新型冠状病毒肺炎已经在全世界传播，意大利成为中国以外疫情最严重的国家。3月8日，意大利总理孔蒂在当天凌晨2点的新闻发布会上宣布了一项关于抑制新冠肺炎疫情扩散的法令于当日正式生效。
该法令将对北部伦巴第大区和11个邻近省份实施全面限制，这些限制将会影响到意大利四分之一的人口。这些地区的人们应该“绝对避免任何进出该地区的活动”，只有涉及“不可推迟”的商业或健康问题时，民众才可以进出受影响的地区。
3月9日，意大利总理孔蒂又宣布，因新冠疫情严峻，人员流动紧急管控措施将扩大至意大利全境。
中国的近邻韩国是刚刚被意大利“超越”的国家，韩国在2月25日对疫情最严重的大邱地区实行“最大程度封锁”，此后一周韩国的新增病例数放缓。
在如今的紧急状态下，意大利和韩国都适时地采取了“封城”措施，而另一个疫情比较严重的国家日本却一直没有这方面的举措。对此，北青报记者采访了身在意大利、韩国和日本的专业律师，解读了三国防疫过程中所采取措施的法律依据和执行情况。
意大利
学习中国防疫方式 红区关闭公共交通和人流密集场所
意大利Nctm律师事务所意大利律师杨慕华（Hermes Pazzaglini）告诉北青报记者，自从疫情在意大利传播以来，意大利政府其实采取了很多措施。在3月8日法令发布前，意大利政府根据疫情将全国分为三个区，疫情最严重的地区，类似于中国湖北，被列为红区。民众不能自由离开红区，所有对外的公共交通也都停止。学校、电影院、教堂等人群集会场所也都停止了，除了食品、药品和家庭用品的店铺之外，其余大部分店铺都关闭了。
红区以下是黄区，黄区内有一定的疫情，但并不是很多。黄区的剧场、电影院等公共场所也都停止，但限制措施不如红区严格，店铺可以开放，但要求店内设施必须保证人与人之间一米的距离。最后是绿区，相对限制措施和要求会松很多。3月8日的法令则将红区扩大到整个意大利的四分之一，并把黄区扩大到整个国家，已经没有绿区了。
杨慕华律师提到，至于住宅区的隔离，在意大利也不太可以实现。因为意大利基本上没有社区的概念，群住小区非常少，绝大部分人都是住在自己的独栋或独立公寓楼里，如果在意大利采取严禁出入居所的话，是不太可能的，这会影响到民众的基本生活。但是，虽然在红区内也不限制个人出行，不过因为商业全部停止，个人即便出行也没有地方去，所以实际上个人出行还是减少了。
此外，在黄区政府会要求民众尽量减少出行，并保持一米距离，但这并非强制措施。在商业或者公共交通也没有人会强制测量体温。杨慕华律师认为，这主要是因为意大利没有那么多可以从事该项服务的人员。
文化差异认为只有病人才戴口罩 政府提供军队宿舍用于隔离
记者注意到，就在3月8日意大利总理孔蒂发布的最新防疫法令中，仍旧提到“仅在怀疑生病或正在照顾病人时才使用口罩”。
对于个人的防护，杨慕华律师介绍，意大利人对口罩的态度因文化差异而不同，意大利民众认为按照WHO的说法，口罩并不是对每个人都必须的，除非你怀疑你自己已经被感染，那么必须要戴口罩，防止自己传给其他人。也就是说，在意大利民众的认知中，只有生病的人才戴口罩，没生病的人是不用戴口罩，戴口罩的目的是为了不要传染别人，而不是用来防护。
据杨慕华律师称，如果是确定感染的病人，医生会根据情况来采取隔离措施，一种是感染后病症严重的，需要在医院治疗并且采取隔离措施，另一种是家庭隔离，就是留在自己的房间里，要单独吃饭单独起居，不可以外出。这些家庭隔离者会有医生每天专门进行访问，了解他的病情和隔离情况。如果家里的房间条件不能够保证家庭隔离的话，意大利政府没有建造方舱医院，也没有征用酒店，政府会提供隔离宿舍，这些宿舍往往是军队宿舍，条件不算舒适，但也能解决隔离问题。
对这种隔离措施，如果有人不遵守会怎么样呢？杨慕华律师介绍，根据意大利的法律，如果不遵守强制隔离的话，就是犯罪，要罚款200欧元，有期徒刑三个月或者拘留。
