李晓燕：中国国际组织外交的历史发展与自主创新
作者：李晓燕，中国政法大学政管学院副教授，国际关系学博士
来源：《东北亚论坛》2020年02期；一带一路百人论坛
引子
新中国成立后的国际组织外交发展轨迹与恢复联合国席位的过程密不可分，依次经过1971～1989年自主学习阶段，1990～1996年自主参与阶段，1997年至今的自主创新阶段，形成了中国的大国国际组织外交发展路径。正是因为始终坚持自主性，20世纪90年代中后期，中国的国际组织外交才能把握住国内外形势的重要变化，不惧压力与困难，适时进入创新实践阶段。在经历了国际竹藤组织、上海合作组织、亚洲基础设施投资银行三个不同类型国际组织的创制后，中国国际组织外交在一贯坚持的自主性原则基础上完成了大国国际组织外交的创新实践过程，改变了当今世界发展中国家主导型地区性国际组织的明显稀缺局面。这些实践既代表了二战后大国国际组织外交发展的新特征，也是新时期中国大国外交的重要组成部分。
1. 研究问题的提出
国际组织研究作为国际关系学科的重要研究议题，从 20 世纪 70 年代以来，相当长时间内是推动学科学理思考和争论深入发展的动力来源之一，从单纯的功能描述到扩展开来研究国际制度和规范对国家行为的塑造，国际组织研究自身经历了发展的辉煌。然而，如果不论及广义的国际制度和规范研究，而回归狭义的国际组织研究现状的话，应该说，目前国内外学界的相关成果还是比较明显地集中于两类研究倾向和侧重的。其中一类研究是以具体案例，也就是典型国际组织为重点，较少论及国际组织发展的一般性学理问题。最具代表性的是美国学者伊恩·赫德（Ian Hurd），沃尔克·瑞特博格（Volker Rittberger），以及国内学者于永达的研究。另一类研究则是侧重国际组织发展的一般性学理思考，同时并不过多研究某些具体案例。这类研究又可细分为侧重国际关系视角和国际法学科两个不同的方向，前者代表学者有克里夫·阿彻尔（Clive Archer）、戴维·莱克、王杰，后者的代表学者有何塞·阿尔瓦雷斯和饶戈平。
当然，鉴于中国参与国际组织的历史不长，经验也并不丰富，所以专门以中国国际组织外交为主题的研究并不多。尤其是国外学者的研究，除了著名学者江忆恩的代表作《社会国家》以外，有影响的研究成果也就乏陈可数了。国内学者的研究则以零散的论文为主，尚未形成系统的专著，中国的国际组织外交也并未成为持续的研究热点问题。反而是在广义的国际制度研究框架下，有些学者在近些年关于某些具体问题的探讨形成了比较成熟的研究成果。比如有关中国与国际体系和国际制度互动的研究，以及中国与专业性国际组织的互动研究。然而，这些研究往往是从规范研究或者国际政治经济学的视角进行的解释，所选取的案例也就侧重于考察中国与某一类型国际组织和国际制度的互动。
与上述研究不同，本文立足于对中国外交行为的分析，认为与民族国家和国际组织两类不同的行为体打交道是中国外交的固有任务，只不过由于历史原因和时代条件的局限，中国的民族国家外交和国际组织外交形成了两条不同的发展脉络，后者不仅落后于前者，而且表现出不同的发展特征。具体而言，本文认为，中国的国际组织外交经历了分别以学习实践、参与实践和创新实践为主要任务的三个发展阶段。前一阶段积累的历史经验结合新时期的国际交往需要进而成为中国国际组织外交自身发展的动力机制，其中，自 20 世纪 90 年代中期进入的创新实践阶段是当前中国外交研究中的重要课题，是丰富中国外交理论内涵和指导新时期中国大国外交实践的必然要求。
研究中国的“国际组织外交”首先要界定的一个概念就是何为国际组织外交，本文是从将外交行为按照不同交往对象进行划分的视角展开的研究，因此“国际组织外交”是与“民族国家外交”相对应的两个不同类型的外交行为。至于“国际组织”概念本身，并不是本文的研究目标。结合国内外研究现状，学界对“国际组织”与“国际机制”“国际制度”等概念的使用一直是按照研究所需而各自有所侧重的。大体上有两种取舍标准，就研究对象涵盖的范围而言，有的倾向于范围更宽的“国际制度”，有的倾向于具体的“国际组织”；就分析视角的侧重而言，规范研究往往使用“国际机制”概念，国际政治经济学的研究则更多使用“国际制度”概念。然而，这些区别基本是在概念外延上形成的，至于研究的核心内涵，“国际组织”“国际机制”“国际制度”并没有实质性差异或者矛盾，因此概念的争辩也没有成为国内外学界研究的重点，甚至在近些年的研究中，又出现了向狭义的“国际组织”研究回归的现象。
