公眾號出行一客（ID：carcaijing ），作者 | 李皙寅 馬文斌，編輯 | 施智梁
新冠肺炎疫情已蔓延至除南極洲外所有大洲，且勢頭還在持續。3月8日，據世界衛生組織發佈新冠肺炎疫情報告稱，全球確診病例已達105586例，中國以外全球受新冠肺炎疫情影響的國家和地區數量達到101個。
這場突發公共衛生事件，逐漸演變成包含經濟、社會多方面的混合型、跨界型的災害，使得原有應對單一災種的應對製備受挑戰，變成一場整個應急管理體系的“總體戰”。在這一背景下，中國國家層面成立了中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組，各相關部委和各地方政府成立響應的工作組和指揮部，發揮了指揮中樞機構的作用。
2月14日，召開中央全面深化改革委員會第十二次會議，強調針對此次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，完善重大疫情防控體制機制、健全國家公共衛生應急管理體系。
新冠肺炎引發的巨大社會危機，需要多部門、多元主體共同應對，需要由擁有更權威的機構來領導和指揮。近日，中國人民大學公共管理學院國家安全研究中心主任、國家衛生應急體系建設指導專家王宏偉在接受《財經》記者專訪時表示，現有的臨時機構成員間相互磨合需要成本，不利於制度成熟和定型，而且事件結束後通常會就地解散，導致難以積累經驗教訓。
為此，王宏偉建議可考慮設立一個高規格、高層次的常設議事協調機構，層級高於各部委，設立在應急管理部內，由後者日常運營。當面對各類重大突發事件時，作為領導指揮部，迅速協調相關部委開展高效處置行動，以有效維護公共安全和社會穩定。
在巨災面前，各國應急管理的改革都在摸著石頭過河，防災、減災，精準預判正是應急管理的核心重點。中國應急管理系統的發展現狀如何？面對複雜、跨界災難，如何用靈活性破解“黑天鵝”困局？海外經驗可有借鑑意義？如何建立有效的跨部門協調議事機構？王宏偉對相關問題給出了自己的看法。
應急管理系統的演變
《財經》：比起以往，這次疫情不單純是突發公共衛生事件，更是一場複合型、跨界性強的社會危機，這對現有的應急管理體系提出了更高的要求？
王宏偉：21世紀後，人類面對的風險變得與眾不同。以前災難種類都相對單一，契合對應部門的日常管理職能，再加上高層次的議事協調機構，比如國家減災委、安全生產委員會，能夠兜住風險。現在，災害種類劃分過細就會引發一些問題，因為災害具有跨界性和複雜性、而且不確定性太強，像鏈條一樣，需要綜合的協調部門。像這次新冠肺炎就超越了衛生部門的應對能力，跨越了地理範圍、部門界限，就不再是醫藥衛生一家的事。
《財經》：所以，2003年SARS後誕生了政府內應急管理辦，作為協調機構？
王宏偉：2003年，中國應急管理事業正式開啟。從國務院到縣級市人民政府都內設了應急管理辦公室，作為辦公廳的常設機構，簡稱應急辦。主要責任是應急值守、信息彙總、綜合協調。但在2008年的南方冰雪災害和汶川地震中，卻體現出傳統模式的不足：應急辦作為國務院辦公廳的一部分，架構級別太低。真面對突發事件，難以協調各個部門。
《財經》：作為國務院的內設機構，應急辦只能協調、而不能指揮其他部委。
王宏偉：是的，面對實權部門，國務院應急辦就出現“小馬拉大車”的問題。他站位很高，但級別太低。而且各級政府間應急辦之間也不成系統，國務院應急辦對地方應急辦缺乏統籌能力。時間一長，應急辦的職能內卷，演變成為輔助國務院領導的參謀，弱化了原有的協調統籌職能。因此，長期來看，應急管理體系還是缺少一個層次高、有權威，超職能部門的常設的行政機構。這就為後續改革埋下了伏筆。
《財經》：2018年，專業化處置災害的應急管理部誕生了，原有國家減災委、應急辦的職能都併入其中。作為國務院下的一級部門，他能夠協調各部委一起應對災害嗎？
王宏偉：當初，我國以統一領導，權責匹配，高效權威的方針，構建了新的應急管理體系，並組建了全新的應急管理部，負責主要自然災害和事故災難應對，這都是常發災害。這是應急管理改革方面的巨大進步，把應急辦時代沒有落地的制度和政策做紮實了。具體來看，最近兩年，全國自然災害的傷亡情況、倒塌房屋的數量和經濟損失佔GDP的比重都在下降，在安全生產方面形勢總體穩定，事故數量、傷亡人數均明顯下降。
