亚与邻国伊拉克,尽管都是"阿拉伯复兴社会党"执政,但是由于两国政党之前发生派系纷争,叙利亚和伊拉克两国关系也陷入僵冷状态。伊拉克和叙利亚在1979年11月宣布中止外交关系,并且相互撤离驻对方国家使馆的人员。
1979年伊朗伊斯兰革命爆发,一个"不要西方,不要东方,只要伊斯兰"的激进伊朗,让叙利亚领导人看到了合作的机遇。伊朗领导人霍梅尼将 叙利亚视为重要的地区伙伴,认为与叙利亚的友好关系可以帮助伊朗扩展在黎巴嫩的什叶派势力,进而对以色列形成战略威慑。叙利亚是第一个承认 伊朗伊斯兰革命政府的阿拉伯国家,也是世界上第三个承认伊朗伊斯兰革命政府的国家。
20世纪80年代的"两伊战争","为叙利亚和伊朗的友好关系奠定了重 要的历史基础。"在两伊战争期间,叙利亚是唯一一个向伊朗提供援助的阿拉伯国家。在外交领域,叙利亚政府力挺伊朗,指责伊拉克萨达姆政府"在错误的时间,发动了针对错误敌人的错误战争"。在1980年阿拉伯国家联盟安曼峰会上,叙利亚代表否决了伊拉克和约旦共同提出的谴责伊朗"入侵"的决议案。在军事层面,两伊战争期间,叙利亚陈兵3万在叙利亚-约旦边境,向伊拉克的重要盟国约旦施加军事压力,并向伊朗运送了大批军火,其中包括伊朗急需的防空和空对地导弹。在经济层面,叙利亚关闭了伊拉克-叙利亚石油管道,切断伊拉克通往地中海的石油出口线路,减少了战争期间伊拉克的石油收入。
20世纪90年代以来,对于以色列的共同敌对态度,以及都遭受美国制裁的共同境遇,促使叙利亚和伊朗之间的关系进一步深化。叙利亚希望借助与伊朗的关系,在叙利亚-以色列和平谈判进程中,迫使以色列接受自己提出的"先撤军,再和平"的建议。与此同时,叙利亚和伊朗都向巴勒斯坦的一些政治军事团体,如"伊斯兰抵抗运动"(哈马斯)和"巴勒斯坦圣战组织"(吉哈德）等,提供了大量的援助。此外,叙利亚也需要伊朗帮助自己研发新的地对地导弹,进而对以色列形成战略威慑。2002年,美国将叙利亚和伊朗定性为"邪恶轴心",叙伊两国共同感到了来自于美国的巨大压力。在伊拉克,叙利亚和伊朗都直接或者间接地向伊拉克境内的什叶派团体提供支持,以制衡美国在伊拉克的影响力。⑦在黎巴嫩,伊朗和叙利亚共同支持"黎巴嫩真主党"在黎巴嫩南部建立势力范围,并且促成了"黎巴嫩真主党"与其他十多个政党共同组成"三月八日联盟"来参与黎巴嫩议会选举,争夺黎巴嫩中央政府权力。
2011年叙利亚内战爆发后,伊朗成了叙利亚政府的重要支持者。一方面,在外交场合,伊朗力挺叙利亚政府,抨击叙利亚动荡是西方世界的"阴谋"。另一方面,伊朗派出军事和情报人员进驻叙利亚,帮助叙利亚政府打击反政府武装,协调黎巴嫩什叶派武装团体"真主党"进入叙利亚,帮助叙利亚政府作战。2013年以后,连年战争使得叙利亚政府军兵员不足,伊朗又开始协调来自伊拉克的什叶派武装,如"真主党旅"（Kata'ib Hezbllah)和"义士联盟"（Asa'ib Ahl al-Haq),以及阿富汗西部哈扎拉人什叶派武装"法蒂玛旅"（Liwa Fatemiyoun）进驻叙利亚。与此同时,伊朗向叙利亚政府提供大量物资,开辟连接黎巴嫩南部"真主党"控制区到叙利亚的运输通道,来帮助叙利亚政府军作战。从2011 年叙利亚危机爆发至2018年底,伊朗累计向叙利亚提供了100亿美元的军事和经济援助。
(三)土耳其与叙利亚关系回顾
叙利亚和土耳其两国长期以来在哈塔伊省（叙利亚称亚历山大勒塔)归属、水资源利用和库尔德问题上,存在着分歧。20世纪90年代以前,叙利 亚政府曾经长期支持土耳其南部的"库尔德工人党"（PKK)袭扰土耳其。
1998年,随着土耳其和叙利亚签署《阿达纳协议》,叙利亚承诺放弃对库尔德工人党的支持,土叙两国在政治、经济和安全等领域的合作也逐步展开。
