在皇权集中制度下，一切的官职安排、调度都是由中央来安排的。但“皇权不下县”，知县是最后有品级的官员，就是俗称的九品芝麻官。那再往下人又该如何管理呢？聪明的先人早就想到了一套有效的解决办法，就是保甲制度。
十户为一甲，十甲为一保，当然十是泛指，十个左右就可结为一组，不必非要斤斤计较。这样算来，一保大约可容纳一百户人家，过去没有计划生育，一个大户人家就可能有几十口人。过去地广人稀，虽然同一保的人家离得很近，但实际上保长要管理的地域还是很大的。
而管理者都是人们推选出当地德高望重的人来做，各地环境不同，琐碎问题当然也就不同，由当地有威望的人出面做这样更能服众，也能就具体的来解决各种问题。
保甲制在发明之初，甲，是护甲，有一定的军事含义。他规定百姓在农忙的时候在农田工作，闲事在操场练兵。这样既不闲置农田，也使得郡县不缺少兵力保护。
随着朝代的变迁，保甲制因使用的目的不同，具体的制度也便在不断改变，最后一次被使用的时期就是民国了。期初受西方以人为个体的思想的影响，其实已经不再用保甲制度。但随着战乱，这个制度又重新被使用。
这时保甲的负责人主要管理当地的人口变动和当地安全。却并没有司法的权利，涉及违反法律的事情，还是要到法院处理，所以人们还可以去告自己的保长。
后来，随着新县制的推行，保长通常由当地的有钱有势的人担任而未必有德，因为保甲的负责人是没有薪酬的，所以觊觎这个位置的多是有钱的劣绅，穷苦人家怎能承受，这也致使很多人当上保甲长后以权谋私。
再后来为了拉拢民心，国民政府想通过保甲制度牢牢控制民众，这个制度又演变成了大囚笼。人都是趋利避害的，奖赏检举举报行为已经不足以达到自己的目的时，就想到重罚，连罚。所以新设了联保制，这使保甲制度变得骇人听闻。具体就是各保之中如果一户有罪其他人要检举，不然十户要一起受罚。
内战爆发之后，这个制度又有略微的改动。《整理川黔商省各县保甲方案》改为各户不必结组在一起，但如果发生有人做出违法的事，一经查明，对同保甲的各户立即执行连坐处分的处罚。这样更是加重他的刑罚。这样改动的原因是结在一起的各户人家可能交往比较密切，更可能串通一气，一起隐瞒。为了更好的管理，恐吓百姓，这个法案最终被通过。
施行之初效果显著，天下人心惶惶。这个原本从人民利益出发，为人民着想的制度，在昏庸的统治者之下变成了控制百姓，让百姓“畏法而不畏匪”的恐怖工具。这也预示着，这个制度将会永久的被代替。
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