1884年11月17日（光緒十九年九月三十日)清政府正式批准新疆建省，這標誌著清朝對邊疆地區的統治方式發生了轉變。在新疆建省的成功示範作用下，清政府陸續在臺灣、東北地區建立行省制度，在蒙古、西藏等地區也開始了籌議建省過程，清政府變革對新疆統治方式的原因，一方面是在外來的衝擊下，清帝國在向近代國家轉型的過程中通過對邊疆地區實施制度的建構，將原本具有多樣性特徵的帝國逐漸地整合到一元化的中國裡；另一方面清政府對新疆所持續執行的一體化政策及新疆自身所具有的因素，同樣為新疆建立行省制度提供了基礎。
一
從某種意義上講，從傳統中國向近代中國的轉型，就是一個從“天下”成為“國家”的過程。中國歷史上也具有“國家”觀念的遺產，有學者將帝制中國時期的國家觀念分成三個層面:在位的專制君主為集中象徵、維繫著君主統系時代相承的王朝、超越具體王朝而始終存在的政治共同體的觀念。這種國家觀念的核心內容是王朝觀念，對國家的認同也只是對王朝與文化的認同，王朝成了國家的代名詞，與近代國家觀念相比，傳統中國是一個普世王國的形態，沒有主權、疆界的觀念。
現代國際政治理論認為，國家的認同必須依賴於主權國家體系中“他者”的存在才能夠形成，“民族一國家只存在於與其他民族一國家的體系之中”。近代世界就是以主權國家為基本單位的集合體，傳統中國在西方的衝擊與壓力下被迫在屈辱的過程中逐漸接受了這一體系及其所內涵的近代民族國家要求，通過實施制度建構和政策調整，把中國塑造成為擁有獨立主權和完整領土的近代國家，“締約各國在確立邊界過程中，從某種程度上來說，也無意識地幫助了中國主權的定形。隨著國際法成為國家關係的準則，對中國主權的不斷侵犯就形成了對中國剩餘領土的主權承認”。國際法的引入催化了近代中國國家觀念的衍變，使清政府逐漸認識到自己不是天下的中心，而只是“萬國之一”，誠如鄭觀應所言:“公法者，彼此自視其國為萬國之一，可相維繫，而不可相統屬之道也”。
近代中國所面臨的邊疆危機則與這種衍變有著更加直接的關係。邊疆危機幾乎貫穿了中國近代的始終，只是在不同的時期表現的程度不同而已。十九世紀的下半葉，隨著列強的不斷侵略，中國邊疆地區出現了普遍的危機，清朝統治相對薄弱的東北、新疆、蒙古、西藏、臺灣等領土，日益成為帝國主義侵略的目標。清代前期所形成的“因俗而治”“分而治之”的治邊政策已經不能抵禦列強的入侵，不能確保邊疆的安定和領土的完整。隨著這種危機的不斷加深，清政府也敏感地意識到傳統的中國版圖統治難以與列強對抗，從而採取移民實邊、建立州縣體制的辦法加快一體化的進程，將國家權力同質性地滲透到邊疆地區，使傳統的治邊政策和制度建構發生了重大變化。清政府首先在新疆建立行省制度，又陸續在邊疆地區建省或籌議建省，從而通過政治制度的變革來實現國家的整合。
促使清王朝重新審視統治新疆社會政策的契機，是清政府內部出現的“海防”與“塞防”的爭論。1874年日本出兵臺灣事件給了清政府極大的衝擊，因為在受到西方列強侵略的同時，又開始受到原為東方小國日本的侵略。清政府內部興起必須立即加強中國東南海防的議論，但是對外的鉅額戰爭賠款和在國內的頻繁用兵，使清王朝陷入深刻的財政危機之中。因此，圍繞著是否應該收復新疆的問題，清政府內部展開以李鴻章為主的“海防”論和以左宗棠為主的“塞防”論的大爭論。
