摘 要：土地細碎化背景下, 土地的集中利用是“三權”分置的重要目標和各類農業經營主體地權訴求的焦點。針對既有研究過於強調“三權”的“分置”, 忽視了“三權”的“整合”, 尤其是土地所有權在土地集中利用中的整合功能, 以皖南河鎮的實踐為個案, 探討了“三權”分置中的地權整合對土地集中利用的作用及其機制。研究發現, 以地塊合併為核心的土地整理和以村社組織為中介的土地流轉構成了土地集中利用的兩個關鍵環節, 而“三權”分置中的地權整合則是以上兩個環節得以實現的產權基礎。概言之, 土地集中利用需要通過土地所有權對分散佔有的土地承包權和土地經營權加以整合。具體而言, 在保障現有承包戶土地承包權穩定並長久不變的基礎上, 農民集體在法律政策範圍內通過民主協商適當加強土地所有權, 用以改變承包戶與細碎地塊的對應關係, 實現承包戶與連片土地的對應關係, 並將連片土地的經營權流轉給各類農業經營主體。因此, 中國細碎土地的集中利用中不僅需要“三權”之間實現“分置”, 而且需要“三權”內部的整合。皖南河鎮的實踐不僅有助於我們反思既有產權理論並進一步認識中國土地集體所有制所具有的制度優勢, 而且有助於我們深化理解“土地承包關係穩定並長久不變”的內涵。
一、問題的提出
黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”, 並將培育新型農業經營主體與實現小農戶和現代農業發展有機銜接作為重要內容。2019年2月21日, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》又明確指出, “必須正確處理好發展適度規模經營和扶持小農戶的關係。既要把準發展適度規模經營是農業現代化必由之路的前進方向, 發揮其在現代農業建設中的引領作用, 也要認清小農戶家庭經營很長一段時間內是中國農業基本經營形態的國情農情”。這實際上是將小農戶和新型農業經營主體共同作為中國現代農業的兩大基本經營主體來定位, 並主張兩者協同發展。
而在小農戶和新型農業經營主體發展中, 中國固有的土地細碎化問題構成了共同的障礙。農業部農村固定觀察點數據顯示, 2013年末戶均僅經營9.8畝耕地, 這不大的面積又被分為5.1塊, 其中面積不足1畝的2.9塊, 面積1～3畝的1.4塊, 面積3畝以上的僅有0.8塊, 相對於2004年末戶均經營面積僅增加了1畝, 地塊數僅減少了1塊[1]。土地細碎化不僅給小農戶的農業生產帶來諸多不便, 而且不利於通過土地流轉發展規模經營[2]。因此, 如何有效治理土地細碎化以實現土地的集中利用構成了推進鄉村振興的重要現實和理論問題。
土地作為農業基本生產資料, 如何實現土地資源的高效利用, 長期以來都是中國土地制度改革的中心議題。農村家庭承包經營制度改革的核心是將土地承包經營權從土地所有權中分離出來, 從而促進了中國土地資源的有效配置和農業生產績效的提高[3]。隨著土地流轉的推進, 土地的承包者與經營者發生分離, 如何協調土地承包者與經營者的權利與關係構成了新的問題。為此, 2014年中央一號文件首次提出了“落實農村土地集體所有權、穩定農戶承包權和放活土地經營權”的“三權”分置改革方案。之後國家又出臺十多個政策文件推進“三權”分置改革。土地“三權”分置改革的意旨非常明確, 即把經營權從承包經營權中獨立出來放活、激活, 促進農村土地經營權有序流轉、實現農業適度規模經營、加快構建新型農業經營體系[4,5]。甚至有學者指出, 放活土地經營權的政策應是“三權”分置針對傳統“兩權分離”現實提出變革的主要目標甚至是唯一新目標[6]。
自中央提出“三權”分置改革以來, 學術界圍繞“三權”分置展開了大量而又深入的研究, 對“三權”分置改革的政策背景及其價值目標、“三權”的權利屬性與功能、“三權”分置的制度實現和現實困境等問題展開了有益探討。與此同時, 圍繞如何通過“三權”分置改革推動土地資源的高效利用, 學術界也已經積累了比較豐碩的研究成果。具體而言, 主要集中在以下兩大方面:第一類研究著重探討經營權放活的產權基礎。其立論依據是土地產權的清晰界定是土地資源有效配置的前提, 通過“三權”分置賦予承包戶和經營者清晰而有保障的土地產權, 有利於土地資源的高效利用[7,8,9]。因此, 大量研究集中討論了土地所有權、承包權和經營權的性質、功能、權利邊界及其相互關係等問題[10,11,12]。第二類研究將重心聚焦於土地經營權放活的市場基礎。其立論基礎是土地資源的有效配置除了對土地產權進行清晰界定, 還需要市場制度的跟進和完善[13]。而中國目前在土地流轉、抵押等相關市場制度建設上還存在諸多不足。因此很多研究重點探討了土地流轉和抵押市場的建設與完善等問題[14,15]。