《財經》：原本應急辦應對突發公共衛生事件的職能，為何沒有一併納入應急管理部？
王宏偉：相比自然災害和事故災難，大規模疫情是小概率事件。應對突發公共衛生事件的職能都集中於衛生部門，前期的風險評估、風險監測依託於疾控中心，後期救治又依託醫院。沒有將突發公共衛生事件納入應急管理部，是為了避免跨部門協調不力。
應對災難應保持靈活性
《財經》：有專家認為，突發公共衛生事件的預案責任主體和處置細則不夠明確。相比自然災害的預案，明顯準備不足。對此，您怎麼看？
王宏偉：突發公共衛生事件和自然災害事件不一樣。自然災害是客觀現實，影響較好研判。但突發公共衛生事件則不同，很難研判、甚至難以識別。何時啟動預案？這是最困難的決策。這背後涉及信息的公開發布。有人把這事兒想得很簡單，覺得公開透明就好。但我們不能事後諸葛亮，用已知去要求未知時的決策。應對自然災害宣傳教育，公眾應對的知識普及比較到位，而傳染病由於害怕公眾恐怕，沒有大規模知識普及。一旦研判過度，造成的社會恐慌和經濟、社會影響程度，不會亞於疫情真實發生。為此，在及時和謹慎兩個區間內，決策者需要有所權衡。
《財經》：突發公共衛生事件的預案准備充分嗎？
王宏偉：衛生部門一直都有應急辦，職責是制定預案，組織醫院演練。去年，湖北武漢為了迎接軍運會，就演練了針對輸入型中東呼吸綜合徵的應急預案。但各級衛生部門的預案都是小規模的、常規性的。參與演練的部門，普遍侷限於衛生系統內的單位，而非跨部門協調通信、交通、公安、應急等力量共同參與打“總體戰”，缺乏應對大規模疫情的思想準備，演練站位不夠高、場景設計不夠複雜。
這是用僵化的過時機制剪裁複雜的當下現實。《傳染病防治法》窮盡列舉了各類傳染病，缺乏彈性。新冠肺炎疫情只有被衛健委宣佈為一類傳染病按甲類傳染病管理，才能採取強制隔離措施。
《財經》：面對災難若用機械化、窮舉的方式制定預案，面對黑天鵝的時候就會失靈，那就是說要保持一定的靈活性？
王宏偉：是的。所以應急管理的思維要創新，從經驗性轉變為前瞻性思維。否則，反思就只能是撞擊——反射式的。傳統應急預案都是對既有經驗的總結。有了N個預案、設想了N種情況，下次突發事件屬於N+1種的“黑天鵝”。“9·11”事件後，美國反思應對不力後得出結論：缺少想象力。對今天突發事件的新特點認知不清晰，一味強調細化應急預案，反倒會強化應急體系的纖維性，造成靈活性、適應性、響應性的進一步流失，進而影響了應急能力的提升。
《財經》：靈活性，就代表更大、更難的決策壓力，這需要更多的信息、更專業的應急管理技能。
王宏偉：現在國內發生四大類突發事件時，倚重於應急管理部、公安部和國家衛健委。若是災害超越上述部門應對能力，主管部門很難啟動預案中的聯防聯控機制。這暴露出，我們沒有常態化高效、權威的頂層協調機構的弱點。
《財經》：如何看待這次湖北及武漢當地的應急響應能力？
王宏偉：明顯是情況研判不足，造成局部性突發公共衛生事件迅速放大為全國性危機，由公共衛生領域危機變成全面危機。本來在制度上，是有窗口期、黃金期是可以控制住的。但當地官員因為沒有意識到危機的到來，並沒有採取明顯的臨時性減緩措施，“外松內不緊”。 應急預案在一些部門和地方僅僅是“紙上畫畫，牆上掛掛”，不能發揮未雨綢繆、有備無患的作用。武漢市此次應對就反映了這一問題。疫情不太嚴重的一些省市啟動了一級響應，而武漢還停留在二級響應。至於醫護人員、床位、物資短缺，更讓武漢的疫情應對忙亂不堪、毫無章法。
《財經》：您是指應急響應機制沒有及時拉響警報？
王宏偉：具體的原因需要調查。但明顯，當地官員缺乏危機意識和風險感知的能力。另外，出事兒缺乏擔責精神，造成事件升級。“寧可十防九空，也不可萬一失防。”這是2005年8月，時任浙江省省委書記在防禦麥莎颱風時的指導思想。這背後涉及到幹部的責任感和防範、化解重大風險的底線思維。迴歸頭來看看，封城前已經有種種跡象表現傳染病流行。
亟待建立綜合議事協調機構