海防論者認為:北京距海岸近，而新疆則距京師遠，因而邊防不如海防緊要；朝廷財政拮据，而新疆之役毫無勝算，因而不得不考慮此役是否可行；新疆土地貧瘠，實用價值有限，不值得花這樣高的代價去收復；新疆的周圍都是強鄰，不能長期固守；緩期收復新疆並不是要放棄前代皇帝征戰所得的領土，只不過是保存實力，以待來日的明智之舉。
塞防論者認為：新疆是西北防務的第一線，它守衛著屏障北京的蒙古，若新疆有失，蒙古將不可守，京師也將會受到威脅；西方列強此刻尚未造成直接入侵的危險，而俄國人在新疆的推進已經成為直接的威脅；不應將塞防軍費轉用於海防，因為已經對海防撥了固定的軍費；列祖列宗百戰經營的土地不應放棄。
海塞防之爭不僅僅是一個涉及到國防經費使用和國防戰略重點放在哪裡的問題，而是中國的整合從“何處”著手的問題，清政府最終採納塞防論者的建議，決定收復新疆。這場爭論促使清王朝重新審視統治新疆的社會政策，並最終決定在新疆建立行省制度。
二
新疆之所以成為清末邊疆地區第一個建立行省制度的示範地點，與長期的理論準備有著直接的關係。早在道鹹年間，一批經世致用的學者已經開始關注西北尤其是新疆問題，他們中的重要代表人物龔自珍在1820年代就新疆建立行省提出了自己的建議，反映在他的《西域置行省議》《安邊綏遠疏》等幾篇著名文章中。龔自珍反對棄疆之說，提倡移民墾殖，龔氏的建省計劃甚為具體周密，包括設立總督、巡撫、布政使等具體官員，設立50縣3州等基層政區組織；龔自珍已經注意到新疆的重要戰略地位，提出把臨近北邊俄羅斯的塔爾巴哈臺和臨近西邊浩罕、布魯特的烏什、喀什噶爾建為直隸州，將西北的伊犁劃為東西兩府，總督駐伊東府；在對待當地的王公伯克政策方面，龔自珍也做了周密的考慮和安排。龔自珍是“清朝第一個建議在新疆建省的人，也是第一個提出新疆具體行政建置方案的人”。龔自珍的建議雖未得到清廷的認同與採納，而且他的建省計劃與最終的建省方案相比雖也有一定的出入，但他的建省思想影響深遠，為後人進—步探討新疆建省起到了重要的借鑑作用。
另一位著名學者魏源先後撰寫了《西北邊域考》及《答友人問西北邊事書》等著作，倡言新疆改設行省，並在《聖武記》中明確提出“列廳障，置郡縣”之議。龔自珍和魏源的思想，深刻影響到新疆建省的具體規劃者左宗棠的新疆建省理論。
在新疆被收復前後，江蘇學者朱逢甲作《西域設行省議》一文，提出新疆“足立為行省”的構想，在文中朱逢甲也提出了具體的建省方案和行政建制，並闡明瞭建設行省的必要性。朱逢甲提出將新疆分為山南、山北兩省，設兩總督，阿克蘇與烏魯木齊分別為兩省巡撫駐節地。朱逢甲關於新疆建省構想的最大特點在於根據新疆的地形規劃政區，但因其一介布衣，人微言輕，他的言論不足以引起清政府的重視而成為一紙空文，但朱逢甲的主張，也同樣是新疆建省理論的一個組成部分。
龔自珍、魏源和朱逢甲的新疆建省設想使新疆建省具有了一定的思想基礎，左宗棠、譚鍾麟和劉錦棠等提出的建省方案既是這一思想的延續和發展，也使新疆建省從理論準備走向具體的實施。左宗棠曾先後五次上書清廷奏請在新疆建省，光緒六年（1880年）四月十八日左宗棠在《復陳新疆宜開設行省請先簡督撫以專責成折》中闡明瞭他的具體建省方案：以烏魯木齊為新疆總督治所，阿克蘇為新疆巡撫治所，將軍率旗營駐伊犁，塔爾巴哈臺改設都統，並統旗綠各營。並增設伊犁兵備道一員，塔爾巴哈臺增設同知一員，以固邊防。北路鎮迪道應仍其舊，另設廣安道(駐吐魯番）、阿克蘇道和喀什噶爾道，左宗棠還提出了一整套完整的道、府、州、縣及其轄境的行政建制方案。可以看出左宗棠的方案與龔自珍有相似之處，是郡縣制與軍府制並行的雙軌制，因為左宗棠深知清政府不可能盡撤八旗之戍，只好用內外分工來限制軍府官員對政事的干預。
