11.12 如何治理大城市病、霧霾、擁堵，提升活力——城市規劃的國內外經驗（上）

導讀

當前國家之間的競爭日益表現為城市之間，特別是具有全球影響力的世界城市之間。在中國城市化快速推進的過程中，許多城市出現資源緊張、交通擁堵、環境汙染等“大城市病”，嚴重製約城市競爭力提升，核心原因在於城市規劃等治理能力不足。我們對國際代表城市的規劃經驗教訓進行了梳理總結，為中國城市規劃實踐提供參考。

摘要

1.城市規劃的邏輯與發展脈絡。1）城市規劃服務於並引導城市發展，是確定城市性質和規模、規劃土地使用、協調空間佈局以進行各項建設的綜合部署，也是城市治理能力現代化的綜合工具。城市規劃主要考慮人口、經濟和環境變化等因素，目的在於促進產業發展、改善城市環境、改進城市治理、提高城市運行效率。2）現代主義城市規劃理論發展經歷了有機疏散、功能分區、標準化和功能複合四個階段。

2.城市規劃的國際經驗。1）倫敦：現代城市規劃和“大城市病”治理先行者。倫敦是全球最早的現代化城市，城市規劃經歷了規範公共衛生和建築標準、建設衛星城、復興內城、建設緊湊型可持續發展城市4個階段，過程中設置綠帶、建設衛星城等方案曾對世界城市規劃產生深遠影響。城市早期以疏解為主，通過新城運動解決中心區擁擠問題，先後規劃人口2.5-8萬的衛星城、20-30萬的新城疏解產業和人口；後期以促平衡發展為主，規劃外倫敦、內倫敦和中央活動區3個圈層，對應不同的發展策略。倫敦通過發展內城和中央活動區、工業碼頭用地向商服用地改造等，將衰落的工業、航運業區成功轉化為金融、商業區。

2）紐約：致力成為以市民為中心、強大公平的世界城市。紐約城市規劃經歷了框架佈局確定、區劃法案頒佈、郊區化發展、再聚集、多元發展5個階段，通過大都會區域協同發展、中心區輕工業區向商住綜合開發區轉變等內城復興策略，實現從製造業城市向金融、文化產業為中心的服務型城市轉變。當前紐約規劃的核心是打造經濟不斷增長、環境可持續和公正的宜居世界城市，主要舉措包括：其一，通過持續增加就業機會、完善教育醫療保障體系提高城市公平程度；

3）東京：“環線+放射線”軌道網絡連接的多中心城市。東京圈的城市結構規劃從早期“一極集中”逐漸轉向當前“多中心多核”結構，過程經歷發展衛星城、建設7個副都心，拓展多中心都市圈3個階段，通過引導工業、教育和部分商務功能向都市圈內轉移，提高中心區商服用地比例，實現城市從工業中心向全球金融、貿易中心佈局的轉變。

4）新加坡：公共交通系統為骨架的高密度可持續發展城市。新加坡人口密度達7816人/km²，居世界第3位，規劃的核心是在有限土地資源下促進城市可持續發展。規劃主要有3個特點：一是前瞻性、延續性強。1971年新加坡確定25個衛星鎮環繞中心灣區的城市佈局、公有土地制度、生態城市策略，並在此後近50年3版規劃中不斷優化落實。新加坡通過高附加值工業、物流、科研、商業園區的建設，CBD區和新濱海灣中心區拓展，機場港口和軌道等基礎設施提升，促進從工業中心向國際金融、商業中心轉變。

5）莫斯科：從單中心、工業優先轉向多中心、商業服務型城市。莫斯科城市規劃經歷了確定基本佈局、發展多中心、改善城市環境3個階段。1935年以建設社會主義首都為目標，確定放射狀同心圓形態和工業優先的佈局，北京、上海等城市早期曾受該版規劃深刻影響；後轉向構建多中心城市，將全市劃分8個人口60-100萬之間的規劃區，疏解中心區非首都功能。蘇聯解體後莫斯科通過外遷工業、建設商服和文化科研設施實現向商業服務型城市轉變，並通過大力改善城市生態、交通基礎設施塑造方便市民生活的城市環境。

