本报记者 李乐 北京报道
在土地利用规划、城乡发展总体规划、主体功能区规划合并进入国土空间规划的工作迅速推进并取得成效之后，体现国土空间规划“底线思维”“控制原则”的“三条控制线”，终于在近日正式划出。多规合一之后的落地工作迎来最重要的依据。
这三条控制线分别为：生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《指导意见》）已经以中办、国办文件的名义向地方政府下发，自然资源部已经要求地方政府，尽快落实《指导意见》中的有关要求。
在此之前，通过试点，北京、上海等14个城市已经划定了城镇开发边界所在。由于在实践工作中将不可避免地出现三条控制线冲突的问题，自然资源部已经向地方政府明确，三条控制线产生矛盾时，要依照“保护优先”“生态优先”的原则进行处理。
三条控制线
“文件通知是以中办国办联合发文的形式印发下来的，不是自然资源部的文件，这说明级别还是很高的。”11月20日，中部某省自然资源厅的内部人士告诉《中国经营报》记者，在国土空间规划中划定三条控制线内容的《指导意见》已经由中办、国办联合向地方政府下发。
国土空间规划是“多轨合一”的产物。据新华社报道，2017年，习近平总书记在视察北京规划建设工作时指出，落实“多规合一”形成一本规划、一张蓝图；“不能政府一换届、规划就换届”等要求。此后，中央有关部门落实习近平总书记有关精神，经过两年多时间的工作，将原有土地利用规划、城乡发展总体规划、主体功能区规划合并为国土空间规划。
在中央重组自然资源部，归拢有关规划职能后，地方政府层面也将规划、土地等职能进行重组归并，并由合并后的职能部门依据国土空间规划进行行政审批、备案等事项，同时还合并了相关重复、雷同的行政审批手续。
“这意味着，国土空间规划是实践工作中频繁要依据的规划性文件，而且是同时覆盖土地、城市、生态保护等方面的内容，一份规划，三个领域的规划工作都要使用，这就需要国土空间规划要有具体的、控制性的明确要求，职能部门才好据此开展工作，提高效率。”前述中部某省自然资源厅内部人士表示。
记者了解到，这三条控制线分别是：生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。生态保护红线是环保领域的“底线”，永久基本农田是土地领域的“底线”，城市开发边界，则是城市发展的“空间上线”，也属于控制性的内容。
多位地方自然资源职能部门的内部人士告诉记者，自然资源部在要求贯彻落实《指导意见》的过程中，多次向地方政府强调，三条控制线的划定，绝不是“重起炉灶、推倒重来，而是在现有工作基础上优化、完善、划定、落实”。
多项措施落实
多位地方自然资源职能部门的内部人士告诉记者，作为中央主管部门，自然资源部比较敏感于地方借落实“三条控制线”划定的机会，重新修改规划，从而突破现有各类已经确定规划的限制性新要求。因此，自然资源部安排了多项工作制度和方式，确保这项工作落实。
记者了解到，自然资源部已经开始建立国土空间基础信息平台，统筹划定落实三条控制线，形成一张底图。从而实现统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，此举意图通过技术性的手段，实现三条线划定以及落实的控制性要求。
同时，自然资源部要求，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间。
在这项工作机制内，将生态功能极重要区域、生态极敏感脆弱区域、具有潜在重要生态价值的区域，以及评估调整后的自然保护地划入生态保护红线；依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况等，将达到质量要求的耕地划入永久基本农田；以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力等，合理划定城镇开发边界。
此外，三条控制线划定后，将实施分级分类管理。根据三条控制线的划定初衷，分别制定差异化的空间管控政策。生态保护红线核心保护区和一般控制区实行差别化的管控措施，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动。其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规的前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。
生态优先原则
“自然资源部传达的精神是，划定三条控制线，绝对不是要重新搞一套规划，而是解决此前各类规划中存在的矛盾和冲突问题。”西部某省自然资源职能部门的内部人士告诉记者。
多位基层职能部门的人士都曾向《中国经营报》记者表示，在未进行“多规合一”之前，各类规划存在相互交叉、重叠甚至矛盾冲突的问题。原来耕地、林地、草地、水域等，不同部门的调查标准、时点、精度不一致，造成了矛盾冲突。
同时，由于管控规则不明确，也会带来一些问题：以往生态保护红线划定重在正面部署划定工作，对于划定过程中出现的大量的生态保护红线与永久基本农田、村镇建设、矿业权、人工商品林之间的矛盾冲突，未提出解决方案。此外，也就是最为直接造成矛盾冲突的，就是不同规划之间的衔接问题：三条控制线划定与交通、水利、能源、旅游等规划衔接不够，存在空间冲突，导致部分基础设施建设落地存在困难。
自然资源部作为中央主管部门，也已经意识到了这一问题。自然资源部国土空间规划局副局长孙雪东在相关会议上明确表示， 三条控制线出现矛盾时，采取以下处理规则：一是强化底线约束，体现保护优先。生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，坚持应保尽保、应划尽划，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。
与此同时，孙雪东还表示，永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。
“目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。”孙雪东说。
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