对比大国外交的历史经验不难发现，成熟的大国外交都是民族国家外交与国际组织外交两个层面并行不悖的。仅从二战后国际关系发展的历史来看，在国际组织外交层面也不仅仅是美国领导创建制度这一类路径，经济复苏后的西欧和日本其实是经历了另一类发展路径，即在美国主导全球国际组织和制度框架的前提下，成功进行了主动创新地区国际组织和制度的大国外交探索。因此本文认为，简单将中国定义为只能选择参与西方国际组织和制度设计的新兴大国恐怕有失片面，中国的国际组织外交不仅具有自主性，而且形成了自身的发展特征。根据本文的研究，中国的国际组织外交具体内涵实际上包括三种外交行为，其一是中国参与和加入已有国际组织的外交行为，其二是中国与已有的国际组织接触并开展互动的外交行为，其三是中国根据需要发起成立国际组织的外交行为。正是在具体研究新中国成立以来在以上三个不同层面实施的外交行为过程中，本文发现了中国与二战后美国和西欧、日本等大国不同的国际组织外交类型。
特别是，20 世纪 90 年代以来中国国际组织外交的创新实践发展到今天也经历了完整的过程并且获得了初步的成功，可以被界定为大国国际组织外交的第三种路径。以中国第一次发起成立的亚洲基础设施投资银行自 2016 年运营以来先后顺利实现了与亚洲开发银行和世界银行的合作项目为例，恰好证明了中国的国际组织创新实践已经获得前两类路径主导国的认可，进一步丰富了二战后大国国际组织外交的内涵。基于上述发现，本文希望通过对中国国际组织外交发展历史的重新认识，说明其自主性和突出特征，以此丰富学界关于新时期中国大国外交的理论思考。
2 中国国际组织外交的历史与特征
新中国成立后，受到当时国际形势的大环境限制，中国的国际组织外交的确滞后于民族国家外交的发展，直至 1971 年恢复联合国安理会常任理事国席位后，中国才开启了真正意义上的国际组织外交，此后大体经历了三个发展阶段：第一阶段从 1971~1989 年中国的国际组织外交主要以学习现有国际组织的话语和行为规则为主，基本完成了对联合国框架下各个专门机构的参与活动以及席位恢复。第二个阶段从 1990~1996 年中国适应冷战后国际形势的剧变，主动扩展了国际组织外交的范围，重点是实现与联合国框架外的国际组织建立互动关系。第三个阶段从 1997 年以后至今，中国国际组织外交的重点转向了创建适应自身和相关国家需要的国际组织，并且取得了初步成绩，完整经历了大国国际组织外交发展到创新实践阶段的基本过程。
需要指出的是，本文对中国国际组织外发展过程的这种划分与目前学界多数研究的不同主要也是由于本文主张从与两类不同交往对象的互动层面分别认识中国外交的结果。目前，大多数学者对中国与国际组织或国际制度互动的历史基本是按照中国外交发展的大历史阶段进行分期的，最常见的分期就是 1971~1978 年，1979~1989 年，1990~2001 年，2001 年以后。这样划分的主要依据是中国外交大战略的历史任务和国际形势的发展进程，虽然符合宏观历史事实，但是本文认为不能充分反映中国国际组织外交的发展特征。原因有二：其一，中国自1971 年恢复联合国席位以来长期处于国际组织外交的学习阶段，1983 年前后出现与联合国专门机构互动的高潮，至冷战结束，中国已经完成了国际组织外交的量变阶段。没有 70年代中国外交的学习和观察积累，也不可能实现 80 年代中国外交以充分的储备参与到联合国各专门机构中去，因此这个二十年是中国国际组织外交一以贯之的自主探索过程，不能以1978 年中国改革开放政策的确立作为分水岭将其割裂，而应视为一个完整的历史时期。其二，1990 年以来，中国国际组织外交沿着自主发展的进程开始形成自己的特征，主要表现为议题领域上向联合国专门机构以外有所拓展，但是数量上并未大幅增长，而是以向全球覆盖和主动承担大国责任的方向做出了重要努力，比如，中国 1990 年加入了里约集团，1991 年和 1994年分别成为美洲开发银行和拉美一体化协会的观察员，1995 年加入南方中心，1996 年加入全面禁止核试验组织筹备委员会。这些做法都是中国国际组织外交具有自主性的表现，而非被动应对西方世界压力的选择，因此本文也没有采纳有些学者将 1990 年冷战结束到 2001 年中国加入世界贸易组织作为一个阶段的划分方式。的确，中国在 2001 年加入世界贸易组织可以被视为中国融入西方主导的国际体系的重要标志，但是就中国国际组织外交的自身发展来看，2001 年并不足以成为一个分水岭，早在 1997 年前后，中国国际组织外交的自主发展已经进入了一个新阶段，核心特征是中国开始主动创建国际组织，同时也越来越多地（受邀）成为一些国际组织的创始成员国。因此本文认为，1997 年以后中国国际组织外交进入积极探索创新实践的新时期，2016 年亚洲基础设施投资银行的顺利运营可以证明是非常成功的。期间，中国先后主导了国际竹藤组织、上海合作组织、亚洲基础设施投资银行三个典型国际组织的创制，分别代表了从“响应联合国宗旨”，到“维护地区安全”，再到“倡导互联互通”的大国创建国际组织典型途径，说明中国具备了大国国际组织外交的基本要素，并且取得了国际认可。
