摘要：我國悠久的協商思想為基層協商民主奠定了政治文化之基，而新時代則賦予了基層協商民主以新的內涵和實質。基層協商民主的演進發展之路，不斷凸顯出基層協商民主的制度優勢。基層協商民主是實現黨的領導的重要方式，是實現我國社會主義民主政治的獨特形式，是推進基層社會治理現代化的重要力量，體現出我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢。把基層協商民主制度優勢轉化為治理效能的現實路徑有：堅持黨對基層協商民主的領導，更好發揮基層協商民主的制度優勢；加強基層協商民主制度建設，強化基層協商民主制度執行力；加強基層協商民主制度自信宣傳教育，培養人們積極參與基層協商的意識；建設高素質基層協商人才隊伍，為把基層協商民主制度優勢轉化為治理效能提供人才支撐。
新中國成立70年來取得了巨大成就，持續的經濟發展和社會穩定實現了中華民族從站起來向富起來進而到強起來的偉大歷史性跨越。新中國的發展與進步雄辯地證明了中國特色社會主義制度具有無可比擬的優越性。中國特色社會主義制度“是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體系”。中國特色社會主義制度是一個由多項制度構成的科學完整的制度體系，其中基層協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，為廣大民眾直接有序參與政治活動過程，行使民主權利表達意見和建議提供了現實的實踐渠道。“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商於民、協商為民的要求，建立健全基層協商民主建設協調聯動機制，穩步開展基層協商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定。”
2019年10月31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，對我國國家制度和國家治理體系13個方面的顯著優勢進行了總結，為把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能提供了基本遵循和操作指南。“社會主義協商民主深深嵌入我國社會主義民主政治全過程，豐富了民主形式，拓展了民主渠道，深化了民主內涵，在我們國家有根、有源、有生命力。”作為社會主義協商民主重要組成部分的基層協商民主如何發揮制度優勢並將其轉化為治理效能需要遵循切實可行的現實路徑。
一、基層協商民主的發展演進
協商民主是中國社會主義民主政治中“獨特的、獨有的、獨到的”民主形式，具有深厚的“文化基礎、理論基礎、實踐基礎、制度基礎”。協商民主理論和實踐在我國有著悠久的歷史根源。早在遠古時期，當時的氏族、部落及部落聯盟，在決議眾人之事的時候就形成了“議事會”“民眾大會”等民主協商制度，“民眾大會一般由‘議事會’召集，有權用舉手或喊聲通過或否決‘議事會’做的決定；有權表決選舉氏族、部落或部落聯盟的首長或其他高級公職人員，有權對重要的刑事訴訟案件進行最後的審判；有權決定一切重要事務。”隨著國家的出現，眾人之事開始由專門的國家機構進行管理，協商的思想和實踐也傳承下來。在文化層面，像儒家的“仁愛、以民為本”“天下為公，選賢舉能，講信修睦”等思想都反映了我國長期以來的協商民主文化氛圍和人們對理想協商民主狀態的嚮往。
抗日戰爭期間，我們黨在抗日根據地建立了“三三制”抗日民主政權。“三三制”政權中參議會是各級政權的最高權力機關，參議會由民主選舉產生，參議會閉幕後由其選出的政府成為代表人民的行政最高權力機關。在參議會和政府中，共產黨員佔三分之一，非共產黨的左派進步分子佔三分之一，不左不右的中間派佔三分之一，他們本著“一切有關原則性的爭議，應當平心靜氣的商討，在施政綱領和民主集中制的精神之下，求得合理解決，以達到鞏固三三制之目的。” “三三制”是我黨實施基層協商民主制度的成功實例。
1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，標誌著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的形成，這一制度是有中國特色的社會主義政黨制度。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，既強調中國共產黨的領導，也強調發揚社會主義民主。政治協商、民主監督、參政議政，就是這種民主最基本的體現。