总理“封城”法令有效期60天 到期后必须通过国会变成法律实施
3月8日，意大利总理孔蒂宣布了一项关于抑制新冠肺炎疫情扩散的法令于当日正式生效。这项法令将对北部伦巴第大区和11个邻近省份实施全面限制，这些限制将会影响到意大利四分之一的人口。这些地区的人们应该“绝对避免任何进出该地区的活动”，只有涉及“不可推迟”的商业或健康问题时，民众才可以在受影响的地区内活动。
这被外界认为是意大利版的“封城”。那么对于意大利来说，“封城”的法律依据是什么？
杨慕华律师介绍，意大利要采取类似“封城”措施，需要意大利总理宣布国家进入紧急状态，这时才可以采取非常措施，否则便会被认为是违反宪法，在意大利有专门的宪法法院，政府的权力在宪法以下，反对者对政府的措施提出质疑，就要由宪总理法令法法官来进行裁决。
当有灾难发生的时候，意大利总理是可以宣布国家进入紧急状态的，比如地震、瘟疫、暴力袭击等。此前意大利曾经因为地震原因进入过紧急状态，这时行政部门的权利就会比平时更大。但总理发布的法令也是有期限的，有的是60天，有的是90天。到期的时候，就必须要通过国会讨论是否要形成独立的法律，否则法令就会失去效力。如果有反对者认为这个法令本身就是违反宪法的话，也可以在国会上向宪法法官提出，宪法法官会判断是否应该继续执行该法令。
据杨慕华律师所知，意大利过去还没有因为瘟疫而进入紧急状态，哪怕是1918年著名的“西班牙大流感”时也没有进入紧急状态而采取严厉额限制措施。“我奶奶还很小的时候就赶上了西班牙大流感，她和家人还是可以坐着马车进城的，只是有人劝她家不要进城去，那里有瘟疫，死了很多人，于是他们才留在了乡下。当时的政府只是告知民众危险状况，但不会限制。而如今政府会采取措施，是为了更好的保护民众的利益，所以至少到目前还没有人对法令和采取的措施提出过反对意见。”
韩国
最大程度封锁大邱有法可依 有关部门可根据疫情采取措施
中国的近邻韩国是意大利之前的“中国以外疫情最严重国家”，不过在韩国政府的努力下，韩国的新冠肺炎疫情增速已经放缓。
此前，韩国政府曾宣布对疫情严重的大邱及周边地区采取“严格的限制措施”、“最大程度封锁”，后来韩国总统文在寅解释称，这种封锁并不是针对民众的生活，而是对病毒的防护采取的措施。
记者从韩国华人口中得知，随着疫情的发展，韩国民众对新冠肺炎疫情的认识比此前有所提高，基本上所有人都开始意识到需要戴口罩防护。韩国的部分公司单位也采取了居家办公的方式，学校、比赛、电影等容易引起聚集的场所也都暂时关停。
盈科韩国律师事务所管理合伙人祝翠瑛律师告诉北青报记者，从他们律所的反应来看，目前有一些因为疫情导致合同延迟履行的案件，疫情对于韩国社会引起的纠纷问题尚未突显。
对于韩国政府对大邱实行“最大程度封锁”的法律依据，祝翠瑛律师指出，根据韩国《传染病预防和管理的法律》（2020.3.4修订并实施）第47条规定，保健福利部长官、市、道知事或者市长、郡守、区长在传染病流行时，为防止传染病传播，应采取措施，其中对疑似感染病原体或被感染原题污染的场所应暂时性封锁、禁止一般公众出入、限制该场所内部移动。根据该法第49条，以上职务部门领导人应当采取的措施中，也包括了“切断管辖地区所有或部分交通。”
至于要达到什么级别才会采取类似措施，上述法律没有具体规定，保健福利部长官、市、道知事或者市长、郡守区长需要根据疫情控制需要进行合理判断。
用宿舍研修院建治疗中心隔离轻症患者 法律明确公务员可投入防疫工作
祝翠瑛律师介绍，对于个人的防护，疾病管理本部的预防手册中强调了戴口罩的重要性，各街道小区、办公大楼都张贴了建议带口罩的通告。因此，尽管政府没有强制要求，但民众对戴口罩防护的接受度还是很高的。
