記者 | 陳鑫 實習記者 | 歐雲別力克
從首次提出立法到草案正式提交全國人大常委會審議，長江保護立法之路走了將近30年。
據新華社消息，第十三屆全國人大常委會第十五次會議將於2019年12月23-28日在北京舉行，本次會議中《長江保護法》等5部法律草案將迎來首次審議，另有6部法律草案將繼續審議。
全國人大常委會法工委發言人嶽仲明12月20日在新聞發佈會上介紹，《長江保護法》由全國人大環境與資源保護委員會負責起草。下週召開的全國人大常委會會議上，全國人大環境與資源保護委員會負責人將對草案的起草情況、主要內容作出說明。
長江是我國第一大河，流域面積達180萬平方公里，約佔中國陸地總面積的1/5，擁有佔全國1/3的淡水資源、3/5的水能資源儲量、豐富的森林資源和水生生物資源，構成我國生態文明建設的“綠色脊樑”。
公眾環境中心主任馬軍將長江比喻為中國經濟發展的“大動脈”。但同時，近年來隨著各類水汙染問題交織出現，加上水資源配置開發不合理、部分支流和湖泊汙染問題嚴重，長江流域的生態系統嚴重受損。
湖北省人大常委會副主任周洪宇接受界面新聞採訪時表示，儘管國家層面已有《水法》《水汙染防治法》等，但都未從整體上對長江流域性水資源管理、水環境保護、水汙染防治等做出專門的法律規定，且在執行中也缺乏流域整體性保護和治理的體制機制和有效措施，對全流域資源環境保護難以形成有效支撐。
“當地區經濟利益與流域整體利益發生衝突時，缺乏強有力的協同約束機制和懲治手段。而現行的區域聯防聯治，也僅侷限於長江中下游少數省份，難以從源頭上控制汙染，效果非常有限。”周洪宇稱。
上海財經大學法學院教授王樹義此前在接受界面新聞採訪時表示，在我國的七大流域中，長江是最需要制定法律的，這取決於長江在經濟社會發展當中的地位和作用。
實際上，長江保護立法最早可追溯至近30年前。據法制日報報道，早在上世紀90年代初，水利部及長江委即著手準備長江保護立法，進行了大量的前期研究。2004年以來，長江委又陸續圍繞立法進行了大量的專題研究，2006年，長江委正式向水利部提交了《長江法（立法建議）》。
漫長的等待後，長江保護終於上升到國家戰略層面。2016年1月5日，習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上強調：“當前和今後相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。”
2016年5月，《長江經濟帶發展規劃綱要》發佈，提出“建立健全長江經濟帶生態環境保護法律制度，抓緊制定長江保護法，聯動修訂水法、航道法等”。
2018年6月發佈的《中共中央、國務院關於全面加強生態環境保護堅決打好汙染防治攻堅戰的意見》提出，加快制定長江生態環境保護等方面的法律法規。《意見》明確要求，到2020年，長江流域基本消除劣Ⅴ類水體，強化船舶和港口汙染防治，加強沿河環湖生態保護。
2019年3月，全國人大常委會將長江保護法列為十三屆全國人大常委會立法規劃的一類項目，並且納入2019年全國人大常委會立法工作計劃。
按照全國人大常委會的部署和安排，《長江保護法》在立法中要找準定位，突出8個方面的重點：明確立法目的和法律適用範圍；系統設計和安排各項制度；統籌國土空間規劃和資源開發利用；採取有效措施加大生態修復和保護力度；推動結構調整、促進轉型升級、鼓勵技術創新；加強水源地保護和應急備用水源建設；建立統一高效、協調有序的管理體制；規定更嚴格更嚴密的法律責任。
全國政協委員呂忠梅1996年起進行長江流域水資源保護的立法研究，其主持的“長江流域立法研究”曾強調重構長江流域管理體制，建立隸屬於中央政府的長江流域管理局，以此加強對長江流域涉水資源的統一管理。
長江在過去4年裡經歷了史上最嚴的環保調控，也是全國較早開展督查的流域之一。然而，專家指出，鑑於長江流域跨省市跨區域的客觀條件，其水資源管理面臨行政分割與職能交叉等問題。
“首先，地方政府‘分割管理，各自為政’，往往不夠重視沿江整體的水環境生態的保護。有些地區特意將化工、造紙等汙染嚴重的行業佈局在地區邊界，存在上游排汙、下游取水的情況。” 周洪宇稱。
周洪宇認為，由於行政分隔和利益衝突，當發生跨行政區的水汙染事故和糾紛時，難以形成及時有效的協同防控、將損失降低到最小。馬軍也對界面新聞指出，長江流域長期以來存在執法不嚴，違法成本嚴重偏低的問題。
因此周洪宇建議，國家應考慮建立統一、高效的綜合管理機構，負責流域水環境的統一協調、監督和管理。同時，以流域管理機構為龍頭，構建各流域內相關省級涉水部門參與的流域水環境保護協作機制和風險預警防控體系。
馬軍認為，全部倚賴中央環保督查並非長久之計，應當同時強化屬地的責任管理、長江上中下游的協同。同時馬軍建議，生態補償應當在立法中有所體現，讓長江周邊地區有積極性、能力和財力去守護這道生態屏障。
王樹義認為，長江保護立法首先要解決的就是破解制度壁壘，協調好中央和地方、地方與地方、上游中游下游的利益，“如果把這個問題解決好了，這部法律就成功了一半。”
而對於長江保護與利用的矛盾，王樹義在接受界面新聞採訪時強調，長江流域的立法，不是為了限制它的發展，而是為了限制無序的、不計後果的、過度的發展，“長江經濟帶的發展目的是要建成中國新的經濟支撐帶，保護不是對長江流域進行保守性的保護，而是合理利用長江的資源。”
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