本文將刊登於《城市與減災》“公共衛生危機與治理”專刊，作者：羅宏森，四川師範大學公共安全與應急研究院院長，國家註冊安全工程師，甘肅應急管理學院客座教授，兼國際應急管理協會中國區副主席等職。
專刊由《城市與減災》編輯部與中國人民大學危機管理研究中心攜手合作，特邀唐鈞主任為執行主編，2020年3月25日出版。為回應廣大網友讀者的呼聲，現優先推送，感謝您的支持和關注。
引言
自新冠肺炎疫情爆發以來，全國各地認真按照黨中央國務院的部署，嚴格落實各項防控措施，通過採取聯防聯控、群防群治等工作，全國疫情防控取得了顯著成效。
在這場戰疫中，疫情防控工作也是對基層治理能力的一次實戰檢驗。基層作為疫情防控的第一線，充分發揮了其作為社會治理的基礎性支撐作用，堅守防控一線的廣大基層工作者，付出了艱苦的努力，為維護社會穩定、防止疫情蔓延擴散做出應有貢獻，展現出的奉獻精神令人感佩，但同時也暴露出了一些不足和短板。通過這次疫情防控阻擊戰，分析和總結基層治理方面存在的問題，將對提高和改進基層治理水平具有現實意義。
1 基層治理的困境
基層作為應急管理工作的主戰場，是應急管理工作中的重中之重，但我國應急管理體系還未延伸到社區、村鎮（鄉）和家庭，“最後一公里”尚未打通。所以在這場全民戰“疫”鬥爭中，基層治理暴露出了種種問題，值得思考。
1 基層幹部極度短缺
“上頭千根線、基層一根針”，各級政府的命令、動員、統計都要基層去落實，占人數明顯優勢的各上級部門只管發文、開會、督促，基層幹部去逐一執行落實，形成了張嘴的多幹活的少的工作局面，使得基層工作開展起來人手嚴重不足，基層工作量遠大於實際承受的能力，工作效果可想而知。
2 基層幹部專業化程度低
老齡化、非專業化現象嚴重，優秀基層幹部流失，隊伍不穩定，大部分屬於應屆大學畢業生，缺乏處理基層事務的經驗。在社會高速發展的新形勢下，人民群眾的需求趨向多元化、複雜化，現有基層管理者專業化程度已不能滿足當前人民群眾對基層服務與管理專業化的新標準、新要求。
3 基層應急物資不足
疫情期間，大量物資先運往市區，然後再分層下撥，基層收到的各種物資往往相對短缺。在救援物資、防護物資缺乏的工作條件下，大多幹部赤膊上陣，又加上勞累過度，大大增加了疫情風險。民眾所需口罩、消毒水、檢測試劑的短缺同樣反映出基層應急物資的匱乏。
4 考核體系有待完善
工作層層上報、層層審批、層層推卸、不敢拍板，問題出在哪裡？一是上級權利得到了認可，眼裡有領導，因為上級具有對下級的考核評價權，二是若下級擅自行動不但要承擔風險和責任，還有可能因無視領導影響自己的考核，形成等待上級進一步指示的局面。
這種上級評價下級，下級評價下下級，以此類推的考核體系，使得工作不斷下移，層層加碼，層層打折，層層弱化，導致被動應對現象突出。另外考核要求的痕跡管理、表格化管理問題嚴重，注重工作痕跡而忽略工作效果，看似轟轟烈烈，實際上沒有效果。
5 基層問責缺乏科學性
在這次疫情中，不少政府官員被免職降級，這在一方面起到了警示作用，另一方面也平復了公眾的情緒。實際上，由於突發事件具有複雜性和不確定性，基層官員在應對過程中得失兼有是常態。在無限追責的形勢下，不管基層幹部如何做，都避免不了被追責的命運，這就給基層幹部造成怠政的心態，認為花再大力氣做工作、搞創新都是徒勞，還不如形式應付，把表面功夫做好做足。
6 基層法制遭受破壞
直面“最後一公里”，亂象叢生：不讓下班的醫護人員回家，手持外地身份證被攔在小區外，甚至出現罰款、強制“學習”現象。從法律角度來講，不僅剝奪公民居住權，甚至上升到侵害人權的地步。
對於基層管理者來講，拿著雞毛當令箭，為了疫情防控，出現了過激的行為，凌駕於法律之上。對於居民來講，被如此管控，會產生對立的情緒，從而演化成逆反心理，這種心理無疑會對管控造成更大的麻煩。
對於旁觀者來講，甚至有人會說“非常時期，非常手段”“疫情當前，還講什麼法律”。種種心理和行為使得基層在疫情防控過程中出現了大量的違法行為，阻礙了我國的法制建設。
7 民眾科學素養不足