20世紀80年代，西方協商民主理論產生，多年來經過不同協商民主理論家的推動發展，協商系統理論得以興起，併成為第四代協商民主的標識。儘管西方協商民主理論的發展對我國協商民主的研究起到了推動作用，但我國的政治生態與西方國家相比有很大的不同。西方協商民主強調參與者的交往理性和主體反思，強調通過參與協商過程來試圖重新喚起人們的公共參與精神以緩解西方自由主義民主帶來的赤字危機，與之相比，我國的協商民主側重“諮議”，是在非競爭性政治生態中生髮的、實現多元政治力量合作的機制。1987年，黨的十三大提出要建立“社會協商對話制度”，該制度是社會層面的協商民主的表現形式和實現形態，是各級黨和政府、社會組織與公民之間進行溝通、協商與對話的平臺，是對我國政治協商制度的有效補充。
2007年11月，國務院新聞辦公室發佈了《中國的政黨制度》，在其第三部分“社會主義民主的重要體現”中，提到了“選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點。”這是我國在官方語境下首提“協商民主”。黨的十八大報告明確提出了“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對推進協商民主廣泛多層制度化發展作了全面規劃和部署，一系列國家政策的出臺，為協商民主的發展提供了良好的政策環境。協商民主已經從改革開放前的政治領域延及經濟、文化、社會等諸多領域，涉及民眾生活的方方面面，形成了廣泛多層的協商民主體系。2013年11月，十八屆三中全會在部署全面深化改革的戰略任務時，根據十八大提出的“推進協商民主廣泛多層制度化發展”的要求，提出要構建程序合理、環節完整的協商民主體系，並把這一舉措定性為改革的重要內容。2014年9月，在慶祝人民政協成立65週年大會上，習近平對社會主義協商民主的性質和作用作了全面深刻的闡述，強調協商民主是中國社會主義民主政治中獨特、獨有和獨到的民主形式。2015年1月5日，中共中央印發了《關於加強社會主義協商民主建設的意見》，要求落實推進協商民主廣泛多層制度化發展的要求和構建社會主義協商民主體系的任務，對新形勢下開展政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商做出全面部署。隨即，中央還先後印發了《關於加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關於加強政黨協商的實施意見》和《關於加強城鄉社區協商的意見》等重要文件。2017年初，中共中央辦公廳印發了《關於加強和改進人民政協民主監督工作的意見》，強調人民政協的民主監督是“協商式監督”。與此同時，在各級黨委領導下，人民政協協商民主和基層協商民主等各類協商民主廣泛紮實推進，取得了豐富的成果。
黨的十九大報告提出，“協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。”黨和國家對協商民主的認識提升到了一個新的高度，協商民主成為嵌入我國社會主義民主政治過程的不可分割的重要組成部分。黨的十九屆四中全會進一步強調，要“堅持社會主義協商民主的獨特優勢，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商於決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐。”
習近平多次強調：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商於民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”改革開放以來，中國的基層民主取得了重大進展。主要內容包括以下五個方面：農村村民自治；城市社區自治；企事業單位民主管理；城鄉基層公共管理中的公共參與；縣（區）鄉人大選舉。因此，事實上包括村、居委會及鄉鎮基層政權在內的基層協商，已成為我國社會主義協商民主實踐過程中的重要場域。近年來我國許多涉及民生的公共事務都以基層協商的方式進行了有效治理。基層協商已成為了解和吸納民意、匯聚民智的重要平臺，成為協商民主發展進程中的主推手。
二、基層協商民主的制度優勢
基層協商民主是實現黨的領導的重要方式。首先，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是中國特色社會主義制度的最大優勢。十九屆四中全會提出，要“貫徹黨的群眾路線，完善黨員、幹部聯繫群眾制度，創新互聯網時代群眾工作機制，始終做到為了群眾、相信群眾、依靠群眾、引領群眾，深入群眾、深入基層。”基層協商民主是我們黨一以貫之的群眾路線在政治領域中的重要體現。