清政府正式接收伊犁之後，時任陝甘總督譚鍾麟提議在新疆建省，主張漸進改革新疆行政體制，並反對左宗棠擬官太多的方案，譚鍾麟提出北疆無需另設多員，將吐魯番作為南路城池，在吐魯番以西以南的七城各設一官，在喀什噶爾、阿克蘇兩處各設尋道一員，皆歸欽差大臣統轄，“庶地方有所責成，民心有所繫屬”。
劉錦棠作為新疆建省的實際執行者，並以自己在新疆七年之久的實地調査，在基本遵循左宗棠建省方案並有所變通的基礎上，提出了比較切合新疆實際狀況的具體建省方案。劉錦棠在《新疆各道廳州縣請歸甘肅為一省折》中提出，由於新疆各廳州縣為數太少，甘肅新疆唇齒相依，歷來經營新疆者，均以甘肅為基地，並擬請將哈密、鎮迪道等處及議設南路各廳州縣，並歸甘肅為一省。劉錦棠對譚鍾麟在七城各設一官的建議提出了不同看法，在《遵旨擬設南路郡縣折》中指出：“査吐魯番現不在八城數內，自土城以西，喀喇沙爾、庫車、阿克蘇、烏什是為南路東四城；葉爾羌、喀什噶爾、英吉沙爾、和闐是為南路西四城，應該八城通盤籌劃，一律改設郡縣”。在此考慮的基礎上，劉錦棠提出了具體的行政機構的設置，由於劉錦棠的方案比較切合當時新疆的實際，而且折中了左宗棠和譚鍾麟的方案，最終獲得了清廷的批准，劉錦棠也被任命為新疆首任巡撫。
以上所述龔自珍、左宗棠等人的建省思想和方案，為新疆建省提供了較為完整的理論基礎。在其它的邊疆地區，不論是建立行省制度的臺灣和東北還是籌議建省的蒙古、西藏，都缺少象新疆建省這樣長期和完整的理論資源。因此新疆之所以成為清末邊疆地區最早、藩部地區唯一設立行省制度的地區，理論準備起到了重要的作用。
三
清末在新疆地區成功建立行省制度，也與清政府在邊疆地區所持續執行的“一體化”政策有著密切的關係。清朝在實現全國的大一統之後，在“因俗而治”的治邊理念下，對邊疆地區實行了多樣化的治理措施。在這種統治下，大部分邊疆地區都享有—定程度的自治權，產生權力和義務上的差異，導致邊疆地區作為國家整體有機組成部分的功能的弱化，從而弱化了中央與邊疆地區的統屬關係。清政府在將邊疆地區納入統一的國家政權的過程中，不論是以武力征討還是和平招撫的方式，基本上承認各民族統治者舊有的權力，對他們封以爵位，給與程度不等的政治特權。在封建帝制時代，地方權力保留越多，以皇權為代表的中央權力就必然越少，二者在本質上是相互矛盾的。因此，清政府主觀上出於加強中央集權的統治，對邊疆地區採取內地化與一體化的統治措施也就成了清廷的必然要求。