2002年,秉持"新奥斯曼主义"政治理念的土耳其"正义与发展党"（AKP)上台执政后,土耳其政府开始加强与中东国家的关系,土叙关系也经历了一个较好的发展时期,一度成为土耳其对外关系的"典范"。
2011年叙利亚危机爆发后,土耳其和叙利亚的双边关系急剧恶化。土耳其"正义与发展党"政府与中东地区的伊斯兰团体"穆斯林兄弟会"关系密切,因而同情叙利亚的政治反对派,并与叙利亚政府关系逐渐恶化。土耳其"正义与发展党"政府的"新奥斯曼主义""政治理念,促使土耳其在2011年之后介入叙利亚危机,力图推翻叙利亚政府,扶持叙利亚反政府政治团体上台执政。"正义与发展党"政府将叙利亚战争视为其巩固在国内的政治影响力、在中东地区推广"土耳其模式"的重要机遇。叙利亚危机爆发后,土耳其迅速介入。一方面,土耳其与西方合作,扶持各个叙利亚反对派政治团体组建"叙利亚全国委员会"(Syrian National Council),并将其视为"叙利亚人民的合法代表"。另一方面,土耳其帮助组建了反政府武装"叙利亚自由军"（FreeSyrian Army)和其他反政府军事团体,并向这些反对派武装提供装备、训练和营地。
但是叙利亚动荡的长期化,以及土耳其与西方国家关系的变化,使得土耳其不得不放弃全面介入叙利亚危机的目标,转而在叙利亚北部谋求影响 力。一方面,2015年9月之后俄罗斯的军事介入,帮助叙利亚政府军稳定了战场局势,叙利亚政府军和反政府武装开始在叙利亚中部、南部和北部地区进入对峙状态,土耳其所希冀的"叙利亚政府倒台"并没有出现。另一方面,土耳其与美国和西方关系出现裂痕。2016 年7月发生的土耳其未遂军事政变,恶化了土耳其同西方的关系。土耳其"正义与发展党"政府认为,美国和西方的情报机构事先侦知甚至策划了政变。政变之后,土耳其希望引 渡在美国居住的"政变组织者"——土耳其"居伦运动"领导人穆罕默德·费图拉·居伦（Muhammed Fethullah Gulen),而这一要求被美国拒绝。一些参加未遂政变的土耳其军官,也逃往希腊和德国,并得到相关西方国家的庇护。政变后,土耳其"正义与发展党"政府在国内实施"紧急状态",对军队、司法和媒体进行"清洗",此举遭到了美国和欧洲的批评。土耳其与美欧关系疏远,而土耳其又无力单独推翻叙利亚政府,因此转而谋求在叙利亚北部的话语权。
土耳其在叙利亚问题上有两项关切:一是要保证叙利亚西北部伊德利卜省不被叙利亚政府军控制;二是要限制甚至清除库尔德"民主联盟党"（PYD）在叙利亚土耳其边境地区的影响。一方面,土耳其希望在叙利亚北部建立由亲土耳其的叙利亚反对派军事政治团体控制的地区,安置叙利亚反对派军事人员及其家属。从2017年起,土耳其通过阿斯塔纳和平进程,与俄罗斯和伊朗共同商定,在叙利亚建立四个"冲突降级区"（De-EscalationZone),以稳定叙利亚国内的战场局势。2018年10月,土耳其、俄罗斯和伊朗达成 共识,在叙利亚西北部的伊德利卜省周边建立"缓冲区",并且设立12个由土耳其军队驻扎的"观察站",来隔离叙利亚政府军与伊德利卜省境内的反政府武装。另一方面,土耳其警惕叙利亚北部的库尔德"民主联盟党",认为该团体是土耳其境内的"恐怖组织""库尔德工人党"（PKK）在叙利亚的王晋:"土耳其政变,总统和精神领袖的对决",《联合早报》,2016年7月21日,第 四个"冲突降级区"分别位于叙利亚西北部伊德利卜省、中部霍姆斯省、大马士革郊 区和叙南部德拉省和库奈特拉省。2018年叙利亚政府军发动攻势,收复了中部、南部和大马士革周边区域,四个"冲突降级区"协议不复存在。
2016年和2018年,土耳其先后在叙利亚北部发起了代号为"幼发拉部的势力范围。2019年10月,土耳其军队向叙利亚北部"民主联盟党"控制区发动代号为"和平之泉"的军事行动,旨在扫清叙利亚土耳其边境地区"民主联盟党"的力量,并建立由土耳其主导的横亘叙利亚土耳其边境的"缓 冲区".