具体而言，中国国际组织外交的发展是经历了三个不同时期，表现出不同特征，但是又坚持着一以贯之的自主性原则的。
（一）1971~1989 年在“自主学习”中完成量变积累
这一时期中国的国际组织外交是适应恢复联合安理会国常任理事国席位后的战略需要，以学习和了解国际组织外交的话语和行为规则为主要任务，带有被动参与的特征，并且主要的国际组织外交对象基本都在联合国框架内。根据统计，除联合国框架下的各类专门组织外，这一时期中国还加入了国际刑事警察组织（1984 年）、世界能源理事会（1983 年）、世界气象组织（1972 年）、世界经济论坛（1979 年），基本做到了议题领域的全覆盖，符合中国的大国身份和发展需要。
需要指出的是，鉴于中国的联合国安理会常任理事国席位身份，与国际组织相关的互动压力和挑战对于当时的中国外交来说并不强烈，因此中国的独立主张也并未形成，在国际组织外交层面尚不能成为真正的强国。即使已经加入了诸多领域的国际组织，中国参与组织活动的水平还非常低，有些是因为尚未熟悉相关领域的专业规范标准，有些则是并不具备参与组织活动的实际话语权和投票权，归根结底与中国国内的经济社会发展水平和相关知识以及人才储备的匮乏有着必然关系。但是，不能因此就否定中国国际组织外交的自主性，事实上这一阶段中国外交面临的紧迫任务和巨大压力也在转化成学习的动力，并且逐步表现出了自主性，这一点通过中国与联合国专门机构互动过程中的大国地位基本是在 80 年代就发生了由虚到实的迅速变化可以得到证明。在联合国所有 33 个专门机构中，除了不属于国际组织性质的 11 个下属委员会以及 2003 年才成立的世界旅游组织，中国在其余 21 个国际组织中有 13 个是在 70 年代恢复席位，5 个是从 1980 年开始参与组织活动，另有 3 个最晚参与活动的组织分别是 1981 年加入的联合国人权委员会、1984 年加入的国际原子能机构和 1986 年正式提出恢复缔约国地位的关贸总协定。中国加入的所有 21 个国际组织中有 8 个在 70 年代，11 个在 80 年代就完成了对组织活动的实质性参与，仅有国际电信联盟和关贸总协定两个组织，中国囿于经济发展水平无法在这一时期实现深入的参与。
可以说，20 世纪 70 年代初随着联合国安理会常任理事国席位的恢复，的确带来了中国国际组织外交的量变激增，但是中国政府并没有被动等待国际形势和国家实力的有利变化，而是从一开始就主动寻求在各类国际组织中发挥实际作用，并且在 80 年代中期就基本具备了在联合国框架下世界主要国际组织中的实质性参与权，包括与国际组织的常规联络、出席会议、签订条约、认缴股份，等等。这说明，中国在 20 世纪 80 年代中期就已经是国际组织大国，拥有重要的政治地位和投票权，当然，囿于当时的冷战两大阵营对峙形势和中国有限的综合实力，中国在大多数国际组织中的决策权和影响力还十分有限，整体上在民族国家外交和国际组织外交层面，中国还不具备真正的强国地位。
（二）1990~1996 年突出“自主选择”的实质性参与
冷战结束后，中国外交的主题发生转变要切实服务于和平发展的战略目标，因此民族国家外交与国际组织外交的重要性同时凸显出来。就国际组织外交而言，中国政府不仅大大拓展了参与的范围，加深了参与的程度，而且发展出不同于发达西方国家的大国外交特征，充分说明中国的国际组织外交是在一以贯之的自主性原则指导下稳步推进的。
所谓拓展参与范围，一方面是指突破了联合国的框架，例如 1991 年加入了亚太经合组织、确立了与东盟的“10+1”合作机制，1992 年成为大湄公河次区域经济合作机制的创始成员国，1994 年成为东盟地区论坛的创始成员国，1995 年加入南方中心，1996 年成为亚欧会议和中亚区域经济合作组织的创始成员国，同年加入国际清算银行。另一方面，拓展范围也表现在地理上中国政府积极发展了与全球几乎所有地区组织的合作关系。例如，1990 年中国与里约集团建立了对话伙伴关系，1991 年成为美洲开发银行的观察员国，1992 年成为不结盟运动的观察员国，1994 年成为拉美一体化协会的首个亚洲观察员国。所谓深化参与程度，主要表现为中国不仅有效履行了作为国际组织成员或者合作伙伴的权利义务，而且开始进入国际组织决策层，拥有话语权和参与规则制定或者实施的权利。例如，1992 年以来，中国出席了不结盟运动的历次首脑会议和协调局部长级会议，1994 年中国开始主动向七十七国集团提供资金，1996 年中国成为全面禁止核试验条约组织筹备委员会的首批成员，1996 年以来中国还一直担任着国际农业发展基金的执行董事，等等。