此外，韩国对于感染病患者的隔离措施也是分级别的。根据上述法律，如果是传染风险较高的传染病，或是患一级传染病及保健福利部长官告示的感染病感染者等应当到传染病管理机关住院治疗。如果病床已经达到饱和状态，无法接纳感染患者，可以让不是传染管理机构的其他医疗机构住院治疗。对于与感染病人有接触或有可能传播传染病的人，则可以在自家或传染病管理设施内接受治疗。
韩国如何缓解床位不足的问题呢？祝翠瑛律师说，2020年3月1日，韩国中央灾难对策本部为了缓解病床不足问题以及更好地管理病人修订发布了《新冠肺炎COVID-19应对方针》，其中指出根据患者严重程度分类，对重症以上患者在医院治疗，对轻度患者在可提供医疗支持的“生活治疗中心”隔离治疗。3月2日，大邱市“生活治疗中心”则开始运营，LG集团的550室规模的宿舍和研修院、大邱地区中央教育研修院、青少年修炼馆等空间作为“生活治疗中心”使用。
北青报记者从祝翠瑛律师处获悉，目前韩国政府机关工作人员也都投入到疫情防控的一线中，韩国的法律中也有明确规定了政府工作人员的相应职责。根据《传染病预防和管理的法律》第60条规定，为了处理传染病预防和防疫相关业务，在必要的时候，市长、郡守、区长可以从所属公务员中任命防疫官。
日本
首相无法可依不能下令“封城” 只能“请求”各地知事采取措施
在疫情严重的国家中，意大利和韩国都采取了类似的“封城”措施，但在另一个疫情“高发”国家日本，为何政府至今没有采取类似的措施，北京京都律师事务所常驻日本的张玉人律师对此进行了解读。
张玉人律师介绍，日本对于新冠肺炎在中国武汉的蔓延看成是“他人之事，与己无关”。因此，日本方面前期采取的措施主要是撤侨、限制来自中国湖北人员进入等等防御性的措施。但到了2月下旬，日本的疫情开始发生变化，日本各地出现新冠肺炎感染者，其中还有没去过中国武汉的人也被感染。日本政府对疫情的观念就改变为“既是他人之事，更是自己的事。”
日本政府应对新冠疫情所依据的法律法规主要是2013年“新型流感对策特别措施法”，该法从预防接种、治疗、医院设施、医疗物资的供应等方面都有具体的规定，尤其是在紧急状态下，政府可以征用民间医院并给与适当补助或赔偿也都有写明。
在新冠肺炎发生后，日本政府没有采取有力措施，其原因之一便是针对新冠肺炎尚没有立法，而现有的“新型流感对策特别措施法”不能完全应对目前的严峻形势。所以，在着手立法前，日本政府便通过行政管理手段，提出紧急对应措施，其中包括决定修改2013年制定的“新型流感对策特别措施法”，将修改后的法律加进了新型冠状病毒的防疫对策，再根据修改后的法律，制定针对新型冠状病毒防治的一系列措施。然后在根据该法律及有关法律采取应急措施。
其实这就能够看出，日本不能马上采取“封城”措施的一个重要原因是：无法可依。张玉人律师介绍，因为按照目前日本的法律，没有法律依据，所以无论疫情发展到什么程度，日本政府都不会下达“封城”令。日本的政治制度虽然学习西方，但又带有日本特色，日本的最高行政首脑内阁总理大臣即首相安倍晋三要想下令“封城”，必须要有法可依，没有法律依据的话，就要通过日本国会立法后再颁布实行。而国会立法要经过众议院和参议院的审理，由日本天皇颁布实施，这个过程最快也要1个月。
“时间不等人”，为了防止疫情蔓延，在没有法律依据的情况拿下，安倍首相可以通过“内阁会议决议”的方式发布行政措施，而不是行政“命令”。张玉人律师说，日本的行政管理体系是由47个都道府县组成的（都即东京都、道即北海道、府即大阪府和京都府，还有四十三个县），每一个都道府县的知事都是由当地居民直接选举上任的，因此日本政府依法颁布的行政措施，要通过都道府县的知事具体落实完成，都道府县知事不执行日本政府的行政措施，安倍首相也没有权利干涉或解除其行政权。