三、俄罗斯在叙利亚问题上面临的挑战
总的来说,在叙利亚问题上,俄罗斯、土耳其和伊朗,形成了三种不同的立场。俄罗斯力挺叙利亚政府,但是也希望叙利亚政府能够做出一定的让步,强调"政治分歧需要通过政治手段予以解决",希望促成叙利亚政府同反对派团体实现"和解"。土耳其否认叙利亚政府的合法性,希望成为叙利亚北部的主导力量。而伊朗则坚定地支持叙利亚政府,希望能够帮助叙利亚政府收复全部土地,以增强伊朗在中东地区的影响力。
2018年,叙利亚战事逐渐平息,俄罗斯在叙利亚问题上也从过去力挺叙利亚政府军收复失地,转而谋求现实的利益。一方面,俄罗斯希望尽快开启叙利亚政治重建,摆脱由于叙利亚战事所带来的财政和安全负担。财政方 面,俄罗斯每天需要负担约400万美元的驻叙利亚费用,俄罗斯希望能够早日结束叙利亚战事,撤离大部分驻叙利亚的俄军人员和装备。在安全方面,叙利亚战乱久拖不决,也很可能使俄罗斯成为全球极端分子袭击的目标,带来巨大的恐怖主义风险。另一方面,俄罗斯希望能从叙利亚战后经济重建中获利。俄罗斯和叙利亚的双边贸易额较少,2018年双边贸易总额仅为4亿多美元,不及当年伊朗与叙利亚10亿美元贸易额的一半。从2018年开始,俄加强了与叙利亚的经济合作力度,与叙利亚政府签署了租赁塔尔图斯的协议;并派出多个代表团,考察叙利亚的矿产资源和基础设施项目,努力要将俄罗斯在叙利亚国内的军事和政治优势,转变为经济红利。在叙利亚问题上,俄罗斯需要处理好相关当事方的各种矛盾与分歧,为叙利亚战后重建提供良好的安全保障和政治基础。
(一)弥合各方政治分歧
在政治层面,俄罗斯需要努力弥合各方分歧。当前叙利亚政治重建仍然困难重重,"各种和平进程可能会减少暴力,但是政治重建和政治过渡却似乎并不存在,情况可能会永远如此。"叙利亚问题有关各方在政治重建问题上,主要存在两方面的分歧。
首先,叙利亚政府的合法性问题仍然难解。美国、欧洲、土耳其和绝大多数的阿拉伯国家,仍然拒绝承认叙利亚政府的合法性,仍然坚持"巴沙尔必须下台"为叙利亚政治和解的重要前提。而俄罗斯和伊朗则继续将叙利亚政府视为叙利亚人民的合法代表,坚持推动叙利亚政府与反对派政治军事团体的和解进程;认为弥合分歧、促进各方的接触与谈判,是实现叙利亚政治重建的重要前提。
其次,叙利亚问题有关各方在开展政治重建的路径上,存在不同意见。
2011 年叙利亚危机爆发后,围绕叙利亚问题搭建的国际协调机制,主要包括日内瓦和平进程、阿斯塔纳和平进程以及索契和平进程。其中日内瓦和平进程始于2015年联合国2254号决议,该决议宣布启动由联合国主导的、叙利亚各派别参加的政治和谈,但因叙利亚政府和反政府政治团体的分歧严重,进展缓慢。阿斯塔纳和平进程则是由俄罗斯、土耳其和伊朗三国召集,其目标是在叙利亚政府和反政府武装之间实现永久停火,为政治谈判创造条件。索契和平进程是由俄罗斯和联合国主导,通过设立叙利亚"宪法委员会"来逐步推动叙利亚政府和反政府政治团体的和解,最终促成政治重建的实现。然而,国际协调机制越多,反而容易造成和平进程受阻。叙利亚问题有关各方,尤其是美俄两大国,在主导和谈机制上存在竞争对抗关系。不同的协调机制自说自话、互不买账。如何实现各种协调机制的并轨融合,将会极大地影响叙利亚政治重建的进程。
(二)处理好叙利亚库尔德问题