目錄

1 城市規劃的邏輯與發展脈絡

2 城市規劃的國際經驗

2.1 倫敦：現代規劃和大城市病治理先行者

2.2 紐約：致力成為以市民為中心、強大公平的世界城市

2.3 東京：“環線+放射線”軌道網絡連接的多中心城市

2.4 新加坡：以公共交通系統為骨架的高密度可持續發展城市

2.5 莫斯科：從單中心、工業優先轉向多中心、商業服務型城市

3 城市規劃的中國實踐

3.1 北京：淡化經濟中心色彩，從單中心轉向“一核一主一副”

3.2 上海：從工業中心轉向經濟金融中心，走向多中心網絡化佈局

3.3 深圳：組團式開發引導的創新活力之城，城市更新任務艱鉅

4 結論與建議

正文

1 城市規劃的邏輯與發展脈絡

城市規劃服務於並引導城市發展，是確定城市性質和規模、規劃土地使用、協調空間佈局以進行各項建設的綜合部署，也是城市治理能力現代化的綜合工具。城市規劃主要考慮人口、經濟和環境等因素的變化，目的在於促進產業發展、改善城市環境、改進城市治理、提高城市運行效率。從層次上講，以中國為例，城市規劃分為城市總體規劃、區域規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃等；其中，城市總體規劃在城市規劃中處於最高地位，這也即本文的討論對象。完整的城市總體規劃方案通常以20-50年為尺度，內容包括土地利用、住房、交通和公共服務設施規劃等。此外，城市規劃是城市治理體系的關鍵一環，是實現城市治理並將其制度化的最佳工具。

現代主義城市規劃理論的發展經歷了城市有機疏散、功能分區、標準化和功能複合四個階段。1）有機疏散期：1898年英國霍華德《明日的田園城市》提出“有機疏散”理論，用衛星城建設取代攤大餅式擴張。第一次工業革命促進產業和人口向城市集聚，城市以前所未有的速度膨脹。以19世紀後期“公共衛生改革”和“城市美化運動”為起源，規劃師開始系統地思考如何優化城市居民的生活環境和城市建設模式。1898年英國霍華德（Ebenezer Howard）發表《明日的田園城市》，提出“有機疏散”理論，用建設衛星城取代攤大餅式擴張；城市發展超過一定規模後，應在附近規劃新的城市，而非擴展原城市，規劃應平衡城市中住宅、工業和農業用地比，用綠地、農田包圍社區。

2）功能分區期：1933年法國柯布西耶的《雅典憲章》提出居住、工作、娛樂、交通等功能分區概念。第二次工業革命促進汽車普及，新交通方式為城市帶來新發展契機。規劃師開始從空間功能劃分的角度考慮規劃。1915年格迪斯（Sir Patrick Ge

3）標準化期：1969年麥克勞林提出標準化規劃模型，輸入變量即可導出方案，幫助城市快速建設複製。二戰後城市重建、經濟復甦和人口暴增帶來了大量城市建設需求。1952年法國劉易斯·凱博（Lewis Keeble）出版《城鄉規劃的原則與實踐》，提出理性規劃的工作程序；1969年英國布瑞·麥克勞林（Brain Mcloughlin）發表《系統方法在城市和區域規劃中的應用》，在規劃中引入系統論和控制論。規劃師提出一套基於數據和定量分析的規劃控制模型，在應用時輸入變量，利用模型導出規劃方案，極大提高了城市規劃和建設的速度。這一時期規劃理論的關鍵詞是“理性”和“科學性”，計劃經濟色彩濃厚，缺乏創意。