民眾的科學素養不足，憂患意識和自我保護意識有待加強，暴露出社會公德、社會秩序和法制觀念缺失等問題。比如：在人員摸排過程中個別民眾故意隱瞞其行程和人員接觸史，不配合防疫部門的工作，擅自封閉、堵塞小區單元門不讓醫生進出；不少老年人在疫情初期不夠重視，拒絕佩戴口罩，甚至對於子女的勸告不以為意，導致不少地方都出現了聚集性發病。
8 民眾心理健康難保障
疫情危機發生以來，大量的疫情相關新聞、信息衝擊民眾心理，同時採取的居家隔離、社區封閉式等措施也在一定程度上加劇了民眾心理的負面情緒。焦慮、緊張、恐懼、抑鬱等心理負面情緒將直接影響民眾身體健康，對抗擊疫情極為不利。
然而基層防疫往往著重於防疫相關措施條款的落實，忽視了民眾心理健康對防疫工作的影響。同時，心理健康問題是民眾隱私，有時民眾也難以自我察覺，基層防疫工作者更加難以採取有效的干預措施。
2 在疫情防控中的冷靜思考
01 理性的聲音應是網絡的最強音
疫情公佈後，網民對湖北省、武漢市兩級政府責備、質疑和謾罵，其實在人手極度短缺、防護物資嚴重不足的工作條件下，出現應對不當和處置亂象應給予理性分析。
在此情況下絕大部分幹部非常辛苦，可以說超出了應對能力的極限，多地基層幹部以身殉職。如果網民用獻計獻策、貢獻力量、共度難關的理性思維代替一味的謾罵和責備，對戰勝疫情意義很大，如果大家挺身而出做有力助手和後備軍，將更有利於戰勝疫情。湖北省各級人民政府出現的問題遠不是一個團體的局部問題，應該從社會治理的角度進行整體思考。
還記得雙黃連口服液搶購大戰嗎？如果信息來源單位能理性分析信息報道後可能的輿情效果和民眾的反應，還會報道嗎？如果信息發佈者有一定的醫學常識和科學素養，進行理性分析，還會發布嗎？如果民眾冷靜思考，還會去搶購嗎？
筆者認為，相關部門要高度重視網絡輿情的工作，對於網絡言論信息要有一定的敏感度，在謠言出現的瞬間就掐斷傳播途徑，而不是等到謠言發酵之後再進行核實闢謠。個人則要對此類信息進行理性的思考，不造謠，不傳謠，不信謠。
此外針對信息傳播中情緒太過激烈，浮躁、混亂、跟風，思考太淺，總覺得這裡不對，那裡不對，矛頭一個接著一個的現象，要對信息進行分類管理，及時查證處理，並確保官方媒介發佈的官方消息及時傳達到民眾身邊去，及時解答公眾疑慮，避免負面情緒的進一步擴散，確保疫情防控工作順利進行。
02 制度為什麼始終落不了地
疫情發生後，人們往往會進行深刻反思，吸取經驗教訓，提出應對措施，可是回過頭來發現，問題還是那些問題，對策還是那些對策，不斷的重複，非典至今，出現的問題大同小異。
比如應急體系不健全，應急預案不細、不實，應急儲備不充足等等。相應地，改進之策也無非是完善體系，強化應急預案，加大物資儲備等老生常談的內容，簡單而正確，但並不能解決實際問題。下一次突發事件發生，很可能同樣的問題又出來了。
比如SARS疫情過後，我國建立了一個專門監測傳染病與突發公共衛生事件的網絡系統。該系統的特點是“橫向到邊，縱向到底”，一旦出現傳染性病例，鄉鎮醫院也可以登錄系統進行報告。但事與願違，實際運用過程中效果並不理想。
筆者認為措施的可達性不足是其主因。這套系統是否與基層能力吻合，是否有專人負責，管理流程是否到位，管理職責、考核標準是否到位？
制定者提出的措施往往比較全面，高大上，讓執行者高不可攀，制度缺乏深度調研，不符合當前的具體情況，缺乏與執行者的有效溝通，與執行能力不匹配，缺乏具體的實施細則，缺乏對結果的預判，而往往要求立竿見影。
筆者以為一旦發現問題就必須要有一環套一環的落地思維來解決問題，要切合實際，明確建設期限，驗收標準，責任人和考核標準，先把最主要的、結構性的、基礎性的落地，打好基礎，一步一步堅持不懈的推進，不然問題永遠存在。
03 樹立有限應對的思想