值得注意的是，这一历史时期中国的综合国力和国际地位均未达到真正意义的强国水平，冷战刚刚结束后的严峻国际形势和国内经济社会发展的压力对中国外交也带来巨大的挑战，直到 1996 年中国经济顺利实现“软着陆”，并且通过 1997 年亚洲金融危机的考验后，中国外交面临的国际环境才逐渐走向宽松。因此本文认为，中国国际组织外交在这一时期表现出的战略远见恰恰是其不同于历史上其他大国的独特路径。中国不仅没有因为形势的压力而放缓国际组织外交的步伐，反而冲破西方发达国家的障碍，拓展和深化与发展中地区国际组织的联系，事实上也就为下一阶段中国在国际组织外交层面积极开展创新实践，努力发出中国所代表的发展中国家的声音做好了铺垫。
（三）1997 年以来积极探索“自主创新”实践
1997 年以来随着中国国际影响力的稳步提升，国际组织外交层面已经开始了创新实践的探索，主要目标是为中国争取话语权和行为规则的解释权、制定权。寻求突破的动力与中国政府面临的压力是相称的，因此，中国国际组织外交的创新实践主要源起于联合国人权机制和东亚经济合作两个领域。
1997 年东盟与中日韩三国的“10+3”合作机制正式启动，从此探索出了区域合作以小国为主导的独特东亚模式。二十年来，东亚地区合作不仅以其“重进程、轻结构”的低制度化水平证明了区域合作的另一种有效途径，而且可以说是中国和平崛起过程中突破重重压力，最终获得国际认可的一系列外交工作的中心舞台，是民族国家外交和国际组织外交并重的舞台，二者相辅相成，收效明显。
20 世纪 90 年代也是中国在联合国人权外交中由被动应对西方压力到主动争取话语权的重要时期。1991 年中国不仅通过《中国的人权状况》白皮书提出了“生存权”的人权主张，而且联合其他发展中国家，将联合国人权委员会新增的 10 个席位全部分配给了亚非拉发展中国家，首次形成了发展中国家在联合国人权委员会中的整体优势。此后经过中国的不懈努力，2006 年联合国大会通过 60/251 号决议案，宣布建立新的人权理事会取代原人权委员会，直接隶属于联合国大会，成员国数量由原来的 53 个减少为 47 个，并遵循公平地域分配原则做出调整。新成立的人权理事会不仅增加了发展中国家的席位，而且取消了西方国家长期借以向中国施加压力的人权国别提案。中国不仅成功连选连任新理事会的成员国，而且顺利通过了2009 年和 2013 年人权理事会的两轮普遍定期审议，获得国际人权机制的肯定。这种巨大转变无疑得益于中国参与国际人权机制的创新实践，而熟悉机制规则和顺应人权领域国际互动的现实需要则是中国国际组织外交实现创新的成功关键。
基于中国国际组织外交发展的三个历史阶段不难看出，无论是 1971~1989 年第一阶段的艰难积累，还是 1990~1996 年第二阶段的稳步拓展，抑或是 1997 年以来第三阶段的积极创新，无不得益于中国国际组织外交一贯坚持的自主性原则。自主性原则不仅确保了中国国际组织外交在国际形势尚未有利于中国的 20 世纪 80 年代完成重要的量变积累，更给冷战后 90 年代初中国国际组织外交的大胆拓展提供了坚强支撑。特别值得注意的是，作为过渡的第二阶段之所以只有短短的六七年时间，恰恰也是因为始终推动中国国际组织外交发展的自主性原则在发挥作用，中国政府才能在 20 世纪 90 年代中期就做出具有前瞻性的战略判断，积极开始创新实践的探索，实现了二战结束以来大国国际组织外交的重要突破。
3 中国国际组织外交的创新实践
20 世纪 90 年代中期以来，中国政府推动的国际组织外交创新实践是一以贯之的努力过程，并且表现出不同于二战后美国主导的国际组织创新实践的特征，更多的是对美国主导的全球层面国际组织体系的一种补充，同时也与 20 世纪 60 年代以来西欧、日本的地区性国际组织创新实践有明显不同，主要是依托后发现代国家和发展中国家的支持，并以它们的发展诉求为核心目标的。回顾二战后大国国际组织外交的发展历史，中国在 20 世纪 90 年代中期以来所完成的探索不仅获得了国际体系的认可，而且具有非常突出的典型性，可以视为继美国主导和西欧、日本主导之后的大国国际组织外交第三种路径，既没有挑战战后世界秩序的整体设计，同时又避免了大国资源与权力优势并重给国际组织外交发展带来的困境，是对战后世界政治经济制度框架的积极补充。