在叙利亚北部,俄罗斯需要妥善处理库尔德问题。2011 年叙利亚危机爆发以后,叙利亚政府军从北部地区抽调部队,导致叙利亚北部政府军兵力不足。叙利亚北部库尔德人的政治军事团体"库尔德民主联盟党",借机在当地招兵买马扩张势力。2014年,极端组织"伊斯兰国"在叙利亚北部不断扩张,"库尔德民主联盟党"成为当地唯一能够抵抗极端组织"伊斯兰国"的武装力量,因此获得了国际社会的支持和帮助。然而土耳其认为,"民主联盟党"及其领导的"人民保卫军"(YPG),是土耳其国内的"恐怖组织""库尔德工人党"（PKK）在叙利亚的分支机构,因此主张通过军事手段予以打击和剿灭。
与土耳其的敌视态度不同,俄罗斯和伊朗将叙利亚库尔德人视为可以争取和团结的对象。俄罗斯将"民主联盟党"视为叙利亚北部打击伊斯兰极端主义和恐怖主义的重要伙伴。从2015 年开始,"民主联盟党"就在莫斯科开设了自己的"办事处",协调俄罗斯军队在叙利亚北部的军事行动。随着2018年末叙利亚战事逐渐平息,一些俄罗斯能源公司也开始在叙利亚北部"民主联盟党"的控制区内勘探油田,并且计划建立横贯叙利亚北部直到西部港口塔尔图斯的输油管线。根据预测,叙北部幼发拉底河以东的"民主联盟党"控制区,原油产量可以达到45万桶/日,具有较大的能源合作潜能。"而且,在受到土耳其支持的叙利亚反政府武装人员中,有不少极端分子从属于与"基地组织"关系密切的"解放阵线"（ Hayat Tahrir al-Sham);因此,俄罗 斯不希望土耳其通过叙利亚反政府武装独占叙利亚北部,形成横亘叙北部的"恐怖分子之弧"。2019年10 月,土耳其在叙利亚北部发动针对"民主联盟党"的新一轮军事行动,极大地威胁了叙利亚局势的稳定,给叙利亚问题的未来发展带来了新的不确定因素。
伊朗也反对土耳其在叙利亚北部的军事行动。一方面,叙利亚库尔德"民主联盟党"与叙利亚政府并不敌对。尽管叙利亚"民主联盟党"不直接从属于叙利亚政府,但"民主联盟党"与叙利亚政府保持着有效沟通,其前身"库尔德工人党叙利亚分支"曾在20世纪80-90年代长期受到叙利亚政府的保护和支持。在2011年叙利亚危机爆发以后,"民主联盟党"武装人员也极少出现攻击叙利亚政府军的事例。"民主联盟党"高层多次强调,无意建立一个类似于伊拉克库尔德自治区那样的地方自治机构,而是希望能够在叙利亚统一完整的前提下,谋求叙利亚库尔德人自己的民族权利。一些观点甚至认为,"民主联盟党"实际上是"叙利亚政府在其北部的'代言人'"。另一方面,伊朗一直要求捍卫"叙利亚领土主权完整",反对土耳其在叙利亚北部的军事存在。伊朗将叙利亚政府视为叙利亚唯一合法代表,因而认为,叙利亚北部"民主联盟党"控制区的最终地位,应当由叙利亚政府和"民主联盟党"协商决定。2019年以来,伊朗多次撮合叙利亚政府与"民主联盟党"代表举行会谈,商讨未来叙利亚政治重建的相关议题。
土耳其"正义与发展党"在2019年3月的地方选举中失利,土耳其经济形势从2018年下半年以来也危机重重,因此土耳其"正义与发展党"政府需要通过在叙利亚北部发动针对"民主联盟党"的军事行动,来争取国内民众的支持。"2019年10月初,随着美国宣布撤离在叙利亚北部的军事人员,土耳其随即发动了针对叙利亚北部库尔德"民主联盟党"的大规模军事行动,此举导致了连锁反应。叙利亚政府和伊朗仍然将土耳其支持的叙利亚反政府武装视为"恐怖分子",将土耳其在叙利亚的军事存在定义为"非法入侵",因此叙利亚政府与"民主联盟党"实现了合作,政府军进驻叙利亚北部关键城镇,以阻挡土耳其的军事攻势。一旦叙利亚政府军和土耳其军队直接交火,势必进一步恶化叙利亚政府和反政府政治军事团体的关系,也将使得俄罗斯和联合国共同推动的叙利亚政治重建进程受到影响。所以,在俄罗斯的劝说下,2019年10月末,土耳其宣布停止在叙利亚北部的军事行动,俄罗斯则保证促成"民主联盟党"撤离叙利亚-土耳其边境地区,并且建立由俄罗斯和叙利亚政府军共同组成的"联合巡逻队",避免土耳其在叙利亚军事行动所导致的局势升级。