這些研究為我們進一步思考“三權”分置與土地集中利用的關係奠定了重要基礎, 但是仍然存在以下三個問題:第一, 以上研究主要探討了經營主體已經獲得的土地經營權權能及其實現, 忽視了怎樣的“三權”分置模式才更能使農業經營主體獲得集中連片土地的經營權。第二, 以上研究過度強調承包權和經營權的權能, 忽視了所有權統籌作用的發揮, 仍然沒有跳出“產權清晰+市場交易”的窠臼, 無法回應國內外經驗對其無法有效推進土地集中利用提出的質疑[16,17,18]。第三, 以上研究在分析三種權利時主要是分開論述各自的權能, 對於如何實現三種權利的整合來推動土地集中利用則缺乏研究, 即過於強調“三權”分置中“三權”的“分置”, 而忽視了“三權”的“整合”。
鑑於此, 本文將基於皖南河鎮1實踐多年的土地集中利用模式, 試圖探討“三權”分置中的地權整合對土地集中利用的作用及其機制。下面將首先分析土地細碎化狀況與農業經營主體的地權訴求, 接著探討土地集中利用的關鍵環節及其效果, 最後揭示土地集中利用中三種權利的整合及其作用。筆者自2013年以來便對皖南河鎮進行持續的跟蹤調研, 至2019年5月前後調研四次, 累計調研100余天, 對當地的實踐進行了深入調研, 獲得了大量一手資料。
二、土地細碎化與農業經營主體的地權訴求
皖南河鎮位於長江南岸的沿江平原與丘陵山區的交錯地帶, 北面與長江只有一鎮相隔, 東面與長江支流漳河相鄰。該鎮地勢西高東低, 屬半山半圩區, 從北向南流過鎮中央的山河及其河堤將山區和圩區劃分開來。優越的地理位置和豐沛的水資源使河鎮成為江南典型的“魚米之鄉”。當地歷來以種植水稻為主, 麥類及薯、豆、玉米等旱雜糧較少。目前該鎮下轄13個村委會和2個居委會, 總人口約3.2萬人, 共9500戶, 其中農村人口占到近95%。全鎮總面積92平方公里, 其中耕地約5.8萬畝, 山地5萬畝, 水面1.6萬畝。
河鎮與全國大部分地區的農村一樣, 在分田到戶時為了做到公平, 土地都是按照遠近、肥瘦搭配進行分配, 從而形成了“人均一畝三分, 戶均不過十畝”, 且地塊分散在至少七八甚至十處以上的格局。土地的細碎化程度與當地的地形有著密切關係。在北方平原地區, 土地的差異化相對較小, 因此細碎化程度普遍較小。而在南方丘陵地區, 土地在遠近、高低、肥瘦、水源好壞等方面都有很大差異, 因而細碎化程度就相對較高。即使在河鎮的圩區, 地形也非常複雜, 地塊之間也是高低不平, 因此當地的土地細碎化程度非常高。筆者調研了圩區一位典型農戶的情況, 該農戶有12畝田, 共有14塊, 在村莊的東西南北各個方位都有地塊, 最大的一塊有3畝, 最小的一塊只有0.1畝, 且大部分地塊都在一畝以下。而當地山區的土地細碎化程度更高。
面對嚴峻的土地細碎化格局, 當地絕大部分承包戶和新型農業經營主體都希望能夠實現土地的集中連片。首先來看承包戶的情況。隨著勞動力的轉移, 農村的土地承包戶已經產生巨大分化。依據其耕種土地的情況, 我們可以大體將其分為三大類, 即耕種自家承包地的農戶、流入土地的農戶和流出土地的純務工戶。三類承包戶因為與土地的關係不同, 從而使其對土地產權的訴求有所差異。
具體而言, 耕種自家承包地的農戶主要是那些由留守老人和婦女耕種土地的農戶, 是典型的小農戶。土地對於這些農戶是重要的生產資料和收入來源, 因此他們最關心的問題是如何能更方便地耕種自家的承包地。而細碎的地塊給這些留守老人和婦女帶來了極大的不便, 因此他們強烈希望自家的承包地能夠連成一塊或一片。從“三權”分置的角度來看, 這些農戶對地權的訴求集中在經營權的有效實現上, 即如何使對細碎地塊的經營權變成集中地塊的經營權。