4）功能複合期:1977年國際建築師協會《馬丘比丘憲章》提出“社會文化論”，反對明確功能分區，提倡構建以人的社會活動為核心、功能複合的城市環境。1961年美國簡·雅克布（Jane Jacobs）出版《美國大城市的生與死》，探討城市多樣性和活力社區的關聯。1977年國際建築師協會《馬丘比丘憲章》把城市定義為一個動態系統，與明確功能分區相反，強調構建以人的社會活動為核心、功能複合的城市環境；強調城市應適應多變的市場並滿足不同利益群體的訴求，摒棄雄心勃勃地大規模宏偉建設，迴歸以人為本的城市建設。

2 城市規劃的國際經驗

2.1 倫敦：現代規劃和大城市病治理先行者

倫敦有倫敦城、大倫敦和倫敦都市圈三個概念。倫敦城土地面積2.9km²，人口不到萬人；大倫敦包括倫敦城、內倫敦、外倫敦三部分，有33個行政區，土地面積1589km²，2018年人口891萬；倫敦都市圈包括英格蘭東南部大部分區域，人口2270萬。倫敦是英國首都和政治、經濟、文化中心，也是世界著名的金融中心、創意中心和旅遊勝地。

倫敦是全球最早的現代化城市，城市規劃經歷了規範公共衛生和建築標準、建設衛星城、復興內城、建設緊湊型可持續發展城市4個階段，過程中設置綠帶、建設衛星城等方案曾對世界城市規劃產生深遠影響。城市佈局早期以疏解為主，通過新城運動解決中心區擁擠問題，先後規劃人口2.5-8萬的衛星城、20-30萬的新城有序疏解產業和人口；後期以促平衡發展為主，規劃外倫敦、內倫敦和中央活動區3個圈層，對應不同的發展策略。各階段規劃提出了包括建設世界城市、提高倫敦地區發展效率、在效率主導的經濟社會發展中促進城市區域平衡、改善城市環境等目標。倫敦通過發展內城和中央活動區、改造工業碼頭用地為商服用地等，將衰落的工業、航運業區成功轉化為金融、商業區。

1）1885-1943年倫敦以治理衛生改善生活環境為契機頒佈世界上第一部城市規劃法案，規範公共衛生和建築標準。第一次工業革命促進工廠和人口大量向倫敦集聚，倫敦成為世界製造業和經濟中心。1891年內、外倫敦人口分別達442、114萬，城市擁擠不堪，傳染病盛行，居民的生活環境和衛生條件亟需改善。因此倫敦在1885、1890年相繼頒佈《公共衛生法》、《工人階級住宅法》，開始全面治理城市環境、制定建築標準，即“公共衛生改革”運動。《公共衛生法》成為世界最早的規劃法規，標誌著倫敦乃至世界現代主義城市規劃的開始。

2）1944-1977年倫敦提倡新城運動，通過建設衛星城疏解核心區產業和人口。1931年內倫敦人口增至489萬，密度達1.5萬人/km²，城市不堪重負，1937年倫敦成立巴羅委員會研究解決倫敦人口過於密集問題。規劃的核心思路是用綠帶明確城市邊界，防止城市進一步擴張，並通過衛星城鎮分流中心區的產業和人口，1944年《大倫敦規劃》把倫敦規劃為半徑約48km、面積6

3）1978-2000年倫敦推動內城復興，促進金融業、商業大發展。1970年代由於勞動力成本劣勢和世界航運向深海港口發展的趨勢，倫敦製造業和港口運輸業衰退嚴重。同時長期產業人口疏解政策導致城市中心經濟增速減緩，內城衰落、區域發展不平衡加劇。1978年撒切爾

4）2001年以來倫敦明確世界城市定位，通過建設“一平方英里金融城”、構建緊湊型可持續發展城市等提升國際競爭力。2000年新的大倫敦政府（GLA）成立， 2001年自《走向倫敦規劃》起陸續發佈多版倫敦戰略規劃。2011年《倫敦規劃：大倫敦空間發展戰略》，定位倫敦為世界城市和世界級商務、金融、教育、文化遺產中心，經3次修改後2016年規劃提出以下幾點：一是增加現有地區的開發強度，加速城市更新和土地二次開發；二是建成區規模不再擴大，城市建設不侵犯外圍的綠帶以及市內的綠地等公共開敞空間；三是計劃到2025年減少全市60%的碳排放，平衡經濟發展與環境保護，建設可持續發展的城市；四是通過重新規劃“一平方英里金融城”，改造金絲雀碼頭等舊工業、碼頭區，加速倫敦向商業金融中心轉變，提高國際競爭力。