(三)管控伊德利卜"缓冲区"冲突风险
在叙利亚西北部,俄罗斯需要调节土耳其和叙利亚政府的冲突。土耳其十分担心,如果叙利亚政府军收复西北部的伊德利卜省,将会造成更多的叙利亚难民涌入土耳其。此外,土耳其还希望控制伊德利卜省以便安置叙利亚反政府武装。为了达到这样的目的,一方面,土耳其直接派驻2000多名士兵在叙利亚北部地区,并且积极支持和扶持伊德利卜省境内的叙利亚反政府武装;另一方面,土耳其不断游说俄罗斯和伊朗,于2018年9月划定"缓 冲区",隔离叙利亚政府军和伊德利卜省境内的反政府武装。
为了在叙利亚的控制区"合法化",土耳其还在反政府武装控制区建立了"地方自治机构"。从2018年开始,土耳其在叙利亚北部幼发拉底河以西的伊德利卜省和阿勒颇省北部叙利亚反对派占领区,举行了多轮地方"选举",并且串联各类反政府政治军事团体,在伊德利卜省设立各类办事处和协调机构。此外,土耳其还积极扶持叙利亚西北部土库曼人群体成立各类政治团体,如"叙利亚土库曼人大会","土库曼人议事会","叙利亚民主土库曼人运动"等团体,在叙利亚西北部推行"土耳其化"政策。
叙利亚政府坚决反对土耳其军队留驻叙利亚。一方面,叙利亚政府视土耳其在叙的军事存在为"非法入侵",要求土耳其从叙利亚撤军。当前,土耳其"监管下"的伊德利卜省境内的叙利亚反政府武装大约有10万人,许多土耳其支持的叙利亚反政府武装人员,与"基地组织"在叙利亚的分支"解放阵线"关系密切。巴沙尔·阿萨德总统提出:"无论是在曼比季（Manbj)、阿弗林（Afrin）或者在叙利亚的任何地方,土耳其都是叙利亚的敌人··我们的责任是解放每一寸叙利亚领土。"另一方面,叙利亚政府和伊朗都将伊德利卜省视为"恐怖分子"在叙利亚的"大本营",因此主张武力清剿。
"我们与恐怖分子们作战,这些恐怖分子听命于…… 耳其。"从2018年9月土耳其和俄罗斯达成协议、在伊德利卜省设立"缓冲区"以来,叙利亚政府军在伊德利卜省周边地区部署军队,并且持续向伊德利卜省周边的战略要地发动攻击,多次"误击"伊德利卜省缓冲区的土耳其军队"观察点"。
2019年8月,叙利亚政府军成功收复伊德利卜省东部的汗·谢亨镇（KhanSheikhoun),进而完全掌控了从首都大马士革到叙利亚北部地区的5号公路（M5公路),完成了对土耳其在伊德利卜"缓冲区"观察站的分割包围态势。
(四）应对以色列的安全关切
在叙利亚周边,俄罗斯需要照顾以色列在戈兰高地问题上的关切。1967年第三次中东战争之后,以色列长期占领戈兰高地。以色列在1981年宣布实施《戈兰高地法案》,宣布在戈兰高地实施以色列法律。此举遭到了国际社会的强烈反对。联合国安理会随后通过了"497号决议",宣布《戈兰高地法案》"完全无效、不具有国际法效力"。20世纪90年代,随着冷战的结束和巴以和平进程的开启,以色列和叙利亚也正式举行了多轮和平谈判,其中戈兰高地的归属问题是焦点议题之一。但是,一方面以色列和叙利亚在边境线划分问题上存在争议,另一方面叙利亚坚持将叙以和平问题同巴以和平谈判绑定,最终双方谈判破裂,戈兰高地最终地位悬而未决。"
2011年叙利亚危机爆发后,叙利亚各个政治派别都高呼"收复戈兰高地",以此来提升自身的合法性与号召力。以色列十分担心叙利亚会成为伊朗向以色列发动进攻的"大本营",因此要求伊朗及其支持的什叶派武装团体不得进入距离戈兰高地周边80-120公里地区。以色列还要求叙利亚境内武装,以防止这些武器在未来被什叶派军事组织用来袭击以色列。