中国主导的国际组织创新创制过程充分结合了冷战后世界政治经济发展的需要，既要遵循大国国际组织外交创新实践的基本规律，强调中国自身对组织目标实现的贡献，又突破了美国和西欧、日本主导国际组织外交创制过程中大国权力优势造成的困境，坚持成员间平等对话的原则。之所以能够兼顾大国贡献与平等对话的原则，其实与中国国际组织外交的发展历史有着必然的联系，不仅符合中国以发展中大国的身份坚持自主发展国际组织外交的历史经验，而且是新时期中国大国外交的重要内涵。同一时期开始运行的国际竹藤组织和东亚地区合作“10+3”机制都是中国外交在坚持“韬光养晦”“不结盟”原则不变的前提下，对后冷战时代世界政治经济发展大势予以准确判断的结果。换句话说，创新实践在 20 世纪 90 年代成为中国国际组织外交的重点并不是断续实现或者谨慎保守的实验性探索，而是从“经济议题”到“安全议题”，从“地区外参与”到“地区内创制”的一系列彼此关联的战略性安排。1997年中国在东盟地区论坛上提出的以“互信、互利、平等、合作”为核心的新安全观，与后来上海合作组织发展中孕育出的“上海精神”就是一脉相承的中国理念，是对中国国际组织外交基本原则的一种高度概括，也是因为秉持这样的原则，中国的国际组织外交创新实践虽然也是大国主导，却表现出不同的特征，特别是立足于中国所在的地区，侧重于发展中国家的发展诉求，兼顾了中国贡献与成员间平等对话的原则。
首先，开始于 90 年代中期的中国国际组织外交创新实践充分结合了中国所在地区的发展需要和现实资源，成员间在组织目标议题领域上的合作性远超过竞争性，同时又缺乏合作机制，因此中国的国际组织创制倡议能够得到有效回应。其次，中国的国际组织外交创新实践都是以充分实现联合国框架下的和平与发展目标为宗旨和活动内容的，与现有国际制度安排不存在外部竞争性。尽管也有来自外部的压力，但是并不足以形成组织运行的障碍。最后，中国在所主导的国际组织外交创新实践中并不具备相对于其他成员的力量优势，而是强调中国作为国际组织创制国的贡献和成员间平等对话的原则。中国在倡议成立新的国际组织时，在组织目标领域都与成员国具有同样的发展、安全、繁荣压力和需要，寻求国际组织框架下的合作而不是依靠民族国家外交途径成为恰当的选择，因此中国政府才启动了相应的国际组织外交创新实践。
具体而言，中国是在创建国际竹藤组织、上海合作组织和亚洲基础设施投资银行的过程中，由经济议题过渡到安全议题，由局限于发展中国家渐进到涵盖全球范围内不同发展水平的成员，顺利实现了大国主导国际组织外交创新实践的完整阶段。
（一）国际竹藤组织
1997 年 11 月成立的国际竹藤组织（INBAR）作为第一个总部设在中国的全球性政府间国际组织，是中国在联合国框架下探索国际组织创新实践的一次重要尝试。1997 年是中国国际组织外交发展历史上的一个新起点，中国在国内经济和地区经济上表现出的生命力为中国外交赢得了宽松有利的国际环境。从这一年开始，中国在积极参与以东南亚联盟为主体的东亚地区合作过程中，也在逐步实现着国际组织外交中参与实践层面的飞速发展，中国的参与被视为东亚地区合作进程中至关重要的推动力量。本文认为，中国在同一年成为国际竹藤组织的创始会员国也并非偶然，而是从东南亚地区的实际发展环境出发，响应联合国“消除贫困”和“可持续发展”的千年目标，在大国国际组织外交层面进行的自主创新实践尝试。
国际竹藤组织的前身是 1984 年开始运行的非正式竹藤组织，由加拿大国际发展研究中心（IDRC）赞助，并得到了国际农业发展基金会（IFAD）的支持。1997 年发起成立国际竹藤组织时，九个创始成员国中仅有加拿大一个发达国家，除中国、秘鲁和坦桑尼亚之外，另外五个成员就是孟加拉国、印度尼西亚、缅甸、尼泊尔、菲律宾。作为成立国际竹藤组织的内部条件，这些成员国的相似地理特征和经济发展水平促使其在开发竹藤资源和形成贸易网络方面产生了国际合作的共同基础。如果从外部条件来看，选择这样的合作领域则在三个层面表现出充分的合理性：一是因响应联合国新千年发展目标而获得的国际支持；二是以中国因亚洲金融危机中的负责任表现而获得良好声誉为契机，主动做出对地区经济乃至全球发展的更多贡献；三是选择在并非战略资源的经济领域开拓创新中国主导的国际组织能够获得宽松的地区环境，也是当时的中国探索大国国际组织外交尤其突出的客观需要。