倫敦的工業化和人口暴增曾引發空氣汙染、交通擁堵等“大城市病”。為治理城市問題，在環境方面，倫敦通過外遷工廠和增加城市綠化等改善空氣質量，近十年PM2.5年均值在13-16μg/m³之間。由於倫敦地理氣候條件易結霧、工業排放多和城市靜風易集聚汙染物等原因，1950年代一度霧霾嚴重。1952年倫敦發生嚴重的“倫敦煙霧事件”，空氣中的二氧化硫含量和煙霧濃度分別高達1.34ppm和4.46mg/m³，市中心部分地區能見度僅9-11m，一週內約有4500人死亡（彼得•布林布爾科姆，1987）。2000年後倫敦汙染物主要集中在市中心道路和機場附近，其汙染源以汽車尾氣為主。倫敦開始重視空氣汙染治理，通過外遷工廠、治理排放和增加城市綠化等應對：其一，立法推動城市能源類型轉型，控制汙染源排放；1956年和1972年政府相繼頒佈《清潔空氣法案》、《工業環境健康和安全法》。其二，外遷高汙染高能耗高排放產業；到1980年代市區工業汙染源基本消失。其三，提升城市綠化率；政府在城市外圍建設351km²的綠帶，到2018年倫敦總綠化率已達47%。其四，鼓勵市民出行選擇公共交通和低排放汽車以降低汽車尾氣汙染。近十年倫敦二氧化硫濃度遠低於歐盟和英國的控制標準，PM2.5年均值在13-16μg/m³之間。

在交通方面，2003年起倫敦試行徵收擁堵費、鼓勵公共交通出行，到2012年公共交通出行量增長39.5%、汽車使用量下降5.2%，擁堵明顯改善。倫敦一直是全英最堵的城市，晚高峰時段擁堵時間在總交通時間中佔比超40%。2003年起政府試行在城市中心區收取擁堵費，根據時段、車輛種類、使用目的、車主居住區域靈活收取不同價格。政府在推出擁堵收費的同時，也通過加強公共交通建設、提供擁堵區繞行方案、優化交叉口信號配時等提升市民出行效率。2003-2012年倫敦總出行量增長15.8%，其中公共交通出行量增長39.5%，汽車使用量下降5.2%；從各類出行方式佔比看，私家車出行比例由40.6%降至33.3%，公共交通出行比例由36.7%升至44.2%，自行車出行比例從1.4%升至1.9%。

2.2 紐約：致力成為以市民為中心、強大公平的世界城市

紐約城市規劃經歷了街道佈局確定、區劃法案頒佈、郊區化發展、再聚集、多元發展5個階段，通過大都會區域協同發展、中心區輕工業區向商住綜合開發區轉變等內城復興策略，實現從製造業城市向金融、文化產業為中心的服務型城市轉變。紐約規劃由最初以需求導向型為主，逐步向以目標導向型為主轉變，規劃的公眾參與程度越來越高。

1）1800-1928年紐約確定曼哈頓島網格狀街道框架，以引導擴張、改善環境。18世紀末，紐約的區位優勢和產業革命吸引大量工廠、人口在此集聚。這一時期曼哈頓下城的港口是城市貿易和交通的核心，因此工廠和住房建設以港口為中心向四周自由蔓延。為規範城市發展，1811年紐約州議會發布了第一個城市全面規劃方案（Commissioners’Plan of 1811），確定了曼哈頓島以網格狀街道為框架的整體佈局。此版規劃在隨後200年經局部調整延續至今，即我們今天看到的曼哈頓佈局。到1850年紐約市人口達69.6萬，超過費城成美國第一大城市。

