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滬郊改革開放40週年40個瞬間⑯
上海農村集體產權制度改革之路
為何走得這樣順暢？
01
瞬間
目前，上海農村集體資產總量達到5620億元、淨資產1637億元，資產總量在全國名列前茅；全市98%的村已完成了村級改制，50%的鎮已完成了鎮級改制，成為全國農村集體產權制度改革的領頭羊。2017年11月23日，上海市十四屆人大常委會第四十一次會議全票通過了《上海市農村集體資產監督管理條例》（以下簡稱《條例》），這是繼2016年底《中共中央國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》文件發佈之後，各省市自治區制定的第一個地方性法規，標誌著上海農村集體產權制度改革走上了法治化的軌道。《條例》共7章42條，包括總則、權屬確認、組織機構、經營管理、指導監督、法律責任和附則，從2018年4月1日起實施，這是40年來上海農村改革的重大標誌性工程。
02
故事
養好母雞，下蛋；蛋的一部分可以吃，一部分再孵小雞，養大成為能下蛋的母雞。如此，會下蛋的雞會越多，可用於吃的蛋也會越多。這是生活中一個樸素的常識，作為一門學問被上海運用到了農村集體資產改制中來。 從2001年我擔任市農委政策法規處副處長起，經歷本市農村集體產權制度改革的全過程，深深感到這項改革的艱難和不易。
為什麼要推進這項改革？農村集體資產是自1956年農業生產高級合作社成立以來廣大農民群眾長期共同積累的財富，而且隨著城市化進程的加快不斷增值。當前農村集體資產遇到的主要問題是集體產權不明晰，如同一道擋在農民和集體資產間的“圍牆”。改革就是要推倒這面“牆”，通過建立制度，通俗易懂的講就是要搭一個雞棚，分清這些雞的歸屬，確保歸屬清晰，讓農民看得清，摸得著。在整個過程中，不能把集體經濟組織這個老母雞分掉吃光。雞下了蛋，按照效益決定分配的原則，讓集體經濟組織成員公平公正地分享資產的收益。
在推進過程中，倡導的五個堅持非常關鍵，就是堅持集體所有、堅持因地制宜、堅持以農齡為主要依據、堅持公開公平公正，堅持效益決定分配，得到了基層農民群眾的普遍認可。在國內各省市中，上海農村集體產權制度改革走在全國前列，得到了中農辦和農業部的肯定。
上海的農村產權制度改革改革歷經20多年，我的感受是摸著石子過河，走了一條不斷探索勇於攀登的新路。
回顧這條探索之路，必須要提的有兩個先行者。“一個紅旗村，一個虹五村，成為第一批吃螃蟹的村。”上世紀90年代初，為適應社會主義市場經濟體制需要，近郊普陀區長征鎮紅旗村、閔行區虹橋鎮虹五村等在全國率先實行了村級集體經濟股份合作制改革，將集體資產以股權形式量化到人，按股權進行收益分配，並建立完善現代企業治理結構。由此，上海和北京、廣州三地，成為全國最早實行產權制度改革的城市。
當時，隨著城市化進程的加快，近郊一些地區開始“撤村建居委”，“泥腿子”剛剛上岸，連“游泳”都不會，該如何應對開放的資本市場？如果把集體產權制度改革簡單歸結為“分資產”肯定要出亂子，“一拆就分”的後果很可能是“一分就光”。改革了，集體資產不能“一分了之”，集體經濟更不能“散夥”。
從上世紀90年代初開始起步，一直到2010年，上海都處於探索階段。直到2010年，全市一共才有40多個村完成改革，為什麼改革的步子遲遲沒有邁大邁寬？其中一個重要的原因在於現行體制下，股份制改革後的新經濟組織大多是實體經濟組織，有限責任公司也好，社區股份合作社也罷，不可避免的是：其股東按股份享受分紅還要繳納20%的紅利稅。
2011年，為了支持和鼓勵基層開展農村產權制度改革，減輕改制負擔，我參加了市委常委吳志明牽頭的市委重點調研課題。在到北京等地廣泛調研的基礎上，2012年，上海市委、市政府出臺了《關於加快本市農村集體經濟組織改革發展的若干意見（試行）》，創設了經濟合作社這一改革形式，由政府頒發證明書，並可憑證明書申領組織機構代碼證，建立財會制度進行實體化運作。採取這種形式後，經濟合作社中的成員可參照農村集體經濟組織收益分配的形式，按份額享受收益分配，無需繳納20%的紅利稅。正是有了經濟合作社這一新型經營主體，促使該問題得以‘破冰’，真正加速了改革的進度。
從兩面“紅旗”到“紅旗”高高飄揚，對於上海而言，這條路走得既慢不得又急不得。“慢不得”，因為經過多年發展，村鎮集體積累了鉅額資產，這份資產不能繼續產權不清下去；“急不得”，是因為對於具體操作而言，改革的複雜性，沒有親身經歷過，就無法切實體會到。在這一點上，我感到我們準確把握了一個度。