20 世纪 90 年代中期在中国外交刚刚打开新局面，民族国家外交和国际组织外交两个领域都面临诸多机遇和挑战，而民族国家外交又更受关注的形势下，发起成立国际竹藤组织作为中国政府在国际组织外交领域开启自主创新实践阶段的第一步，其长远意义也因此凸显出来。国际竹藤组织成立后，一方面将中国作为亚洲最大产竹国和最早开发竹资源的大国的产业优势积极用于推动国际合作，在促进竹藤产品国际贸易网络的建立健全方面做出了实质性努力。从 2003 年开始，国际竹藤组织一直致力于推进竹藤商品海关编码，截至 2017 年，共有26 个单列的竹藤编码正式生效和应用于国际市场。与此同时，国际竹藤组织也致力于竹藤资源相关知识的生产和信息发布，不仅与联合国环境规划署世界保护监测中心（UNEP-WCMC）合 作 发 布 了《全 球 竹 藤 资 源 框 架 研 究 报 告》，还 在 2015 年 启 动 了 全 球 竹 藤 资 源 评 价 项 目（GABAR），旨在促进世界对竹藤资源分布与本底的认知，帮助成员国保护和有效利用竹藤资源。另一方面，国际竹藤组织还与全球 150 多家国际机构和国际组织，包括欧盟、世界银行、亚洲开发银行等建立了长期战略合作或者项目合作伙伴关系。虽然是成立仅 20 年的年轻国际组织，国际竹藤组织的国际影响力却不容忽视，2017 年 12 月，国际竹藤组织正式成为联合国大会的观察员，也是联合国 100 个观察员中唯一一个以某种自然资源的开发与保护为宗旨的国际组织。这些实际成果与国际认可度充分说明了中国在大国国际组织外交创新实践中的首次探索与尝试是成功的。经过二十多年的发展，国际竹藤组织的成员国已经增长到 46 个，成为联合国框架下南南合作的重要平台。
如果说，创建国际竹藤组织对于中国国际组织外交的经验尚且局限于专业技术领域和主要在发展中国家间达成共识，上海合作组织的成立则标志着中国主导的国际组织外交创新实践实现了质的飞跃，不仅在地区安全的高级政治领域实现突破，获得了全球战略大国的直接参与或者承认，而且将合作领域逐步“外溢”到经济和社会人文等领域，符合区域合作指向“一体化”的发展趋势，成为当今亚洲地区事务中的关键国际组织之一。
（二）上海合作组织
2001 年由“上海五国”机制发展而来的上海合作组织具有更为突出的“质变”意义，中国创制的国际组织不仅由以发展为主题的低级政治领域上升到以安全为主题的高级政治领域，而且由世界政治格局中两个举足轻重的大国——中国和俄罗斯主导，同时获得了包括美国在内的西方大国认可。上海合作组织从最初的探索到目前的发展，始终体现了中国在国际组织外交层面的自主性和创新性。从 1996 年以解决传统安全议题为宗旨的“上海五国”机制，到 2001年正式成立的“上海合作组织”准确判断了 21 世纪世界发展面临的严重威胁，再到 2018 年青岛峰会赋予了“上海精神”国际关系一般原则的意义，年轻的上海合作组织事实上已经经历了国际组织生命周期中两个至关重要的阶段。其中，第一个是“成立阶段”，即组织创制并获得外部认可。第二个是“成长阶段”，标志性成果是组织议题适应世界政治经济发展的需要，以及组织成员范围的扩大。2018 年青岛峰会之后的上海合作组织发展则可以说是进入了国际组织生命周期的“成熟阶段”。
上海合作组织的前身是创建于 1996 年 4 月的“上海五国”机制，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦五国为了共同的地区安全目标，本着相互尊重、开放和信任的原则启动了每年一次的领导人会晤模式。应该说，地处欧亚大陆中心的这五国在 20 世纪 90年代中期的这种合作尝试在当时的国际舞台上并不引人注目，不仅涉及的议题领域窄、会晤的频次低，而且当时的这五国在世界政治经济中的影响力也非常有限。与西方工业强国主导的国际组织不同，“上海五国”没有设定议题领域和目标，而是更加强调成员国之间的平等对话作为合作的前提，在对话的过程中，随着问题的解决而扩展议题。这在 20 世纪 90 年代，与西方工业强国 G7 集团的运行机制形成了明显的差别，很快对周边国家产生了吸引力。2001 年 6 月成立的上海合作组织在纽约发生“9·11”恐怖袭击之前三个月就确定了“反对恐怖主义、分裂主义和极端主义”作为组织目标，“首次提出并从法律上明确指出了关于国际恐怖主义的定义。这一定义延续至今。而在此前，包括联合国在内，世界上没有一个组织能够做到这一点”。上海合作组织对当时世界政治经济面临的严峻问题能够做出如此准确的判断，是中国国际组织外交的创新实践进入稳定发展时期的重要标志，说明中国国际组织外交此前的经验积累是有益的，坚持的自主性原则是积极有效的。