张玉人律师举例说，日本疫情出现蔓延势头的时候，安倍首相通过“内阁会议决议”向各级地方自治体发布了“学校停学要请”。“要请”直译成中文就是“请求”的意思。作为一国首相，不能命令学校停课，只能“请求”学校停课。至于学校停课不停课，还要由当地知事或市长做出决定实施，而那些私立学校，是否接受首相的“请求”，还要由学校理事会决定。所以，目前日本大部分学校停课两周，但还有部分学校没有停课。
日本很难做出“封城”的另一个原因在于，日本主要行政区域在日本本岛，日本本岛各个地方自治体之间因为交通设施的发达便捷而变得非常模糊。比如东京都和周围的神奈川县、千叶县、埼玉县有各种立体交通纵横交错，根本无法完全分开，也找不到“封城”的界限在哪里。
日本政府没有采取“封城”措施，但与日本本岛隔海相望北海道却有权自行“封城”。根据“新型流感对策特别措施法”的规定，只要行政长官颁布“紧急事态宣言”，便可以采取紧急措施。北海道知事铃木直道便宣布北海道进入“紧急事态”，下令北海道所有中小学停课、居民减少外出，这些都走在了日本政府的前面。北海道是目前日本感染人数最多的地方自治体，如果当地疫情进一步恶化，铃木知事有权决定北海道是否“封城”。
目前，日本政府对是否宣布全国进入“紧急事态”还在犹豫不决。日本政府也没有对“新型流感对策特别措施法”进一步修改，如果进一步修改是否能包括“封城”规定，尚不可知。
调用警察自卫队设施进行隔离侨民 政府出资购买口罩发给疫区
从感染者的隔离来说，日本的酒店、体育馆都是私营的，学校要么是私营，要么是各地方自治体管辖。此前日本撤侨进行医学观察，是由日本政府买单租用了一家私营酒店。但因为这种方式牵扯的问题比较多，第二批撤侨时，侨民就被安排在日本暂时没有使用的警察学校和宿舍，从“钻石公主号”上撤下的日本公民则是使用日本自卫队的军车运送。因此，除非日本政府宣布进入“紧急事态”，否则都无法征用酒店、学校、体育馆。即便宣布进入“紧急事态”，征用这些地方也要通过都道府县的知事来落实，日本政府还需要掏钱补偿。
对于发热的疑似感染者来说，日本的医疗体系要求其先到个人诊所或私立医院看病，医生认为是新冠肺炎病毒，再开一封介绍信，由患者本人持介绍信到国家指定的医疗机构就诊。如果没有介绍信，国家指定的医院是不收治的。对于确诊患者的密切接触者的隔离，日本这边的方式通常是回到家中隔离观察14天。
至于以乡村、社区为单位的管理人员出入，在日本也不可行。张玉人律师介绍，日本“新型流感对策特别措施法”中没有要求政府工作人员到管控一线参与防疫登记的制度。而日本的居民区住房往往是独栋，新建的公寓楼房则是自动化管理，除了住户都无法进入，因此也就不存在出入登记的概念。这方面日本人只能是尊重个人的自主行为，个人管理好个人，约束好自己的行为。
“日本人有戴口罩的习惯，尤其是到了春季花粉过敏的人都会戴口罩。日本人一开始把新冠肺炎当成是‘他人之事，与己无关’，很多华侨和日本友人还组织向中国灾区捐赠口罩。”张玉人律师说，后来日本疫情严重起来，人们也纷纷购买口罩导致脱销。为了解决口罩需求，日本根据1973年制定的“国民生活安定紧急措施法”的相关规定，决定由政府出资从口罩制造商购买口罩，然后发给疫情严重的北海道等地区。该法22条规定，禁止倒卖口罩，否则可判处五年以下有期徒刑并罚款300万日元。
尽管日本政府在口罩的统一购买和保障供给方面，采取了积极地措施，但也没有做出在地铁、火车、商场等封闭的公共区域必须戴口罩的行政规定。这些地方的工作人员倒是根据所在单位的指示佩戴口罩。如果日本政府宣布日本进入“紧急事态”，也有可能强制性规定，在进入封闭公共区域时，必须戴口罩。但目前为止，不戴口罩也不会遭受处罚、质疑。
实习生 李鹏亮
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