其次，“郡縣治，天下安”，社會主義協商民主的根基在基層，基層協商民主是我國社會主義協商民主最為基礎的環節。近年來，我國基層協商民主實踐展示出蓬勃活力，展示出對於地方治理和基層治理所具有的獨特魅力，出現了多種協商實踐和形式，基層協商的領域和範圍也不斷拓展，基層協商民主其主要目標“不是追求片面的個人利益，而是運用公共理性以最大程度地滿足利益相關者的願望”。因此，基層協商民主本質上是以實現公共利益為價值導向，其所具有的社會聚合功能深刻地體現在中國共產黨以“基層協商”的方式動員群眾、組織社會，把各種社會組織和成員緊密團結在中國共產黨的領導周圍的過程之中。
再次，從基層協商民主的發展歷程可以得知，我國的基層協商民主是中國共產黨在探索中國革命和改革的過程中逐步建立和完善的，是符合我國具體國情的偉大政治創造。基層協商民主的內生性使中國共產黨的領導深深紮根於人民群眾之中，具有深厚的政治根基和極強的政治生命力。
基層協商民主是實現我國社會主義民主政治的獨特形式。協商民主有利於擴大公民有序政治參與，通過廣泛有序協商，實現人民當家作主的權利，培育人民的民主意識和民主能力，從而以人民為主體推動國家政治發展。“實行人民民主，保證人民當家作主，要求我們在治國理政時在人民內部各方面進行廣泛商量。在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意願和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”基層協商民主就是保證人民當家作主的有效實現形式。通過在不同利益群體之間進行廣泛協商，可以引導人們依法有序地參與公共事務和基層社會治理活動過程，這為廣大基層民眾直接有效地行使民主權利來表達自身的利益訴求提供了現實可行的渠道，是人們有序參與政治過程的重要途徑。
黨的十八大以來，我國出現了很多基層協商民主的地方模式，如浙江溫嶺的“民主懇談會”、江蘇南京的“黨員議事會”、湖南臨澧縣的“板凳夜話”、雲南鹽津的“參與式預算”等。這些基層協商民主實踐，擴大了公民有序的政治參與，既豐富了民主的形式、拓展了民主的渠道，又加深了民主的內涵，有力地促進了我國社會主義民主政治的發展。因而，基層協商民主在人民內部進行廣泛協商的過程，就是一個發揚民主和集思廣益的過程，就是一個統一思想和凝聚共識的過程，有利於促進科學民主決策，通過決策前和決策執行過程中的協商，廣納民言、廣集眾智、廣求良策，使黨和政府的決策更順應民意、更切合實際。
基層協商民主是推進基層社會治理現代化的重要力量。基層社會治理是國家治理的重要方面。要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業，社會安定有序，基層協商民主發揮著不可或缺的重要作用。早在2016年，習近平就強調過，“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉、社區。”按照我國政權建設的架構，國家的基層指的是縣區以下，包括鄉鎮和村莊、城市區（街道）及社區。這樣，基層社會治理就是指對縣區以下社會領域問題的治理。基層社會治理所面臨的公共問題和公共事務既煩瑣但又與群眾的切身利益密切相關。“上面千條線，下面一根針”，這句耳熟能詳的話可以很好地歸納出基層社會治理的複雜性。
涉及群眾的共同利益，基層社會治理就繞不開集體行動的困境問題。集體行動的困境之下，由於存在諸多搭便車現象，因而“完全理性的個人在某些情況下會做出從全體當事人的角度看是‘非理性’的行為。”人們設想了諸多方案來解決集體行動的困境，像霍布斯提出了第三方監督執行的方案。但第三方監督執行的困難之處部分地在於強制執行的成本太高。“與那些靠其他手段保持信任的社會相比，嚴重依賴暴力的社會，往往缺乏效率，成本高昂，讓人感到不愉快。”因而，從博弈論的視角來看，不偏不倚的第三方執行一般不是“穩定的均衡”，在這種均衡中，任何一方都沒有動機去改變自己的行為。但在一個具有大量社會資本，如信任、規範和網絡的共同體內，自願的合作則更容易出現。
基層協商民主就是對基層公共事務和公共問題進行廣泛協商予以處理和解決的制度安排，在不同主體間的協商中，中國共產黨聽取民意、集中民意、整合民意，然後作出更符合基層社會治理現代化需求的公共政策。“這種共同學習的過程在培育社會資本，防止社會制度和價值碎片化時發揮著關鍵性的作用。”因而基層協商民主有利於推進國家治理體系和治理能力現代化，通過協商理念、方法和制度在國家治理實踐中的運用，使協商治理成為國家治理的重要途徑和方式。通過協商，有利於提高決策效率，降低政治成本。協商民主是求同存異，以政治合作出發點和機制最大限度達成共識，降低利益聚合的社會成本。