清政府在對新疆的政治改造過程中，內地化的傾向表現在許多方面。過去在新疆地區很少有完備的戶籍管理制度，統一新疆之後，清政府按照內地經驗，開始在新疆地區試行戶籍管理制度，“每隔五年行査一次”人口；清政府將儒家文化中通過表彰節婦、烈婦等輿論道德力量實行社會控制的旌表獎勵制度也移植到新疆社會中，“新疆各部落地方，如有婦女拒奸盡節者，隨案聲明，照內地體例一體準其旌表”；在職官制度方面，各族官員仿照內地確定品級，各類伯克從三品至七品，相關的官缺制度、俸祿制度、揀補和遷轉制度、迴避制度、任期制度等都被引進，這表明伯克等貴族已被納人官僚化的軌道。在建立基層組織方面，有明巴什(千人長)、玉資巴什(百人長)、溫巴什(什人長)等分別管理城中的區巷和農村中的小莊，協助下級伯克管理和徵收貢賦。就這些組織的功能來看，與內地的保甲、裡甲制有相似之處；在經濟制度方面，新疆地區在田賦、雜賦和稅收等方面實行了納人國家總體財政的賦稅制度；在行政建置方面，清政府在統一新疆後，就開始了行政建置的內地化即設立府廳州縣。州縣制是建立在農耕經濟類型之上的以官僚統治和固定稅收為特徵的政治體制，它是清代專制主義集權體制的政治基礎，因此從清統治者的主觀願望來講，更希望以州縣製取代新疆原有的地方分權體制。1759年，清廷在哈密和巴里坤兩地設立了直隸廳，隸甘肅省；1760年在烏魯木齊設直隸廳，1764年在惠遠城設伊犁直隸廳，1771年在闢展置闢展直隸廳，1772年在奇台設奇台直隸廳。這樣便形成了北疆六廳，均隸甘肅。1773年升巴里坤直隸廳為鎮西府，將迪化州(烏魯木齊)改名為鎮迪道。在建立廳的同時，還在新疆地區建立了一批縣或巡檢、縣丞等地方理事機構，如昌吉縣、阜康縣、綏來縣、奇臺縣、宜禾縣等，基本覆蓋了北疆各地。這樣清廷就在北疆地區初步建立起了以巴里坤、烏魯木齊兩地為中心，道、府、縣等多級並存的州縣制系統，它在民政上隸甘肅，但在軍政上仍受伊犁將軍、烏魯木齊都統等節制。這些一體化政策的實施，使新疆對內地模式和行政體制的受容性大大提高，從而使新疆向行省體制的轉軌具有了制度基礎。
清朝統一新疆之後，逐漸形成了在軍府制下的多元行政管理體制，伊犁將軍總攬軍政大權，派駐各級駐紮大臣；南疆地區任命各級伯克，負責一般民政；北疆蒙古及哈密、吐魯番維吾爾王公地區實行扎薩克盟旗制度，給予上層王公一定的特權；北疆部分地區實行與內地相同的郡縣制，有學者將此模式稱為“複合型的行政體制”。與以往歷朝統治新疆方式相比，軍府制增強了其行政管理職能，特別是將地方民族首領納入政府官員序列，去除了以往行政建制中對地方管理的羈縻色彩，從而使中央對地方的統治力得到了進一步的加強。因此在實行軍府制統治初期，對鞏固清政府在新疆的統治地位，鞏固邊防，建設、開發新疆確實起過十分重要的作用。但這種管理體制具有許多先天的不足，它偏重於軍事，不論是伊犁將軍還是各級駐紮大臣，他們的軍事責任要遠遠大於民事責任。因此在這種統治制度下，擔任將軍與各級駐紮大臣的多是長期從事統兵打仗的武職官吏，而且一般不直接過問與民眾關係最密切的生產、賦稅等事務，造成新疆“治兵之官多，治民之官少”的吏治狀況，左宗棠對此情況恰當地指出：“或皆出自禁闥，或久握兵符，民隱未能周知，吏事素少歷練……而望政教旁敷，遠民被責，不亦難哉！”軍府制下職權形統實分，清政府為了削弱將軍事權，把新疆分為北路、東路、南路三個統轄區，北路由伊犁將軍直轄，南路由喀什噶爾參贊大臣綜理，東路由烏魯木齊都統掌管。喀什噶爾參贊大臣與烏魯木齊都統名義上歸將軍掌管，但實際上均有很大的獨立性，由此造成權利分散，自成系統，從而影響了各級機構的辦事效率；軍府制下的多元管理體制，造成地方政務管理上的多重性，不利於地方行政管轄權力的統一，突出表現在駐紮大臣制度與回疆的伯克制度兩套系統難以協調一致。