2）1904-1928年紐約修建地鐵提高城市運輸效率，頒佈區劃法規範土地開發。紐約在第二次工業革命中成為美國最大的製造基地，產業以製糖、出版和服裝等勞動力密集型輕工業為主，1900年人口增至344萬。這一時期紐約主要有2個問題：一是交通以馬車、小汽車為主，運輸效率低；二是大量高層建築開發存在安全隱患，並嚴重擠壓公共空間。1904年第一條長度14.4km的民營地鐵開通，城市運輸效率大幅提升。1916年

3）1929-1967年工業化後期紐約統籌大都會區規劃，打造全球城市。1920年代末，紐約人口暴增至693萬，人口分佈十分不平衡。曼哈頓島人滿為患，密度達3.89萬人/km²；而郊區大量土地閒置，其中布魯克林區和皇后區人口密度僅分別為0.65萬人、0.06萬人/km²。1929年《紐約及其周邊地區規劃》把周邊區域也列入規劃，範圍包括康涅狄格州、紐約州和新澤西州的31個縣，內容涵蓋高速公路、鐵路、公園網絡等佈局。開發商在利潤驅使下在郊區大量開發低密度住宅，製造業向郊區轉移，紐約進入郊區化發展時期。二戰後，美國經濟實力迅速增長、在世界經濟中佔有全面優勢，紐約作為世界金融、商業、貿易中心的地位得到加強，並發展成為世界最大的貨幣金融和股票市場，以及跨國金融機構集中地。

4）1968-2006年因製造業衰退，紐約以“再聚集”策略促進由製造業城市向服務型城市轉型。1960年代由於製造業萎縮和過度郊區化，紐約形成“鋪開的城市”，中心區衰敗嚴重，人口逐年減少，1960-

5）2007年至今，紐約發佈4版綜合規劃，規劃的核心是打造經濟不斷增長、環境可持續、公正的宜居世界城市。2001年至今，在經濟快速全球化背景下，紐約面臨基礎設施老化、工業衰退、環境惡化和區域不平衡多種問題。2007年起紐約陸續發佈4版綜合規劃，2019年總規提出建設強大公平的紐約。紐約近年規劃的主要舉措包括：其一，通過持續增加就業機會、完善教育醫療保障體系提高城市公平度；2018年紐約市就業崗位達450萬個、醫保覆蓋率達88.2%（2017年）、免費學前教育惠及7萬兒童。紐約是多種族城市，歐洲裔、西班牙裔、非洲裔、亞裔分別佔比33%、29%、23%、14%，貧富差距和發展不平衡問題突出。紐約的治理措施包括：其一，促進經濟增長，持續增加城市的就業崗位等，為美國夢創造機會；2018年紐約市共創造450萬個就業崗位，較2009年增加70萬個，並將結合科技新興市場、綠色產業和醫療保健創造更多崗位。其二，鼓勵市民積極參與民主議政；計劃2022年增加註冊選民人數

其二，發展繁榮、有活力的社區，包括增加公園廣場、文化設施、社區商業和建設步行友好街道，2015年紐約步行出行比例達38%，遠高於倫敦的21%、東京都的25%。其一，推行社區公園計劃，紐約通過增加公園建設投資，改造利用軌道橋下、道路兩側灰空間、濱水區等提升城市公園的密度；規劃2030年市民步行可達的公園廣場覆蓋率從2018年81.7%提升至85%。其二，持續增加社區文化設施；紐約市已建成216個公立圖書館。其三，鼓勵社區商業繁榮發展；全市有超過5萬家零售及餐飲小商業，沿街底商密集。其四，路網延續19世紀適宜步行和馬車的街道尺度，多呈規則網格分佈，步行便利度、舒適度提升；2015年紐約步行出行比例達38%，遠高於倫敦的21%、東京都的25%，極大降低了汽車和軌道運載壓力。