人類發展史就是與各類災害抗爭的歷史，而且從來沒有失敗過，只是付出的代價不同而已。疫情爆發之後，專家學者建議要強化物資儲備，加強避難場所建設，提高醫院標準等等，這些建議無可厚非。但筆者認為，我們需要樹立有限應對的思想，因為人類不可能進行無限高的安全保障，備災工作通常是根據災害風險水平的高低、可接受的災害損失、經濟能力等因素綜合考慮的科學決策，應該是基於當前認識水平的最佳方案，例如物資儲備的數量，避難場所建設的數量，預計應對災害的規模等，總是有個數量限制。因此，在災難襲來時，我們充分考慮備災規模，樹立有限應對的意識。
生命高於一切，是安全工作者一生的追求，也是人們的願望。決策者需根據經濟水平和社會要求，評估極限應對能力，充分做好應對風險的規劃，科學確定應對策略和物資儲備規模，做好最周密的安排，做出最大的努力；當災情超出預計規模時，應當在規劃之前就給出應對思路，而不至於在應對時迷失方向。因客觀原因未能完美的，應給予寬容。
3 總體建議
1 加強基層隊伍建設
基層幹部隊伍短缺，是長期存在的問題。筆者建議，縮減幹部等級，簡化治理層級，加大基層幹部的扶持力度，吸引優秀人才紮根基層，完善隊伍的輪換制度，解決基礎幹部不足的問題。改革幹部選拔制度，讓那些作風正派、敢作為、敢擔當、甘於奉獻的幹部得到重用。加強對基層幹部傳統文化教育，樹立高尚的道德情操和精神追求。
圖1. 江蘇省江陰市出臺多項激勵黨員幹部的舉措
2 提升民眾素養
加強公共衛生、應急知識、科學素養提升教育。加大傳統文化、精神文明、道德情操、奉獻精神方面的宣傳教育，弘揚正氣、正文化。鼓勵志願者，公益組織加入社會治理體系。加強民眾心理健康韌性，在社會環境的塑造中，注重通過各途徑促進家庭關係融洽，營造積極的學習氛圍、工作氛圍，和諧的社會氛圍，增強民眾的心理安全感和歸屬感。
3 完善基層應急體系
理清橫向縱向工作關係，建立全覆蓋，橫向到邊、到所有行業的委辦局，縱向到底、到社區村組、聯動到物業的橫向縱向協作機制，實現重大突發公共事件響應時全覆蓋、指揮調度全覆蓋、無死角，實現信息共享、資源共享、協同作戰。根據基層具體情況，儲備應有規模的物資和建立迅速調度的工作機制。全面推動基層應急機構及其管理能力標準化、規範化。
圖2. 江蘇省江陰市應急管理局為企業
有序復工復產提供保障
4 管理制度的修訂
在滿足基本要求的前提下，僅僅把能夠達到的要求列入制度，並且與執行者充分溝通後嚴格執行，培養工作習慣，樹立制度的權威性，營造堅持執行的工作氛圍，逐步提高要求，持續改進。當大多數人都無法達到的時候，與其花精力做表面文章，還不如降低要求，真實的完成。從制度上讓職責和權利對等起來，讓幹部在工作中找到動力。
5 改革考核體系
轉變理念，改變上級評價下級的唯一方式，考核標準更客觀，更容易量化，弱化上級對考核結果的主觀影響，可以讓第三方機構考核，也可以跨區域考核，還可以讓民眾考核，或者特派工作組考核，徹底解決這個問題。
6 加強網絡輿情管理
完善、健全網絡輿情引導的相關法律法規體系。全面結合網絡發展的實際情況，細化需要規範、引導的網絡信息事項。將不良網絡言行和正常網絡行為區分開來，規範網民行為。對那些惡意造謠誹謗的,有任何目的散佈虛假信息的不法行為嚴厲打擊管制或懲處。要加強網絡技術方面的創新和改進，在眾多自媒體平臺中贏得輿論導向主動權。
7 加強法制建設
加強針對基層管理人員和普通群眾的法治思維培養和法律知識宣傳工作。法制思維是長期鍛鍊運用形成的習慣性思維，我國是法治國家，公民更應該以法律為基礎實現自身的權利，維護自身的利益。只有以法律為基礎，才能實現有效的疫情防控而避免事態的惡化。同時在執法過程中注意藝術執法，人性執法，營造和諧社會。
(感謝王俊雅、潘宏傑、梁舒心對本稿的做出的工作）
羅宏森，博士，四川師範大學公共安全與應急研究院院長，碩士研究生導師，國家註冊安全工程師，兼甘肅應急管理學院客座教授、國際應急管理協會中國區副主席、國際應急管理協會中國華西區主席、中國教育發展戰略學會安全教育委員會專家、四川省科技專家庫專家、四川省安全生產專家、四川省應急管理專家、四川省煤礦安全專家和四川省安全生產培訓專家等。
審核：潘文霞
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