基層協商民主凸顯了我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢。“履不必同，期於適足；治不必同，期於利民。”我國基層協商民主制度的生命力，就在於這一制度紮根並生長於中國的社會土壤，且被實踐證明是適合我國國情、具有鮮明中國特色的民主制度安排。
首先，基層協商民主豐富了“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的協商制度實踐。十八大以來，圍繞村、社區、鄉鎮和街道的公共事務、社會公益事業以及大量企事業單位的內部事務，人們進行了廣泛的民主協商，及時化解了存在於基層治理領域中的一些矛盾糾紛，較好地解決了基層人民群眾的實際困難和問題，促進了基層社會和諧穩定和有序發展。
其次，基層協商民主堅持協商於決策之前和決策實施之中，推動了我國基層社會治理決策制度化、科學化和民主化的水平。基層社會治理決策是公共決策，公共決策的結果要作用於所有人，因而相關利益群體中人人有權參與協商是公共決策合法性的必要條件。與政治精英或利益集團討價還價的決策過程相比，協商民主使公共決策更具合法性和可接受性。協商民主將民主化引向決策過程，公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。通過基層協商，可以就基層社會治理的決策達成最大共識，有效克服“搭便車”或“囚徒困境”行為，凝聚共識，保障公共決策的質量。
再次，基層協商民主凸顯了我國民主制度的比較優勢。“名非天造，必從其實。”實現民主的形式豐富多樣，並沒有一種放之四海而皆準的評判標準。比較兩種民主制度之間的優勢，要從制度是否具有完整的制度程序和完整的參與實踐這兩個層面進行。西方資本主義民主名為“一人一票”，實則是“少數人專政”，與之相比，我國基層協商民主能切實保證人民當家作主，具有顯著的制度程序和參與實踐優勢。我國基層協商民主既有堅實的理論支撐，又積累了豐富的實踐經驗，牢牢紮根於中國特色社會主義制度之中，以獨特的民主形式凸顯了我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢。
最後，基層協商民主有利於化解社會矛盾衝突，通過利益訴求的協商表達和解決，促進社會和諧穩定。協商的本質是通過利益交集和最大“公約數”，尋求、保護和實現社會公共利益，同時照顧各方利益，從而在維護和實現公共利益的前提下，統籌兼顧方方面面的利益，促進社會政治穩定和諧發展。
三、基層協商民主制度優勢轉化為治理效能的現實路徑
習近平強調，“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。”國家治理效能是堅持和完善中國特色社會主義制度體系的本質要求，也是凸顯中國特色社會主義制度優勢的重要標誌。要把基層協商民主制度優勢轉化為治理效能，需要在中國之治的基層社會治理環境之中，找到適合我國國情且行之有效的現實路徑。
堅持黨對基層協商民主的領導，更好發揮基層協商民主的制度優勢。黨的十九大報告指出，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是中國特色社會主義制度的最大優勢，也是發揮基層協商民主制度優勢的根本保證。
首先，要把黨的群眾路線貫穿於基層協商民主過程。“中國共產黨認為群眾路線是中國共產黨與其他政黨的區別所在，進而也是中國共產黨領導的人民民主與其他形態民主的區別所在。協商民主之所以能夠成為中國民主中的重要形式，就源於這種區別。”為此，各級基層黨組織要加強對基層協商工作的領導，針對基層協商中面臨的一些困難和問題，要深入基層進行調研分析，認真傾聽基層群眾的意見和心聲，正確引導相關利益群體的成員積極參與協商過程，群眾的事情由群眾來商量解決，使基層協商真正達成“眾人之事眾人議，眾人之事眾人決”的協商目標。
其次，要積極探索擴大黨內基層民主的實現形式，以黨內基層民主帶動基層協商民主建設。在黨內，要把各項民主制度視為必須遵守的規則，養成依靠各項民主制度解決各項問題的習慣。要以黨內基層民主帶動基層協商民主建設，要尊重所有人的基本權利，為人人參與基層協商提供充分的平臺和渠道，加強宣傳教育，創造各種便利條件，鼓勵人們積極參與公共事務處理和公共問題解決的協商過程中去。