其四，重視氣候變化對城市生活的影響，發展彈性城市，主要舉措包括建設海綿城市、強制推行洪水險、減少溫室氣體排放等。全球變暖導致近年極端天氣多次發生。2012年颶風桑迪襲擊紐約，由於缺少災害預案、海水倒灌和排水設施不力導致地鐵停運、500萬人失去電力供應，直接經濟損失達180億美元。此後紐約積極推行三項舉措提高城市彈性：其一，積極建設海綿城市，2014年丹麥BIG事務所中標了紐約市3.5億的城市規劃方案，設計延綿16km長的“U”形低勢綠地，通過海綿溼地、景觀堤壩等設施提高城市應對災害天氣的能力。其二，劃分曼島下城區、新澤西長島等瀕水區域物業的風險等級，推行強制洪水險。其三，推動清潔能源使用，鼓勵發展綠色產業以實現經濟發展和環境保護雙贏。

2.3 東京：“環線+放射線”軌道網絡連接的多中心城市

東京有三個概念：東京都區、東京都和東京圈。東京都區包括23個區，土地面積627km²，2017年人口為930萬；東京都包括東京都區和多摩地區等，土地面積2188km²，人口為1372萬；東京圈包括東京都和崎玉、千葉、神奈川3縣，土地面積13558km²，人口為3644萬，佔日本的28.8%，GDP為1.56萬億美元（2016年），約佔日本的1/3。東京是日本政治、經濟、文化、教育和科技創新中心，也是與紐約、倫敦齊名的世界城市。

東京圈的城市結構從早期“一極集中”逐漸轉向當前“多中心多核”，過程經歷發展衛星城、建設7個副都心，拓展多中心都市圈3個階段。東京通過多中心發展模式引導工業、教育和部分商務功能向都市圈內轉移，提高中心區商服用地比例，實現城市從工業中心向全球金融、貿易中心轉變。

1）1950-1969年東京規劃環城綠化帶和衛星城，限制城市自由蔓延，有序引導產業向周邊區域轉移。

2）1970-1998年東京都劃定7個副都心、3個新都心，全面疏解核心區人口和高能耗產業，向金融商業中心轉變。

3）1999年至今東京逐漸明確定位“世界第一城市”，通過構建東京灣環狀都市軸、舉辦2020奧運會等增強國際競爭力。1990年代初，日本泡沫經濟崩潰，經濟發展和人口增長停滯，人口老齡化加劇。為促進首都圈經濟發展，提升人居環境，

東京圈便捷的軌道交通網絡鏈接起多箇中心，形成了“環線+放射線”的佈局，承擔東京圈旅客運輸量約6成。1930年代起東京軌道線開始大規模建設，極大提升外圍地區的交通可達性；軌道形成“環線+放射線”佈局，以“山手環線”為中心，向郊區放射近20條通勤線。2015年東京圈軌道交通運營里程達2705km，站點達1510個，當前軌道交通分別承擔東京圈、東京都旅客運輸量的59.6%、44%。

但由於職住分離，2015年東京都晝夜人口比高達118%，局部擁堵仍然突出。

在環境方面，1960年代東京也曾出現嚴重空氣汙染，政府通過產業轉移、生產排放治理和汽車尾氣治理等有效應對。1960年代末，東京能見度一度僅30-50m，不見天日。其空氣汙染主要有2個成因：一是在二戰後日本推行“新產業城市”規劃、鼓勵重化工業發展的背景下，東京成為京濱工業帶重要一環，其生產所需的煤炭和石油原料產生大規模煤塵和硫氧化物汙染。二是小汽車逐漸普及，產生大量尾氣；根據東京環保署統計，1969年汽車尾氣中氮氧化物、碳化氫、一氧化碳等汙染物日均值達400、690、4290噸。東京治理空氣汙染主要有3個舉措：其一，外遷產業、減少和治理汙染排放。1962年起東京相繼頒佈《煤煙控制法》、《大氣汙染防止法案》等14項防治汙染法規，通過提高企業排放檢測標準、強制增加環保設備等減少汙染排放。其二，增加城市綠地，推行屋頂綠化法案等。2000年起東京規定改建或擴建1000m²以上的建築時，屋頂綠化面積需超過可利用面積的20%。其三，通過完善公共交通網絡、收取高昂停車費用、鼓勵低排放汽車使用等措施，增加市民低碳出行率，從而減少汽車尾氣排放。2018年東京PM2.5年均濃度為12.4μg/m³，空氣良好。