流入土地的農戶主要是那些由於無法外出務工而又年富力強的中老年人耕種土地的農戶, 除了耕種自家的承包地, 還會流轉親朋好友的承包地, 從而達到適度規模經營。有學者將其稱為“中堅農民”[19]。與上一類農戶一樣, 其最關心的問題也是土地的集中利用問題。對於他們來講, 不僅自家的承包地是細碎的, 而且其流轉的土地更加細碎。筆者在河鎮調研的一戶“中堅農民”耕種了26.54畝土地, 共有24塊, 分佈在12個地方。這種細碎格局, 不僅給農業生產帶來了極大的不便, 而且限制了其進一步擴大經營面積。因此, 這些農戶的地權訴求也是集中在經營權的有效實現上, 只不過這種經營權不僅限於自家的承包地, 還包括其流入土地。
流出土地的純務工戶是那些家庭所有勞動力都外出務工或者經商而將承包地流轉出去的農戶。這類農戶大體又可以分為兩類:一類是已經在城市成功立足, 基本不會再返鄉務農的農戶;一類是雖然目前在外務工或者經商, 但是未來仍可能返鄉務農的農戶, 因為其還未能在城市立足, 當其無法更好地在外就業時就可能返鄉務農。因此他們的地權訴求有所差異。對於前者而言, 其地權訴求集中在土地經營權帶來的收益, 即將土地經營權流轉給他人帶來的收益, 或者說土地收益權[20]。而對於後者而言, 其地權訴求不僅集中在短期的土地收益權, 而且還關心未來的土地經營權。即使對於前者, 只有土地實現集中連片才能更好地實現土地收益權。筆者2019年在河鎮的調研發現, 農戶將細碎的承包地對外流轉每畝租金只有100斤稻穀左右, 單戶的承包地實現集中連片後對外流轉每畝租金可以提高到200～300斤稻穀, 而大面積的土地集中連片流轉每畝租金可以達到400～500斤稻穀。
除了以上三類承包戶的地權訴求需要考慮, 在當前顯然也繞不開新型農業經營主體的地權訴求。其實, “三權”分置改革的核心目的就是如何更好地保障新型農業經營主體的土地經營權[21]。新型農業經營主體土地經營權的有效實現, 除了學界重點討論的土地經營權抵押外, 新型農業經營主體如何能夠流轉到集中連片的土地更為關鍵, 這直接決定了能否產生新型農業經營主體。因為新型農業經營主體天然地需要土地的集中連片, 否則根本無法經營。
簡單總結以上對三類承包戶和新型農業經營主體地權訴求的分析, 如表1所示。概言之, 各類主體對土地產權的關注焦點都是土地經營權, 而且地權訴求基本上都集中在土地的集中連片, 即使純務工戶的地權訴求集中在土地收益, 其與土地集中連片的程度也呈正相關關係。
表1 各類農業經營主體的地權訴求
以上主要是從靜態的視角分析了四類農業經營主體在土地農用前提下的地權訴求。而從動態的視角看, 他們之間存在相互轉化的關係。但動態的調整並不影響以上對各類主體地權訴求的分析。需要說明的是, 以上對農民地權訴求的討論主要是在農地農用前提下進行的, 如果考慮到土地徵收的情況, 各類主體的地權訴求就會更加複雜。
三、土地集中利用的關鍵環節及其效果
2007年前後, 全國各地政府都開始採取各種措施積極推動土地流轉和農業現代化, 河鎮所在縣政府也不例外。不同於其他大部分地方實踐的是, 當地在縣鄉政府、村組兩級組織以及廣大農民的共同努力下, 探索出了一套有效的土地集中利用制度。具體來看, 當地的土地集中利用主要包括以下兩個關鍵環節:第一, 通過以地塊合併為核心的土地整理解決土地自然細碎化的問題;第二, 通過以村社組織為中介的土地流轉解決土地產權細碎化的問題。
(一) 以地塊合併為核心的土地整理
長期以來, 河鎮的農業生產條件都不太理想:地塊細碎程度高且地塊之間高低差距較大、坑塘溝壩鑲嵌地塊中間、田間道路狹窄而不規則, 加之年久失修, 農田基礎設施日益破敗。在筆者蒐集到的“河鎮2013—2014年中低產田改造項目設計書”中有一段文字比較好地總結了河鎮項目實施前的生產條件:
“1.土地條件較差:項目區目前地塊大小不一, 形狀不規則, 影響了土地的高效利用。2.農田水利破敗不堪:由於項目區現有塘口淤積嚴重, 蓄水量少, 無法滿足灌溉需要;現有渠道基本上全部為土渠, 且雜草叢生, 淤積嚴重, 致使灌水利用率低, 造成水資源浪費。3.道路配套不完善:田間機耕路較少, 大部分為土路, 部分主幹路網也因路面太窄, 且無路肩, 無法滿足現代大型農業機械的通行需求。”