一是堅持集體所有：推進改革的底線就是保持農村集體經濟所有制的性質不能變，不能改小、改虛、改垮甚至改沒了。二是堅持因地制宜：讓農村集體經濟有可持續發展能力。三是堅持農齡為主要依據：上海的創新在於充分尊重歷史。四是堅持公開公平公正：陽光下運作，讓每個農民看得見。五是堅持效益決定分配：要讓雞下蛋，不能圖一時利益而“殺雞取卵”。
集體資產收益分配不是改革的唯一目的，最根本是要建立產權明晰的集體產權制度。新型集體經濟組織要建立成員的收益分配機制，年度收益分配要依據當年的經營收益情況，確定合理的分配比例，並建立以豐補歉機制。同時反覆強調嚴禁舉債分配。
文字整理：歐陽蕾暱 方誌權口述人：方誌權
方誌權，1966年1月生。上海市委農辦研究室主任，上海市農委政策法規處處長，農村經營管理處處長。2001年曾任上海市農業委員會政策法規處（農村經營管理處）副處長，上海市農村經營管理站站長。任職期間，經歷本市農村集體產權制度改革的全過程，是推進這項改革工作的主要設計者和實施者之一。撰寫的理論文章《農村集體經濟組織產權制度改革若干問題》榮獲第七屆中國農村發展研究獎（杜潤生獎），是《上海市農村集體資產監督管理條例》的主要起草者之一，2017年榮獲全國農業先進工作者（勞模）。
03
意義
立法“破冰”，形成可推廣可複製的經驗
近年來，上海按照中央對農村產權制度改革的總體部署，重點對農村集體經營性資產進行股份合作制改革，明晰產權歸屬，將資產折股量化到本集體經濟組織成員，發展多種形式的股份合作。據最新統計，至今年6月底，全市1677個村已實行產權制度改革的村近98%；完成改制的鎮有62個，超過總鎮數的50%。全市已完成改制的村都實行了村民委員會與集體經濟組織事務分離、賬戶分設。2010-2017年已改制的集體經濟組織總分紅71.6億元，惠及社員495萬人次。
2017年11月23日，上海市十四屆人大常委會第四十一次會議全票通過了《上海市農村集體資產監督管理條例》（以下簡稱《條例》）。我感到，這次《條例》立法對上海農村改革來說，具有里程碑的意義：一是通過立法，進一步貫徹落實相關法律法規以及中央、國務院、農業部關於加強農村集體“三資”管理、推進產權制度改革的文件精神，不斷穩定和完善農村基本經營制度，增強農村集體經濟發展活力，真正維護好、實現好和發展好農村集體經濟組織和成員的合法權益。二是將上海市在加強農村集體“三資”監督和管理方面的政策措施、創新舉措進一步鞏固和深化，並通過法律的形式使之制度化、規範化、法制化。三是從法律的高度對本市農村集體資產監督管理體系和管理工作提出明確要求，促進本市農村集體資產監督管理工作真正走上法制化軌道，立足於實踐，起草的法律條款做到了具有前瞻性、指導性和可操作性。本次上海立法創新點主要體現在：不僅要管好眼前，還要規範未來；不僅要加強管理，還要注重監督；不僅要體現上海特點特色，還要形成可推廣、可複製的經驗。
04
啟示
領導重視 形式多元 機制創新
改革是一項複雜的系統工程，說到底是利益的再調整。我感到上海的做法大致可以歸納為三點：一是形式多元化；二是創新改革機制；三是牢牢把握黨委領導負責制。
郊區區縣經濟發展水平不一，推進改革的基礎工作也不相同。在推進過程中，我感到必須因地制宜，倡導改革形式應該多樣化。上海先後探索了有限責任公司、社區股份合作社和農村社區經濟合作社三種改革形式。為促進改制後集體經濟發展，上海明確村級集體經濟組織要形成以物業租賃為主的盈利模式，鄉鎮集體經濟組織在自身發展的同時，可受託管理村級集體資金資產，鼓勵村集體經濟組織以入股等形式參與經濟開發，實現集體經濟抱團發展。
任何改革，領導重視很關鍵。在推進產權制度改革過程中，上海形成了一套可複製、可推廣的經驗和制度安排。在業務操作層面堅持“四個原則”：因地制宜，選擇符合自身實際的改革形式；程序規範，改革關鍵環節都嚴格遵照農業部和本市政策文件確定的程序予以推進；決策民主，堅持依法依規依政策，沒有政策依據的事項可由村民集體經濟組織成員代表大會民主決策；操作陽光，充分保障了成員的知情權、參與權、決策權和監督權。在工作推進層面建立“四個機制”：“一把手”工作機制，建立目標考核機制，形成工作聯動機制，建立財政保障機制等四個方面。
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