再次，要探索加強黨的領導與發揮基層協商民主制度優勢之間的良性互動關係。黨在基層協商民主中的領導主要是做好引導和監督，以及與所在層級政府一起，承擔協商失敗之後對公共政策予以補救的“元治理”的任務。基層協商民主有助於基層社會實現再組織化，這種再組織化功能有別於黨內“再組織化”的制度化考量，也並非是對社會“全能化控制或者包辦代替”的實踐導向，而是要通過基層協商民主的發展釋放民眾權利，激發社會變遷背景下“重建社會”的民眾自主性。因此，黨的領導並非黨要取代群眾進行基層公共事務處理的協商，而是對基層協商民主活動進行規範，確立基層協商的合意，保持協商組織的凝聚力，保護協商組織中的弱勢群體，回應他們的利益需求等等，使其在中國之治的環境之下有序進行。
加強基層協商民主制度建設，強化基層協商民主制度執行力。首先，要加強基層協商民主制度建設。制度化是組織和程序獲得價值認同與實踐規範的一個過程，政治現代化取得進展的關鍵取決於政治的制度化，在政治文明體系中政治制度文明處於核心地位。十九屆四中全會通過的《關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調堅持和完善協商民主的制度建設，要求統籌推進多方協商，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商於決策之前和決策實施之中的落實機制。我國基層協商有著悠久的歷史，積累了豐富的協商經驗。改革開放以來，為推進協商民主制度建設，我國相繼出臺了多部關於民主協商的重要文件，對包括政協協商、基層協商、政黨協商在內的協商民主作了全面而系統的規範。儘管我們黨在基層協商民主制度建設方面取得了重大進展，但關於基層協商民主的制度建設主要體現在《關於加強城鄉社區協商的意見》這一文件之中，該文件分為四部分，僅僅對城鄉社區協商進行了原則性的規定。新時代對基層協商民主的發展提出了更高的要求，迫切需要在新的環境下對基層協商民主制度建設進行創新，以有效發揮基層協商民主制度的優勢。
其次，要強化基層協商民主制度的執行力。目前各地在探索基層協商民主模式方面有了較大進展，但一些協商領域還或多或少存在著“決而不行”的制度執行力不足的問題，如農村基層協商“一事一議”實踐中普遍存在議事結果執行不力的“決難行”的發展困境，這已經成為影響制度優勢向治理效能轉化的“短板”。習近平指出，“制度的生命力在於執行。要強化制度執行力，加強制度執行的監督，切實把我國制度優勢轉化為治理效能。各級黨委和政府以及領導幹部要增強制度意識，善於在制度的軌道上推進各項事業。廣大黨員、幹部要做制度執行的表率，引領全社會增強制度意識，自覺維護制度權威。”提高制度執行力，離不開各級黨委和政府以及領導幹部的率先垂範。“上行下效，捷於影響”，各級黨委、政府以及領導幹部要深刻認識到制度執行力的必要性和重要性，要切實增強按制度辦事和按法律辦事的意識，自覺維護基層協商民主制度的剛性約束力。唯有如此，才能更好地發揮基層協商民主制度的特色優勢。
再次，要加強對基層協商民主制度執行的監督。嚴格監督是確保制度有效執行的關鍵。要構建制度執行績效考核機制，明確各項基層協商民主制度執行的主體責任、監督責任和領導責任，把制度執行績效的考核結果與獎懲措施結合起來，做到有責必問、問責必嚴。堅決糾正制度執行中有令不行、有禁不止的現象，確保制度執行的嚴肅性和權威性。
加強基層協商民主制度自信宣傳教育，培養人們積極參與基層協商的意識。基層協商民主源自中華民族長期形成的天下為公、兼容幷蓄、求同存異等優秀政治文化，源自中國共產黨人領導人民進行革命、建設和改革的長期實踐，源自全國各族人民在中國特色社會主義制度上進行的偉大制度創新，具有深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎和制度基礎。
我國基層協商民主堅持了人民主體地位，做到有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意願和要求的最大公約數，把分歧和問題解決於基層協商過程之中，“通過與許多持不同觀點和立場的其他人進行公開討論的過程，人們常常可以獲取新的信息，瞭解在集體問題中的不同體驗，或者發現他們自己的最初觀點是建立在偏見或無知的基礎上的，或者是他們誤解了自己與他人的利益關係”。我國基層協商民主貫徹了民主集中制的領導制度和組織原則，避免了西方協商民主中經常出現的“議而不決”的弊病。中國基層協商實踐中創造的混合式代表機制將選舉和選擇、精英和大眾、代理和委託代表模式等不同的代表機制有機結合起來，不僅在實踐上回應了基層治理的現實需求，而且在理論上對西方純粹統計意義上的協商代表理念提出了挑戰，並推動學界深化對協商民主代表理論的思考。