因为有中国和俄罗斯两个“特殊”成员，上海合作组织从成立之初就备受外界的质疑，要么抹黑它是大国推行地区霸权的工具，要么嘲讽它实际影响有限。但是，十几年来无论国际格局经历怎样的发展变化，特别是中俄两国的国家实力和国际地位在这期间也几经起伏，上海合作组织始终严格遵循打击“三股势力”的地区安全目标，以及成员间完全平等对话的合作机制，充分说明了它作为国际组织的基本属性，既不是大国的政治工具，也不追求成员国无法达成共识的目标，完全是“一个高度务实和利益驱动的组织，而非意识形态的产物”。
从 2001 年成立到 2017 年首次接受印度和巴基斯坦成为新成员，上海合作组织在应对复杂变化的国际形势过程中完整表现出了“国际组织”的三个核心要件：成员（membership）身份的明确；共同目标与持续活动（aims and activities）；组织结构形式（structure）的发展完善。2018 年青岛峰会后的上海合作组织事实上进入了国际组织发展的第三个阶段，也即“成熟阶段”。“上海精神”获得了更为广泛的国际认可，上海合作组织促进成员间平等对话和实质性合作的有效性也会得到较大提高。然而，国际组织进入成熟阶段并不意味着组织目标的实现会一帆风顺，成员间合作的成本降低是在成员国必须严格遵守国际组织相关规则前提下才会产生的收益，成员间的分歧和争端也只有纳入国际组织规则框架下进行解决，才可能控制损失。
如果说上海合作组织在中国的国际组织外交创新实践中还只是代表了组织目标和成员范围非常有限的一种尝试，亚洲基础设施投资银行的成立和运行则标志着中国在二战后被西方大国事实上垄断的国际金融领域也完成了创制国际组织的实践，顺利实现了对当今世界政治经济运行制度框架的有益补充。尤其具有深远意义的是，中国在这次国际组织创新实践中提供的经验是二战后世界政治经济制度体系形成以来从未有过的，中国证明了由发展中国家创制，并且代表发展中国家利益的国际组织不仅符合世界发展的需要，也完全可以打破“强国必霸”的西方逻辑。
（三）亚洲基础设施投资银行
亚洲基础设施投资银行的创制与前两个国际组织的成立既有相似之处，也有重要区别。2013 年中国领导人提出成立亚投行的倡议时，中国政府充分重视地区合作伙伴，特别是周边邻国的合作意愿，主动承担更多义务的同时又将平等对话原则始终放在首位，这可以说是中国自 20 世纪 90 年代以来在国际组织外交创新实践中一贯坚持的基本原则。无论是国际竹藤组织以中国的竹藤资源开发优势，上海合作组织以中国的维护地区安全承诺，还是亚投行以中国的资本和基础设施技术优势，中国的国际组织外交创新实践都体现了充分的自主性和大国担当。
与此同时，亚投行的成立又表现出不同于前两个国际组织创新实践的突出特征，表明中国在国际组织外交层面已经进入“大国外交”阶段。具体原因有三：一是亚投行成立时国际政治经济形势发生了自冷战结束以来的重要变化，2008 年世界金融危机改变了西方发达国家主导世界秩序的局面，包括中国在内的后发现代国家得以在世界政治经济决策中发出一定的声音。二是中国的国际地位也因 2010 年以后世界经济排名的变化而首次来到新的历史阶段，对世界政治经济产生更大的影响不仅逐步成为中国外交战略规划的题中之义，也越来越多地成为国际社会对中国的客观需求。三是在 2012 年中共十八大对中国的发展提出的明确战略目标和蓝图中，对地区安全与繁荣、世界和平与发展做出更大贡献也是中国外交的重要战略目标。基于 1997 年亚洲金融危机和 2008 年世界金融危机的两次经验，亚洲基础设施投资银行的成立其实是中国政府始终奉行的大国责任担当的最好证明。无论中国自身实力如何，无论国际形势对中国有利与否，中国一直积极维护亚洲地区的稳定与繁荣，并且在民族国家外交和国际组织外交层面同时不遗余力地做出中国的贡献。
2016 年以来亚洲基础设施投资银行的顺利运营可以说是一个阶段性成果，标志着中国这种国际组织外交创新实践的可行性和有效性得到了国际社会的认可。