以上生產條件大體可以代表南方低山丘陵地區的情況。從中可以看出, 當地土地條件、農田水利和田間道路等基礎設施都存在明顯的問題, 這種生產條件不僅限制了小農農業的生產, 更不利於新型農業經營主體的發展。這也是國家不斷投入大量資金進行土地整理2的原因。
為了推動河鎮的現代農業發展, 自2007年開始該縣每年都將大量土地整理和農業綜合開發項目聚集落地在河鎮。截至2019年年初, 全鎮包括山區和圩區在內的所有耕地都實施了土地整理, 累計投入資金超過4億元。河鎮的土地整理能做到如此力度:一方面是因為河鎮是該縣唯一一個農業型鄉鎮和省級現代農業示範區, 自然成了縣政府推動現代農業的重點鄉鎮;另一方面則是因為該縣作為“國家農業綜合開發縣”每年至少有一個農業綜合開發項目。
從全國範圍來看, 很多土地整理和農業綜合開發項目在實施過程中往往並沒有改變細碎的土地格局, 因為這牽涉廣大農戶的切身利益, 處理不好就會激化矛盾[22]。而河鎮幾乎所有的村莊在土地整理和農業綜合開發項目實施中, 都將合併地塊作為核心工作。
從實施效果來看, 當地的土地整理工作取得了良好的效果。第一, 地塊普遍增大。在2009年之前大部分地塊面積都在10畝以上, 後來項目實施中由於普通農戶的強烈反對才逐漸縮減到10畝左右, 再縮減到3～5畝等規模。第二, 水利設施大為改觀。一方面修建和完善了圩區的大型泵站和山區的水庫以及與此配套的各級渠道;另一方面大量填埋田間坑塘, 以增加耕地面積和方便機械化作業。第三, 道路設施大為改善。原本如蜘蛛網狀的田間小道被大大小小的機耕道替代, 而且主幹道都得到了硬化, 其他較小的機耕道也都鋪上了碎石。
儘管當地在土地整理過程中存在排斥小農戶的傾向, 但以地塊合併為核心的土地整理, 不僅完善了水利和道路等農田基礎設施, 而且從物理形態上破解了困擾廣大農民的土地細碎化問題。這無論是對小農戶、中堅農民還是各類新型農業經營主體的發展都有巨大的幫助。
(二) 以村社組織為中介的土地流轉
化解土地自然細碎化是土地集中利用的前提, 但是如果不能進一步破解土地產權細碎化問題, 仍然無法實現土地的集中利用[23]。為此, 河鎮採取了以村社組織為中介的土地流轉方法。具體而言, 項目區內的承包戶首先將自家分散的承包地流轉給村民小組集中參與土地整理, 然後村民小組或村委會再將集中連片的土地流轉給各類經營主體。
河鎮的土地整理項目要求以村民小組為單位, 而不允許村民小組內的部分村民參與。土地整理后土地面積既可能增加又可能減少3。當地的做法是每個小組在項目實施後的實際耕地面積為扣除機耕道和水渠等公共設施佔地的面積, 並確權到村民小組。而具體到每個農戶的土地承包面積, 當地採取的是不改變農戶既有承包關係的基礎上, 村民小組內的耕地面積按照同增同減的方法分配給每個農戶。比如一個村民小組原有400畝耕地, 項目實施後增加到480畝, 是原有面積的1.2倍, 那麼每個農戶的面積都同樣增加1.2倍。即該村民小組一戶農戶如果在項目實施前承包10畝耕地, 那麼項目實施後的承包面積則為12畝。
確定了農戶的承包經營權面積, 那麼如何將這些農戶的土地承包權與具體的地塊進行對應呢?如果按照一般的做法, 將整理好的地塊依次分給農戶, 不僅整理好的地塊會進一步細碎化, 而且只能保障耕種自己承包地的農戶可以實現土地的集中連片, 而無法保障其他流轉土地的經營主體實現土地的集中利用。為此, 當地對農戶的土地承包權實施了“虛擬確權”[24]的方法。具體而言, 在土地整理後, 各村民小組在將全組土地面積按照同比例分配給農戶時, 只明確農戶的承包面積而不再確定具體地塊。為了保障承包戶的權益, 給每個農戶發放《耕地權益證明書》, 作為土地流轉、土地徵收等過程中的收益依據。該證明書上只標明農戶的土地承包面積, 而不標註具體地塊及其四至等信息。當地在近兩年的土地確權工作中也是按照這種方法進行確權。在這種確權中農戶的承包面積只是一個虛擬的數字, 而沒有對應到具體的地塊。當土地徵收時, 村民小組範圍內被徵收的土地面積和剩餘的土地面積均按照各戶所佔面積的比例進行分配。這在很大程度上也是對土地集體所有制的有效實踐方式。