2.4 新加坡：以公共交通系統為骨架的高密度可持續發展城市

新加坡是一個國土面積僅721.6km²的城市型國家，2018年人口564萬人，密度達7816人/km²，僅次於澳門和摩洛哥，居世界第3位。新加坡是一個多元文化的移民國家，屬於外貿驅動型經濟，是重要的國際金融中心、航運中心，2018年GDP達3641億美元。

新加坡城市規劃的核心是在有限土地資源下促進城市可持續發展，主要有3個特點：其一，前瞻性、延續性強。1971年新加坡確定了25個衛星鎮環繞中心灣區的城市佈局、公有土地制度、生態城市策略，並在此後近50年3版規劃中不斷優化落實。新加坡自治初期有兩個首要問題：一是經濟低迷、1959年失業率一度高達13.2%；二是住房短缺、人均居住面積不足6m²。1971年李光耀政府發佈第一版規劃，提出經濟、社會、環境平衡發展的可持續發展理念和花園城市、公共城市（公共住房與公共交通）規劃目標。規劃包括5項具體措施：其一，設5個行政片區，確定25個衛星鎮環繞中心灣區的城市佈局，其中中心灣區以金融商務功能為主、西部郊區以電子電器加工和石化煉油等工業功能為主。其二，確定

1991版規劃以將新加坡建成卓越的熱帶城市為目標，一方面在首版規劃的基礎上完善各級城鎮中心體系，分散各級中心佈局；另一方面提出關注發展平衡，包括平衡工作與娛樂區、文化與商業區，城市建設與自然水體等，通過增加高附加值工業、科研、商業、物流園區建設，拓展CBD和新濱海灣中心區，提升機場港口和軌道等基礎設施等措施，促進從工業中心向國際金融、商業中心轉變。2001年新加坡以城市可持續發展為核心，關注土地規劃更新以滿足不斷增長的建設需求，持續改善市民居住環境和住房條件。在2013版規劃中，新加坡當局預測2030年人口將達到650-690萬，提出維持高品質的生活環境總目標，確保在經濟和人口增長的同時，民眾能夠繼續享有優質環境。措施包括推行保障住房，優化交通連接，維持經濟平穩發展，讓城市更加包容宜居；2015年新加坡人均住房面積增至27.6㎡，住房自有率約9成。

其二，以公共交通系統為骨架規劃衛星鎮，步行10分鐘生活圈覆蓋率近100%。新加坡的TOD（以公共交通為導向的開發）實踐以便捷的MRT（地鐵）和公交系統為開發主幹、以MRT車站為中心，規劃範圍約2.5km*2.5km、覆蓋5萬戶和20萬人口的衛星鎮模塊，並在中心設置公共服務配套功能，包括交通樞紐、商業、文化娛樂健身中心等。居民基本可以在10分鐘步行圈內解決生活需求。2015年公共交通系統日客流量約700萬人次，佔總日常出行率的63%。到2018年新加坡已建成地鐵和輕軌199.6公里，MRT站點119個，公交線路3

其三，高度關注經濟發展與環境保護的平衡。包括重視綠地規劃，城市植被覆蓋率超80%；環保立法、執行嚴格；優化生產能耗，過去13年單位GDP能耗已降低25%。從1971年第一次規劃起，新加坡就高度重視經濟和生態環境同步發展，因此城市並未出現明顯環境汙染。主要有三項平衡舉措：其一，重視綠地規劃；規劃初期即把3000公頃樹林、沼澤地劃定為不可開發的自然保護區，並且在市區大量建設公園和綠地；新加坡的植被率逐年增長，到2014年城市綠化率達45%，植被覆蓋率超80%。其二，環保立法、執行嚴格；1970年代起，新加坡政府制定了完備的環境保護立法，如《新加坡環境汙染管制法令》，對各類廢物處理和排放制定明確的標準，並嚴格督查落地。其三，鼓勵資金投入到生產能耗和排放的優化中；2005-2018年新加坡單位GDP能耗累計降低25%。