的化学武器、导弹和火箭弹等武器,不得转交给黎巴嫩"真主党"等什叶派在戈兰高地周边地区建立军事基地。伊朗"伊斯兰革命卫队"、黎巴嫩"真主党"和伊拉克什叶派"人民动员军"都多次强调,将会"收复戈兰高地",进而"收复耶路撒冷"。由于以色列并未与叙利亚和伊朗建立外交关系,因此以色列无法通过外交途径向叙利亚政府和伊朗直接表达不满,只能转而通过俄罗斯向伊朗施加压力。尽管"俄罗斯多次向以色列保证,伊朗军队不会出现在戈兰高地周边地区,但是莫斯科无法管控大马士革以南的伊朗军事力量。"2017年以来,以色列空军多次越境进入叙利亚领空,打击戈兰高地周边的伊朗"伊斯兰革命卫队"武装,以防止可能的针对以色列的军事袭击。
以色列和伊朗在戈兰高地上的对峙,一方面很可能在未来导致新的冲突,进而导致以色列、伊朗、叙利亚政府和黎巴嫩"真主党"在叙利亚南部地区爆发大规模冲突;另一方面,各方针对戈兰高地地位的争论,将给叙利亚问题的和平解决增添新的政治障碍。
(五）协调叙利亚政府和反政府团体的关系
在叙利亚各派别中,俄罗斯还需要积极推动"叙利亚问题索契进程"。
俄罗斯希望通过"叙利亚问题索契进程",促成叙利亚政府和反对派政治团体组建"宪法委员会",推动叙利亚政治和解与重建的开启。根据 2018年2月的索契会议联合声明,俄罗斯和联合国叙利亚问题特使德米斯图拉（Staffan De Mistura）开始推动叙利亚"宪法委员会"的组建工作。根据安排,"宪法委员会"将由150个席位组成,其中50个席位由叙利亚政府任命,50个席位由叙利亚反对派政治团体任命,剩下的50个席位由联合国叙利亚问题特使指派给叙利亚重要的"社会人士"。从2018年初提出组建"宪法委员会"至今,俄罗斯推动的"叙利亚问题索契进程的进展十分有限"。
尽管2019年11月,叙利亚政府与各个反对派团体,就"宪法委员会"组成名单达成一致,但是叙利亚新宪法的撰写,涉及叙利亚未来的政治制度和权力分配,因此仍将面临诸多挑战。
叙利亚政府和伊朗对于政治重建,一直存有较强的抵触情绪。一方面,叙利亚政府认为,叙利亚政府在2012年制定的宪法,代表着叙利亚人民的意志和共识,其中某些章节可以略作修改,但是宪法整体需要予以保留。叙利亚副总理兼外长穆阿利姆（WalidAl-Moualem)阐述了叙政府对于"宪法委员会"的态度,提出"宪法委员会"应以当前的叙利亚宪法为蓝本,"'宪法委员会'应当被限定在讨论当前的宪法条文,而不是撰写新的宪法,这样才能够体现出宪法修订过程为叙利亚人民所主导。"另一方面,伊朗担心"宪法委员会"会削弱叙利亚政府的权力,进而影响伊朗与叙利亚未来的关系。
伊朗和叙利亚政府都强调,叙利亚政府应被视为叙利亚人民的"唯一合法代表",在"宪法委员会"中,叙利亚政府的代表需要占据"绝对多数"。叙利亚反政府政治团体,同样在"宪法委员会"问题上存在抵触情绪。
不少叙利亚反政府政治团体长期受到美国、欧洲、土耳其和卡塔尔的支持,因此并不信任俄罗斯。而且,在叙利亚反对派政治团体之间,并不存在能够统领所有团体的核心机制,在如何推选参加"宪法委员会"的50名反对派成员的问题上,叙利亚各反对派团体之间难以形成统一意见。此外,在俄罗斯和新任联合国叙利亚问题特使裴凯儒（Geir O.Pedersen)于2019年初提出"宪法委员会"50 名"社会人士名单"后,叙利亚反对派政治团体多次指责俄罗斯和裴凯儒的名单"偏袒叙利亚政府"。因此,俄罗斯能否协调好叙利亚政府与反政府政治团体在"宪法委员会"组成名单上的分歧和矛盾,是未来叙利亚政治重建能否顺利开启的重要前提。