因為承包戶的耕種意願已經發生分化, 因此, 在土地對外流轉之前需要確定承包戶的耕種意願, 從而確定其承包土地的處理方式。對於希望繼續耕種土地的農戶, 需向村民小組提出申請並填寫《土地經營權申請書》, 其選擇面積在保證整理地塊完整性的前提下在自己承包權面積上下浮動。高出部分支付標準流轉費, 低於承包面積部分可獲得標準流轉費。那些希望將土地流轉出去的農戶填寫《土地經營權委託書》, 委託村民小組對外流轉, 並獲得標準流轉費。本村民小組希望繼續耕種土地的農戶享有優先選擇地塊的權利, 但是需要保障所有這些地塊集中連片, 從而能夠保障有待進行規模流轉的土地集中連片。一般而言, 這些農戶都會選擇靠近村莊的土地, 因為耕作半徑最小, 距離村邊的池塘最近, 方便灌溉。每個農戶的地塊通過抓鬮的形式決定。有些中堅農民想耕種親朋好友的承包地, 則是聯合這些農戶一起抓鬮, 從而保證流轉土地的集中連片。只不過在當地的土地流轉市場形成後, 中堅農民也需要支付標準流轉費。
確定了自耕土地的面積和範圍, 剩餘的連片土地就是可以對外流轉的面積。由於農戶的自耕土地是集中連片的, 從而剩餘的可以對外流轉的土地也是集中連片的。其面積一般都在100畝左右。在河鎮近年來的實踐中, 土地的對外集中流轉出現了兩種中介。第一種中介是村民小組, 即由村民小組統一對外流轉。流轉主體一般都是本村民小組的村民, 絕大部分都是原來的中堅農民。通過集中流轉, 其經營規模迅速擴大, 成為新型農業經營主體。第二種中介是村委會。一方面是因為很多新型農業經營主體需要流轉更大面積的土地, 單個小組的面積無法滿足其需求, 就需要村委會出面協調, 其具體做法是, 村委會協調若干個臨近的村民小組, 將各村民小組對外流轉的土地集中流轉給這些新型農業經營主體。另一方面, 有些村民小組無法將本組的土地流轉出去, 從而彙總到村委會, 再由村委會尋找相應的新型農業經營主體進行集中流轉。當地政府在2012年之前大力推動大規模土地流轉時也主要藉助村委會這一中介。村社組織作為重要的農業治理主體[25], 充當土地集中流轉的中介可以極大降低流轉雙方的交易成本, 否則規模經營主體就需要與分散的農戶打交道, 支付高額的交易成本, 甚至使交易無法進行[26]。
需要指出的是, 村民小組和村委會在充當土地流轉中介過程中不收取任何中間費用, 土地流轉費如數支付給承包戶。河鎮的土地流轉費標準是在地方政府、村幹部、村民代表和新型農業經營主體共同參與討論下形成的, 近年來一直維持在每畝每年400斤中稻 (其價格以每年10月31日的市場價格為準) 。這一價格較之於農戶之間自發流轉的價格 (100～200斤中稻) 高了很多, 使流轉雙方都可以獲得比較合理的收益。為了應對農民耕種意願的變化並保障土地流入方的利益, 當地對土地流轉期限也規定了比較合理的期限。從當地的實踐來看, 儘管各村的流轉期限有所差異, 但絕大多數都在5～8年之間, 這段年限是在流轉雙方博弈下確定的。如果流轉期限太短, 不利於各類經營主體生產的穩定性和持續的投資;而如果期限過長, 則不利於耕種意願發生變化的農戶進行調整。所以, 為了適應各方不同的需求, 就要保證流轉期限既具有一定的穩定性又要具有一定的靈活性。而流轉期限到期後, 再通過以上方法和程序重新統計農戶的意願, 並重新進行土地流轉。
通過以上兩個措施, 河鎮不僅有效地解決了土地自然細碎化的問題, 而且破解了土地產權細碎化的問題, 使各類農戶實現了各自的地權訴求。首先, 對於希望耕種自己承包地的農戶, 其可以優先獲得一塊和自家承包地相當面積的集中連片的土地進行經營。其次, 對流轉土地的中堅農民來講, 其通過自發聯合進行抓鬮使耕種的土地全部實現集中連片。再次, 對於新型農業經營主體來講, 其可以非常容易地從村民小組或村委會流轉到集中連片的土地。最後, 對於將土地流轉出去的農戶來講, 其獲得的土地流轉費較之以前自發流轉中的流轉費大大增加。而且較為合理的土地流轉期限, 可以使各類主體在若干年後再次根據自己的種田意願作出選擇。
四、土地集中利用中的地權整合及其作用
通過以上分析可以發現, 皖南河鎮的土地集中利用主要是通過土地整理和土地流轉來實現的。通過以地塊合併為核心的土地整理, 改變了農戶承包地的細碎格局, 在物理形態上解決了土地細碎化問題;通過以村社組織為中介的土地流轉, 改變了各類農業經營主體經營土地的細碎格局, 在土地經營權上解決了土地細碎化問題。