一方面，亚投行作为一种区域性国际金融合作机制与美国主导的全球金融机制并不冲突，与日本主导的亚洲开发银行也不构成竞争关系。亚投行是一种区域性和专门性的制度设计，是有效弥补亚洲地区发展过程中的基础设施建设资金缺口的一种国际合作安排，这种互补性恰恰是源于中国自 20 世纪 90 年代参与东亚地区合作中的国际组织外交以来都一贯秉持的自主性创新实践原则。尤其是在 2008 年国际金融危机之后，无论欧美发达国家还是以中国为代表的新兴发展中大国都在主动调整政策，力图有效应对世界经济转型带来的风险和变革。与特朗普执政后的美国日益追求经济民族主义、破坏多边国际规则不同，中国在对外部世界持续开放的过程中展现出强大的适应能力和学习能力，从全球治理的外围国家逐步成长为核心国家之一。作为世界金融体系中的新成员，中国推动成立的亚洲基础设施投资银行大胆打破了美国主导的世界银行投票规则中的“一票否决权”，采取了充分体现成员国主权平等原则的加权表决制。亚投行的总投票权由基本投票权（占 12%，由全体成员平均分配）、股份投票权和创始成员投票权（每国 600 票）组成，充分兼顾了效率与公平，表现出中国在新形势下国际组织外交创新实践中的勇气和智慧。
另一方面，亚投行自 2016 年正式运营以来先后实现了与全球范围内几个主要开发银行的合作，充分证明了中国的国际组织外交创新实践并非对现有国际体系的挑战，而是加深与现有制度安排之间合作的努力，是“积极参与引领全球治理体系改革，打造更加完善的全球伙伴关系网络”的重要探索，因此也是新时期中国大国外交的有机组成部分。统计表明，2016 年 6 月至 2019 年 12 月期间，亚投行已经启动了 63 个融资项目，不包括 7 个平台性质的项目，其余 56 个基础设施建设项目中有 27 个是其他国际金融机构主导的项目，包括世界银行（16 项）、亚洲开发银行（6 项）、欧洲复兴开发银行（2 项）、欧洲投资银行（1 项）、国际金融公司（IFC，1 项）、韩国东南电力公司（1 项），亚投行在项目中持有的资金比例均不超过 50%。在所有 56 个基础设施投资项目中，仅有 19 个项目是亚投行出资比例达到或者超过 50%的，并且，这些项目的融资合作方均是项目所在国的企业或地方政府。值得注意的是，在所有 56 个项目中，还有 7 个项目是所在国政府和企业完全主导融资的类型，这也充分说明了亚洲基础设施投资银行作为一种新型国际金融组织，是以发展中国家的发展诉求为合作机制动力基础的，是中国国际组织外交创制创新实践的核心特征之一。
综上所述，从 20 世纪 90 年代成立国际竹藤组织、探索上海合作组织的平等对话机制，再到2013 年倡议创建亚洲基础设施投资银行，完整体现了中国在大国国际组织外交层面的自主创新实践过程。正是基于国际组织外交层面一贯坚持的自主性原则，中国政府才能在 20 世纪 90年代中期国际形势压力重重和中国自身发展的关键时期果断作出国际组织创新实践的战略选择，并且沿着经济发展—地区安全—亚洲繁荣的议题领域不断实现中国的国际组织外交诉求。中国追求国际组织外交创新实践的过程侧重于倡议国对新型组织的贡献、强调参与国的平等对话机制、关注发展中国家的利益，这些都是不同于二战后美国、西欧、日本主导的大国国际组织外交创新实践特征。作为后发现代国家和发展中大国的代表，中国在 20 世纪 90 年代中期以来的发展过程中克服的压力和面临的挑战是其他西方大国从未经历过的，能够完成国际组织创新实践的探索，充分说明中国的国际组织外交始终奉行自主性原则，具有明确的战略规划，是对当今世界政治经济体系制度安排的有益补充。
4 结 论
本文通过简要回顾中国国际组织外交的发展进程，做出了不同于现有研究主流观点的判断，认为中国发展国际组织外交不是被动应对西方主导的国际体系压力的滞后选择，而是适应国际形势发展变化的自主探索过程，并且最终形成了不同于美国主导和西欧、日本主导的第三种大国国际组织外交创新实践路径。20 世纪 90 年代中期以来中国主导的国际组织创新实践代表了以发展中国家利益诉求为主要目标的地区性国际组织外交类型，是继美国主导的“全球性国际组织外交”和西欧、日本主导的发达国家利益优先型“地区性国际组织外交”之后，由中国主导的发展中国家利益优先型的“地区性国际组织外交”体现了新时期中国大国外交的重要内涵。中国的国际组织创新实践是对当今世界秩序良好运转的有益制度补充，是推动国际组织框架下国家间合作的积极探索，非常值得予以更多的理论总结和深入研究。我们也注意到，国际竹藤组织、上海合作组织和亚投行所代表的中国国际组织外交的创新实践仅仅属于地区性和专业性的国际组织创新创制层面，中国的国际组织外交无论在理论支撑还是实践运行方面都仍然有很大的发展空间，需要在坚持自主性原则的基础上持续开拓创新。
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