四、结语
俄罗斯在叙利亚问题上的主要关切,在于维护叙利亚的局势稳定,尽早开启叙利亚政治重建进程;而俄罗斯在叙利亚问题上的难处,在于其"最关键一方",而不是"决定性一方"的地位,无法单独主导所有议题。俄罗斯 在叙利亚问题上之所以成为最为关键的一方,主要是因为俄罗斯有两大优 势:在叙利亚战场上拥有能够改变战局的"军事硬实力",以及保持着与所有叙利亚问题当事方沟通的"外交软实力"。
俄罗斯在叙利亚问题上的"关键性",也促使俄罗斯不得不承担更大的责任,应对更大的安全挑战。叙利亚危机已经持续多年,政治、经济、外交、民族和社会议题彼此交织,国际和地区力量相互影响,俄罗斯需要小心翼翼 地维系各方平衡,艰难推动叙利亚政治重建进程。首先,俄罗斯需要处理好叙利亚政府和反政府武装在伊德利卜周边的关系、土耳其与叙利亚库尔德人的关系、以色列与伊朗在戈兰高地周边对峙的问题,防止叙利亚冲突再次升 级。其次,俄罗斯需要努力赢得叙利亚有关各方的信任,游走于各个不同的力量之间,来维持叙利亚局势的稳定。
叙利亚政治重建的开启,仍将面临重重困难。
一方面,俄罗斯没有就未来的叙利亚政治架构提出明确的原则。单纯依赖叙利亚政府、叙利亚反政府政治团体和其他叙利亚问题相关当事方的对话和谈判,难以在重大议题上形成共识。在一些关键议题上,如"维护叙利亚领土主权完整"、"中央政府权力构成"、"地方自治机构的权责范围"等,各方很难达成一致。围绕叙利亚问题的国际斡旋机制,无论是日内瓦和平进程、 阿斯塔纳和平进程还是索契和平进程,都强调"维护叙利亚领土主权完整",但是究竟采取何种体制建立未来的叙利亚政府,各方缺少共识。在全国层面,对于叙利亚政府而言,"重建"意味着恢复到叙利亚内战之前叙利亚复兴社会党领导的"威权"体制;而反对派政治团体则要求"巴沙尔下台",坚持这是叙利亚政治重建的先决条件,并通过"多党制"来构建未来的叙利亚中 央政府。在地方自治层面,叙利亚复兴社会党于1963年取得政权后,高举"统一、自由和社会主义""的旗帜,大力宣扬"泛阿拉伯主义",希望借此超越叙利亚国内的教派、族群和地域差别。但是2011年叙利亚危机爆发后,叙利亚库尔德人、亚美尼亚人和土库曼人等少数族群,纷纷要求叙利亚政府撤除"阿拉伯化"标签,并在叙利亚北部建立了各类地方自治机构。未来是恢复2011年之前的中央集权体制,还是采取新的"联邦"体制,如何安排中央政治权力,如何平衡中央与地方的关系,这些都是叙利亚政治重建的另一方面,无论是在"硬实力"还是"软实力"层面,俄罗斯在叙利亚难题。
问题上是"最关键一方",而不是"决定性一方"。在"军事硬实力"层面,俄罗斯与叙利亚政府打交道时,需要考虑到伊朗的影响;在叙利亚北部,俄罗斯则需要考虑到土耳其的影响力;在叙利亚北部幼发拉底河以东地区,美国和法国还驻扎着一定数量的军队(尽管2019年10月美国宣布从叙利亚撤出驻军,但是仍然有能力重新将美军大规模部署到叙利亚）。在"外交软实力"层面,以美国为首的西方国家,拒绝参加叙利亚问题阿斯塔纳和平进程、索契和平进程,在多个场合给俄罗斯的外交努力设置障碍。由于叙利亚问题错综复杂,任何一个小议题都会涉及多个相关当事方,进而影响整个叙利亚局势乃至中东地缘政治的未来走向。俄罗斯无法单独决定叙利亚问题的形势,仍然需要与其他相关当事方沟通与协调。
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