《財經》：疫情發生後，黨中央、國務院均成立了應對疫情的工作領導小組、啟動了聯防聯控機制，這本身是臨時性機構，您的意思是應該讓這一機構固化下來？
王宏偉：應該繼續深化推動應急管理改革。比如在中央設立高層次議事協調機構，統籌包括自然災害、事故災難、公共衛生這三大類突發事件，辦公室常設在應急管理部內，由後者日常維護。當然，為了充分發揮應急管理部門的綜合優勢和其他部門的專業優勢。像一般的疫情，由衛生部門自行應對即可，但涉及外部協調工作的，都可以有該辦公室來綜合協調。當面臨重大疫情，作為指揮協調的辦公室，可以督促衛生部門防擴散，工信部門準備動員生產，發改委、糧食與物資儲備局儲備應急物資，協助領導進行指揮。
《財經》：這一模式與傳統國務院應急管理辦的顯著區別是？
王宏偉：作為常設機構，新議事協調機構應該有普遍高於各部委的權威性。做好應對預案，並做好應急準備活動。
《財經》：日常由應急管理部維護，那發生突發事件由誰牽頭呢？
王宏偉：應急管理部有應急處置的經驗，應該由他牽頭。從這次疫情來看， 應急管理部雖然主動、積極作為，無論是調集物資、去方艙醫院排查消防隱患、確保復工，還是調集直升機轉運物資，幾乎把職能想遍了，但還是扮演著輔助性的角色。事實上，在指揮、協調、調度當中，他應該扮演更大的角色。
《財經》：海外經驗能否有借鑑意義？比如美國的應急管理署。
王宏偉：國情不同，借鑑有限，各國應急管理的改革都是摸著石頭過河。比如，伴隨美國聯邦應急管理署併入國土安全部，反而削弱了防災減災的能力。在卡特琳娜颶風中，美國應急管理問題頻現，彼時就曾有聲音建議，將美國聯邦應急管理署再次獨立出來。最後，則是設定了新的機制，即美國聯邦應急管理署發現災情後，可以直報給國土安全部領導，減少溝通層級。美國、日本做得早，在技術層面上我們能借鑑。但在巨災面前，我們有制度優勢，比如這次應對疫情，我們能迅速調集軍隊、醫生，迅速建立野戰醫院，這種強大資源動力和整合能力極強，我們未來強化方向應該是風險防範和應急準備。
《財經》：也就是說，要在前期防災、減災上多下功夫，還要在初期就感知到災難。
王宏偉：對，你不要說等到變成大事之後，你再體現優勢，老百姓其實看到這個成本也是非常高的，對嗎？整個經濟社會的運行軌道都變了。未來需要精準救援，更要預警發佈、恢復重建、監管執法要精準。減少虛警、空警，提高預警的權威性、針對性，減少不必要的擾民；恢復重建的精準可以避免“大水漫灌”、聚焦弱勢群體的利益、體現公平正義原則，把好鋼用在刀刃上；監管執法的精準可以統籌安全與發展、避免“一人得病，全家吃藥”的弊病。
《財經》：這一次民間力量的自救互救力量十分明顯，但也能發現有時候他們有點“報國無門”，難以找到專門的政府對口部門。此前，民政部有救災救濟司，未來是不是也該有個專門的端口協調民間力量，統籌物資、專業志願者。
王宏偉：這個問題也很重要。過去民政部救災救濟司負責自然災害的捐贈管理，如今劃歸到了應急管理部。應急管理部成立後，搞過民間應急力量的“大比武”，但相關平臺機制都是面向自然災害或安全生產事故的，在這次公共衛生事件面前，就出現了權責的空白期。歸根結底，還是需要一個高層次的議事協調機構，這樣才能讓現有各種力量師出有名。
就物資來說，大規模突發事件發生後需求與供給之間也可能產生結構性、階段性缺口，必須加強建立醫療物資等戰略儲備體系。另外，我國應急捐贈管理體系有待於進一步完善，要對統一接受並使用捐贈的做法進行反思和評估，建立統一與分散相結合的機制，具體做法是：社會自行對接，政府調劑餘缺。 汲取新冠肺炎疫情應對的教訓。應急物資保障是否有力，這要取決於三個因素：一是儲備品類、規模、結構的合理性；二是物資動員生產能力；三是採購供應的可能性。但是，物資保障本身就是一個複雜的問題，加之防疫與救災物資的儲備分屬於不同的部門管理、儲備要求各異，如何進行有效的整合是一個需要深入探索的問題。（責編/楊佩謙）
文章來自微信公眾號出行一客（ID：carcaijing），《財經》雜誌交通工業組創建，專注交通出行領域新聞，致力於探索出行、科技與未來。
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