為此，首先要加大制度優勢宣傳力度，各級黨委政府及其他社會組織，要採取多種形式、利用多種渠道開展制度優勢宣傳活動，讓更多的基層組織和群眾認識到基層協商民主制度的意義和價值，進而發自內心地認可、擁護並積極參與這一民主協商過程。其次，各基層黨組織和政府要積極推動基層協商活動的開展。與其他基層組織和個體相比，基層黨組織和政府代表國家，是基層協商秩序的維護者，協商價值和資源的（再）分配者以及使用暴力等強制性手段的壟斷者。協商網絡離不開政府的支持與參與。各級黨委和政府在擴大基層協商民主制度宣傳、引導群眾有序參與基層協商過程發揮著不可替代的重要作用。
建設高素質基層協商人才隊伍，為把基層協商民主制度優勢轉化為治理效能提供人才支撐。“黨的幹部是黨和國家事業的中堅力量。”習近平也多次強調，“蓋有非常之功，必待非常之人。”人才是21世紀最大的生產力，基層協商民主制度優勢轉化為治理效能同樣需要人才支撐。
首先，要加強基層協商幹部隊伍建設。基層協商主題豐富，工作綜合性強。實踐中存在的各種基層協商民主形式，如社區（村）協商議事、民主懇談、工資集體協商及各類聽證制度等，無不需要多個政府部門參與和推動落實（如宣傳、統戰及民政部門）。“在壓力型體制下，基層協商民主的功能預設更多是通過層級化的組織體系和行政體系加以傳導，其運行實際上更多受到政府治理邏輯的影響”，新時期的基層協商民主，“在很大意義上已被理解為黨委政府實現既定治理目標和維護社會穩定的一種策略，一種治理工具的創新”。因此，基層協商幹部隊伍的素質會影響到基層協商民主的質量。
新時代基層協商幹部隊伍必須政治過硬、具備改革和創新意識，能力水平和業務素質。要加強思想政治教育，使廣大基層協商幹部堅定理想信念，築牢精神之基，補足精神之鈣，把穩思想之舵，自覺參與基層協商民主制度的建設和執行之中。要注重對基層協商幹部的專業能力和專業精神進行培養，增強他們適應新時代基層協商民主發展所提出的各項要求。要堅持黨管幹部原則，貫徹落實新時期好乾部標準。要堅持正確選人用人導向，突出政治標準，選配牢固樹立“四個意識”和“四個自信”，忠誠乾淨擔當的好乾部進入基層協商幹部隊伍，並將其在基層協商民主制度建設和制度執行中的表現作為選拔任用和考核評價的重要依據。
其次，要加強基層協商參與主體隊伍建設，增加協商網絡的社會資本。近代以來，面對國家和社會面臨重新聚合的歷史難題，中國共產黨以“協商”的方式動員群眾，組織社會，進而建構了現代“民族－民主”國家，這是理解中國基層協商民主發生的邏輯起點。然而，理性的個體往往出於自身利益的考慮而導致協商出現“集體行動的困境”。加強基層協商參與主體隊伍建設，增加協商網絡的社會資本無疑是解決基層協商“集體行動困境”的有效之策。“社會資本的存量，如信任、規範和網絡，往往具有自我增強性和可積累性。良性循環會產生社會均衡，形成高水準的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利。與此相反，缺乏這些品質的非公民精神共同體，也是自我增強的。”因此，加強基層協商參與主體隊伍建設，要重點培養參與者的相互信任與合作意識。而廣泛的公眾對話和相互尊重是協商網絡參與者建立相互信任和和合作意識的前提。“事實上，在確立社會願景目標或發展方向的行為當中，廣泛的公眾對話和協商至關重要。”而相互尊重是和而不同的一種形式。通過加強基層協商參與主體隊伍建設，增加協商網絡的社會資本，可以形成基層協商的良性循環及自我強化，產生高水準的協商與合作。
結 語
基層協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。黨的十八大以來，黨和國家對基層協商民主的認識提升到了一個新的高度，基層協商民主成為嵌入我國社會主義民主政治過程的不可分割的重要組成部分。十九屆四中全會提出要把我國的制度優勢更好轉化為國家治理效能，這一方面為推動基層協商民主制度建設和制度執行提供了更好的政治環境，另一方面也為發揮基層協商民主制度優勢進而將優勢轉化為治理效能提供了實踐的場域。
本文僅從理論層面對基層協商民主制度優勢轉化為治理效能進行了探討。改革開放至今，尤其是十八大以來，基層協商實踐在各地紛紛展開，且形成了許多獨具地方特色的基層協商民主實踐模式，這些地方模式如何複製、推廣和聚合，最終形成推動我國整體基層協商民主發展的合力，尚有待於進一步考證和檢驗。此外，我們也需要正視基層協商民主在轉化為制度績效過程中面臨的一些現實困境。
本文刊發於《理論與改革》2020年第1期，為方便閱讀，註釋與參考文獻從略。歡迎個人分享，媒體轉載。
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