進一步的分析發現, 以地塊合併為核心的土地整理和以村社組織為中介的土地流轉得以實現的前提是有效的地權整合。換言之, 土地整理和土地流轉只是實現土地集中利用的具體手段, 而土地集中利用的內核是有效處理土地所有權、承包權和經營權的關係。從河鎮的土地集中利用實踐可以發現, 在三種權利的關係中, 土地經營權的實現是目的, 而土地所有權和土地承包權的整合是手段, 即通過土地所有權對土地承包權的整合保證了土地經營權的實現。這一思路在土地整理和土地流轉兩個關鍵環節中都是一以貫之的。
(一) 土地整理中的地權整合
土地集中利用的前提是破解土地物理形態上的細碎化問題。在不改變土地物理細碎化的情況下實現農業經營主體經營土地的集中連片, 儘管較土地分散在各處有所改進, 但並不能達到土地集中利用的理想效果, 也不利於農業生產的有效展開。因此, 以地塊合併為核心的土地整理意義重大, 尤其是在南方低山丘陵地區。而地塊的合併就牽涉承包戶的土地產權問題。
在包括河鎮在內的大部分地方, 通過分田到戶以及二輪延包所形成的基本都是細碎化的土地格局。中央提出的“保持土地承包關係穩定並長久不變”在各地往往被理解為農戶對細碎地塊的承包關係長久不變, 全國各地在土地確權實踐中也主要採取“確權確地確四至”的做法。這種理解和做法很可能固化了承包戶對具體細碎土地的承包關係。因為在土地整理過程中儘管絕大部分農戶都主張合併地塊, 但是難免存在部分農戶出於各種原因反對地塊合併。當農戶對於具體細碎地塊的承包權過於強化時, 少部分農戶的反對即可阻止土地整理中的地塊合併。所以, 在各地土地整理中普遍存在無法進行合併地塊而只進行修繕農田基礎設施, 或者在將地塊合併後又將大塊地塊細分的局面[22], 這是典型的“反公地悲劇”[27]。
河鎮之所以能夠在土地整理中實現合併地塊並保證合併的地塊沒有被進一步細分, 主要是因為扭轉了上述農戶土地承包權過度強化的局面, 其手段則是通過適當加強農民集體土地所有權的整合功能。因為集體土地歸村民小組全體村民共同所有, 且當地的土地整理是以村民小組為單位參與的, 所以當地的主要做法是在村民小組範圍內廣泛宣傳以合併地塊為核心的土地整理工作的好處, 實現對村民的積極動員[28], 並在初步摸底農戶意願的情況下, 村民小組長聯合本組能人對少部分反對者私下做工作, 然後通過召開戶主會議討論並表決土地整理方案, 採取少數服從多數的方式進行決策。在當地農民的觀念中, 按照村民自治的原則即使少數農戶因為各種理由反對土地整理中的土地合併, 只要有三分之二以上的農戶同意即可通過並實施。
最近出臺的《中共中央國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》 (下稱《意見》) 也指出, “各地可在農民自願前提下結合農田基本建設, 組織開展互換並地, 發展連片種植”“允許農民集體在法律政策範圍內通過民主協商自主調節利益關係”。應該說, 河鎮的以上做法在很大程度上體現了《意見》的整體精神, 即在土地承包關係穩定的基礎上結合農田基本建設通過民主協商自主調節利益關係, 發展連片種植。河鎮在土地整理中通過村民小組內的民主協商, 按照村民自治原則共同決定, 在不改變承包戶承包面積的基礎上, 通過土地整理改變承包戶與細碎地塊的承包關係, 並實現承包戶與合併地塊的承包關係。
當然, 為此需要扭轉一般農村地區承包戶對細碎土地過度強化的土地承包經營權, 通過適度加強土地所有權, 藉助土地所有權對土地承包權的整合功能, 整合承包戶對細碎土地的承包關係。而由於土地經營權由土地承包權派生, 當農戶的承包地由細碎土地轉變為連片土地, 農戶的土地經營權也在一定程度上得以整合, 為下一步的土地集中利用奠定了基礎。質言之, 這一做法所體現的“三權”分置關係, 不是土地所有權、土地承包權和土地經營權的相互分置後的各自獨立, 而是三種權利在分置後的相互作用和良性整合。
(二) 土地流轉中的地權整合
以合併地塊為核心的土地整理為土地的集中利用奠定了重要基礎。但是如若沒有後續以村社組織為中介的土地流轉, 可能僅僅能保障耕種自家承包地的承包戶的土地可以集中連片利用, 將難以實現“中堅農民”和新型農業經營主體所經營土地的集中連片, 且難以應對不同農戶不同時期變動的耕種意願。顯然, 在以村社組織為中介的土地流轉中村社組織的中介作用是保障土地集中利用的關鍵, 但更深層次的問題是土地流轉中的地權整合。