2.5 莫斯科：從單中心、工業優先轉向多中心、商業服務型城市

莫斯科有兩個範圍，莫斯科市和莫斯科都市圈。莫斯科市土地面積1081km²，人口為1263萬（2018年）、GDP為2453億美元（2017年）。莫斯科都市圈包括莫斯科市和莫斯科州大部，土地面積約4.4萬km²，人口2023萬，GDP為3046億美元（2017年）。莫斯科是俄羅斯政治、經濟、文化、教育、科技中心。

莫斯科城市規劃經歷了確定基本佈局、發展多中心、改善城市環境3個階段。與其他世界大城市相比，莫斯科成長為特大型城市走過了一條特殊的發展道路，城市發展帶有預先計劃建設、政府強力推動的鮮明特徵。

1）1935年莫斯科第一版城市規劃以建設社會主義首都為目標，確定放射狀同心圓形態和工業優先的佈局，北京、上海等城市在早期受該版規劃深刻影響。1922年蘇聯成立之初，莫斯科僅約百萬人口，工業基礎薄弱。在社會主義制度下，莫斯科迫切希望“建設社會主義和世界上第一個無產階級的首都”，建成共產主義樣板城市，因此規劃的首要目標是部署社會主義工業生產和完善城市功能。第一版城市總規內容主要包括：其一，在城市歷史形態的基礎上整頓，不拆除老城，確定紅場為中心的放射狀同心圓城市形態，限定500萬人口及600km²的城市發展上限，並在城市邊緣規劃半徑10km的環城綠帶。其二，確定城市功能以工業生產為核心，把居住作為工業生產的配套功能，採用標準化、指標化的規劃方式。北京、上海等城市在早期受該版規劃深刻影響。

2）1971年莫斯科城市規劃提出構建多中心城市，將全市劃分8個人口60-100萬之間的規劃區，疏解中心區非首都功能。措施包括：其一，調整人口規模上限至800萬。其二，從單中心模式轉向多中心模式，劃分1箇中心區和7個扇形規劃區，每個規劃區控制人口在60-100萬之間、生產區7-8個，並在規劃區之間建設綠地和公共廣場。其三，增加居住用地供給，提升居住質量。到1980年末，莫斯科已發展成為人口超千萬的超大城市。

3）1991年蘇聯解體後，莫斯科通過外遷工業、建設商服和文化科研設施實現向商業服務型城市轉變，並通過大力改善城市生態、推進基礎設施建設塑造方便市民生活的城市。1990年代莫斯科的城市發展面臨3個主要問題：一是城市經濟產業亟需轉型，二是人口超過中心區承載能力、擁堵加劇。因此其規劃主要有4個方向：其一，優化功能佈局，向以商業服務為中心的城市轉變。在整體佈局方面，延續多中心規劃佈局，在莫斯科市和莫斯科中心區分別制定杜絕無序蔓延、弘揚歷史核心區政治經濟和文化中心作用等策略。在功能優化方面，一是外遷中心城區工業企業到郊區邊緣地帶及莫斯科州，二是對原中心區大量工業用地進行改造和調整，轉向發展商辦、購物

由於莫斯科人口目標不斷被突破、單中心和工業優先佈局模式導致城市攤大餅式擴張、工業居住用地比例失調和交通擁堵等一系列問題。在人口方面，1935、1971年莫斯科分別提出500、800萬的長期人口控制目標，均很快被突破，導致城市土地、配套設施不足問題凸顯，城市攤大餅式向外擴張。

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