一、“市管縣”體制是由建國初期的“市領導縣”體制演化而來的

建國初期，由於城市經濟不發達，城市發展頻頻遭遇困境，特別是在一些大城市中相繼出現了糧食、蔬菜等農副產品供給短缺的問題。在這種背景下，為了迎合“以農促工”、“農村反哺城市”的發展戰略，有效保證大城市的農產品供給，我國在幾個較大城市中實行了“市領導縣”體制，以此保證農村地區對城市地區的資源補給，保障城市經濟社會的可持續發展。

可以說，當時實行的“市領導縣”體制是基於城市發展現實困境的一種權宜之策，並沒有形成一種固定的制度安排，市領導的縣的數量比較少，持續的時間也都不長，多為2-3年，隨即便逐漸取消了。

二、80年代以來，“市管縣”體制的全面推廣

進入20世紀80年代以來，隨著工業化和城市化進程的加快發展，城市地位日益提升，城市逐漸成為區域經濟發展的中心和主導性力量。

當城市經濟發展到一定程度後，必然將發展的動力機制引向周邊區域，進而會通過輻射和帶動作用促進周邊區域經濟的整體增長。基於此，為促進城鄉經濟共同發展，一些省份開始探索“以城帶鄉”、“以工促農”的發展思路，試圖通過實行“市管縣”體制，發揮中心城市對區域經濟的輻射帶動作用，以此實現城鄉經濟的共同增長。

1982年，當時的遼寧省為破除二元經濟對城鄉壁壘和中心城市經濟輻射力的限制，率先試點“市管縣”財政管理體制。隨後，江蘇、四川、廣東、吉林、山東等省也紛紛嘗試實行“市管縣”體制。同年，國家進一步肯定了遼寧等省在經濟發達地區實行“市領導縣”體制的經驗，認為該體制有利於“以城促鄉”，充分發揮城市經濟對農村經濟的帶動作用，值得在全國推廣。

1983年，為了把城市和農村緊密地結合起來，要通過實行地、市合併，以廣大農村地區為基礎，以經濟發達的城市為中心，逐步實行“市管縣體制”。當年，全國共撤銷了35個地區行署，將368個縣劃歸地級市領導，另有22個縣與市合併，40個縣改為縣級市或地級市。隨後，撤地設市和地市合併工作在全國廣泛推開。相應的，實行“市管縣”體制的地級市數量也逐年增多。

到2001年底，全國70%以上的地區都實行了“市管縣”體制。至此，地方政府層級正式由“省縣（市）鄉（鎮）”三級體制調整為“省市縣鄉（鎮）”四級體制，“市管縣”體制逐漸發展成為21世紀初期中國地方政府管理體制的主要形式。

三、該如何評價“市管縣”體制

對於“市管縣”體制，我們要客觀評價，切忌“全面否定”和“一棍子打死”。“市管縣”體制作為一種過渡性的制度安排，在形成初期的運行總體比較健康、有序，基本上契合了市場化改革初期的時代背景，在一定程度上促進了城鄉融合和工農互補，對區域經濟增長的貢獻也是有目共睹的。

然而，由於決策層在“市管縣”體制設計上普遍存在急於求成的心理，隨後一系列密集出臺的政策文件在客觀上又進一步激發了全國各地“撤地並市”的熱情。與此同時，地方政府為了擴大編制和安置幹部，不顧城市自身的經濟條件和社會發展實際情況，爭相搞起了“撤地並市”。於是，“市管縣”體制幾乎是在“一夜之間”成為了中國地方行政管理體制的主導模式。在這種急於求成的改革背景下，“匆忙上陣”的地級市，為了壯大自身的經濟實力，常常會不得已向所轄縣（市）伸手，於是便出現了諸如“市卡縣”、“市壓縣”、“市吃縣”、“市刮縣”等“怪象”。