在河鎮土地整理後的土地確權中, 如果按照各地普遍採用的“確權確地確四至”的方法將土地確權到戶, 那麼, 一方面合併的地塊會被進一步切割成細碎的地塊, 因為各戶的承包地面積難以與整理好的地塊面積對應上;另一方面希望繼續種地的農戶和希望將土地流轉出去的農戶在土地分配上必然插花分佈, 這將使後續的土地集中流轉無法達成。因為有待流轉的土地呈插花分佈, 新型農業經營主體將難以流轉到集中連片的土地。即使村社組織能夠出面協調連片土地中不願流轉的農戶, 也將如上述土地整理中一樣面臨著部分農戶的反對, 即他們以對既有地塊的長期承包權為藉口阻撓或“坐地要價”, 從而制約土地流轉的順利進行。
河鎮通過土地流轉使各類農業經營主體都能實現土地集中利用的關鍵是採取了對土地承包權“虛擬確權”的方法。這種做法在學術界往往被稱為“確權不確地”或“確權確利不確地”[29]。即在不改變既有承包關係的基礎上, 農戶的土地承包權只核定具體面積作為流轉收益的標準, 而不分配具體地塊。這種做法並沒有違背中央提出的“保持土地承包關係穩定並長久不變”, 只是不同於將土地承包關係理解為對細碎地塊的承包, 而是將土地承包關係操作為對既有土地面積的承包。
而正是通過“虛擬確權”使土地承包權與具體地塊脫鉤, 從而為以村社組織為中介的土地流轉中土地經營權與連片地塊掛鉤奠定了基礎。在以村社組織為中介的土地流轉中, 承包戶首先將對既有細碎地塊的經營權流轉給村民小組或村委會, 然後兩者再將整理好的大塊地塊流轉給小農戶、中堅農民和新型農業經營主體。在對外流轉中, 整理好的地塊不允許進一步切割, 經營面積與承包面積的出入以標準的土地流轉費補償, 從而使各類農業經營主體都獲得對集中連片的土地經營權, 而將土地流轉出去的農戶獲得了合理的土地收益。
在這個過程中, 地權整合體現在為了實現各類農業經營主體土地經營權的有效實現或者說土地經營權的整合, 在不改變二輪延包以來農戶的土地承包面積的基礎上, 改變承包戶對具體細碎地塊的承包關係, 將其轉化為一種土地的收益權和在土地流轉中優先的流轉權, 從而為以村社組織為中介的土地流轉中各類農業經營主體實現土地的集中連片利用提供產權基礎。這種地權整合做法改變了各地土地確權中不斷強化承包戶對具體細碎地塊的承包權強度, 通過保障土地承包戶種地優先權和土地流轉收益權的前提下, 實現各類農業經營主體的土地經營權。同樣, 這裡的“三權”分置, 也不是三種權利分置後的相互獨立, 而是三種權利在分置後的相互作用和良性整合。這種做法得以實現的前提如同上述土地整理的邏輯, 即通過村民自治適當加強土地所有權對土地承包權和土地經營權的整合來推動土地的集中利用。
河鎮以村社組織為中介的土地流轉在形式上類似於各地實踐中的“反租倒包”模式, 但是在地權整合上卻存在本質差異。既有研究發現, “反租倒包”中農戶的土地承包權依然對應著具體地塊, 因此在土地的集中利用中承包戶擁有絕對的權利, 因此無法解決由承包者排他性權利過大及其機會主義行為帶來的細碎化問題, 從而往往使土地的集中利用陷入僵局[30]。而在“虛擬確權”中農戶的土地承包權與具體地塊實現了脫鉤, 集體在土地流轉中的整合功能有所增強, 從而能夠較好地規避個別農戶的制約。
通過梳理河鎮在土地整理和土地流轉中的地權整合可以看出, 土地集中利用的實現需要在“三權”分置中進行地權的整合, 尤其是應適當強化土地集體所有權對土地承包權加以整合, 改變土地承包權與具體細碎地塊的對應關係, 以推動土地集中利用中土地經營權的有效實現。這正是中國土地集體所有制在土地集中利用中相對於土地私有制所具有的組織優勢[31]。這種做法顯然不同於學術界一般倡導的“產權清晰+市場交易”路徑。這種路徑反對土地所有權、土地承包權和土地經營權之間的地權整合, 在“三權”分置中強調對土地承包權的清晰界定並不斷增強其產權強度, 並在此基礎上藉助市場這一“看不見的手”來實現土地資源的集中利用。但是正如前文所述大量的經驗研究已經證明這一路徑並不能有效實現土地的集中利用。結合前文分析, 我們會發現這一路徑過多地將注意力集中於產權清晰界定這一市場交易前提, 卻忽視了市場交易發揮作用的另一前提, 即清晰界定的細碎產權是否能夠低成本地實現市場交易。而現實中中國農戶的承包地過於細碎, 導致土地流轉市場雙方的交易成本過高, 從而使市場機制難以有效發揮作用。只有通過整合細碎產權並輔之以交易中介以降低交易成本, 市場機制才能有效推動土地的集中利用。
五、結論與討論
在中國土地細碎化背景下, 土地的集中利用構成了各類農業經營主體土地經營權實現的核心內容及其地權訴求的焦點。“三權”分置改革的主要目標也是聚焦於土地經營權的放活。針對既有研究過於強調“三權”的“分置”, 而忽視了“三權”的“整合”, 尤其是土地所有權在土地集中利用中的整合功能。本文基於皖南河鎮的土地集中利用實踐, 試圖探討“三權”分置中的地權整合對土地集中利用的作用及其機制。研究發現, 以地塊合併為核心的土地整理和以村社組織為中介的土地流轉構成了土地集中利用的兩個關鍵環節。而“三權”分置中的地權整合構成了以上兩個環節得以實現的產權基礎。概言之, 土地集中利用需要通過土地所有權對土地承包權和土地經營權加以整合。具體而言, 在保障現有承包戶土地承包權穩定並長久不變的基礎上, 農民集體在法律政策範圍內通過民主協商適當加強土地所有權, 用以改變承包戶與細碎地塊的對應關係, 實現承包戶與連片土地的對應關係, 並將連片土地的經營權流轉給各類農業經營主體。
皖南河鎮的實踐對我們反思既有產權理論和中國政策實踐亦有重要意義。學術界在討論土地制度與土地資源配置效率時主要採用新制度經濟學的路徑, 將研究重心放在了權利的清晰界定上。似乎只要土地產權得到清晰界定, 市場就可解決土地資源配置中的一切問題。具體到“三權”分置與土地集中利用的討論中, 學術界也主要聚焦於“三權”的“分置”, 認為通過“產權清晰+市場交易”路徑的土地集中利用自然就會實現。國內外的實踐已經證明, 土地細碎化的背景下, 農民的土地產權即使得到清晰界定, 也會因為過高的交易成本而使土地市場機制陷入失靈。皖南河鎮的實踐啟示我們, 細碎土地集中利用中市場機制發揮作用的前提除了產權的清晰界定, 還包括應將有待交易的土地整合成符合各類農業經營主體需要的集中連片土地。而這就需要發揮土地所有權對土地承包權和土地經營權的整合功能。這恰是中國土地集體所有制相對於土地私有制所具有的優勢。
此外, 皖南河鎮的實踐也有助於深化我們對“土地承包關係穩定並長久不變”內涵的理解。土地承包關係可以從人與人的關係和人與地的關係兩方面理解。人與人關係角度的土地承包關係處理的是土地在農民之間如何分配的問題。這個意義上的“土地承包關係穩定並長久不變”是指原有承包戶的土地承包權穩定並長久不變, 即繼續實施“增人不增地、減人不減地”。而人與地關係角度的土地承包關係處理的是承包戶與具體地塊的關係問題。這個意義上的“土地承包關係穩定並長久不變”是指承包戶與細碎土地的對應承包關係穩定並長久不變。這實際上是鎖定既有的細碎土地利用格局, 顯然不利於各類農業經營主體實現土地集中利用, 也與《意見》提出的“組織開展互換並地, 發展連片種植”存在矛盾。皖南河鎮的實踐啟示我們, 為了實現中國細碎土地的集中高效利用, 我們應該主要從人與人關係而非人與地關係角度來理解“土地承包關係穩定並長久不變”, 在繼續實施“增人不增地、減人不減地”的基礎上, 應該允許農民集體在法律政策範圍內通過民主協商自主調節承包戶與具體地塊的關係。
當然, 皖南河鎮“三權”分置中的地權整合與土地集中利用的措施具有一定的特殊性, 但是對於各地的“三權”分置實踐和土地集中利用仍具有重要的啟示意義。尤其是國家在各地大力推動農田基本建設的背景下, 如何使國家和農民的土地投資真正有助於實現土地的集中高效利用, 皖南河鎮在“三權”分置中的地權整合具有較強的借鑑意義。
來源：南京農業大學學報(社會科學版)2020年01期
作者簡介： 孫新華, 男, 西北農林科技大學人文社會發展學院暨陝西省鄉村治理與社會建設協同創新研究中心副教授;; 柳澤凡, 男, 西北農林科技大學人文社會發展學院碩士生;; 周佩萱, 女, 西北農林科技大學人文社會發展學院碩士生。
基金： 國家社會科學基金青年項目“鄉村振興背景下小農戶與新型農業經營主體的互動關係研究” (19CSH031);
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