從名義上來說，各級伯克是清朝官僚系統的一部分，因為他們由清政府任命，有相對明確的職權範圍，與內地官員一樣有著大小不等的品級並且有嚴格的任免程序。但由於駐紮大臣並不管理回疆地區的民政事務，因此凡該地的田賦、教化、商賈、稅務、治安、刑名等地方事務皆歸伯克執掌，所以各級伯克在地方上自成系統，“在農民佔多一半的維吾爾社會，伯克們壓迫農民和其他商工群眾的情況是十分嚴重的。他們往往敲詐勒索群眾，力圖在自己任職期間發家致富。此外，伯克與伯克之間也有矛盾……駐在新疆的清朝官員，也有不少貪官汙吏。他們有不少人通過伯克們的陋規，剝削維吾爾人。清朝皇帝為了貫徹對回部的統治政策，想要制止清朝官吏和伯克們對維吾爾群眾的壓榨。但是，到19世紀60年代止，幾乎沒有取得任何成效。”由於對各級伯克缺乏有效的監督制約機制，造成吏治的腐敗，損害了行政質量，引發了社會矛盾，咸豐七年(1857年)庫車邁買鐵裡領導的農民起義就曾提出要將伯克之缺革退的要求。
在軍府制下，各級駐紮大臣和各級伯克相對的“各自為政”，具有某種程度上的自治權力，這種統治模式是與清政府加強中央集權的主觀願望相矛盾的。現代化理論認為，國家權力若能夠有效順利地行使需基於以下的條件:國家的行政管理實行高度的中央集權，有助於力量的協調和資源的徵用，從而可以支持現代化的進程；高度分權化和專門化的制度的發展，可以為政治作用的穩步擴大作好準備；行政體制中的中央、行省和地方三級的結合能為有效率的政治管理作出重要貢獻；具備一支幹練而熟諳規章制度的行政官員對於擴大現代化所必需的政治手段具有決定意義。而軍府制下的行政運作與官僚配備也與以上的條件相去甚遠。清帝國在走向近代國家的過程中，為了使國家權力同質性地滲透到邊疆地區，對邊疆地區的統治政策的調整遲早會提上議事日程。1860年代席捲西北的各民族起義，阿古伯入侵新疆，軍府制在這場內部危機和外部入侵中徹底傾覆，建立一種新的行政管理制度以代替軍府制也成為清政府收復新疆後的一種訴求。
新疆得以順利建立行省制度的一個重要因素是當地上層王公貴族勢力的衰弱，未構成對一體化的強大阻力。在晚清籌議建省的蒙古、西藏地區，都有來自當地上層勢力的強大阻力，如在蒙古地區，清廷已決定開放蒙地、移民招墾的情況下，當地的王公貴族依然不同意改制建省，而強調盟旗原有的自主權益。“在很大程度上，正是這一阻力使1906年開始就出現的朝野上下的籌蒙設省輿論動員，始終停在紙面和口頭上，沒有成為現實”。而新疆當地原有的上層勢力象蒙古準噶爾貴族已被武力消滅，和卓已被放逐，已不構成對清政府變革管理方式的任何阻力。一般來講，對舊制度的廢除，都會遭到它的直接收益者的竭力反對，所以新疆建省最大的阻力本應是一大批舊制度的既得利益者——當地的王公伯克們，但十幾年的戰亂卻使“新疆久亂積罷之後，今昔情形判若宵壤”，庫車郡王愛瑪特、吐魯番郡王阿可拉依等，都受到起義農民的鎮壓，其他大部分伯克已家產蕩盡，衰敗沒落了。昔日的王公伯克及其後裔甚至流離混跡為民，勢力最大的吐魯番庫車郡王“廉俸無幾，卯糧寅支，負債既深，拮据萬狀”，只有哈密親王“回眾尚多，差堪自立”。因此對此時的伯克們來說，他們迫切需要的是清廷的扶植和支持，他們已經沒有任何的資本和能力去反對制度的變革，這點也是新疆建省得以順利進行的重要內因。
新疆建省，是近代中國轉型的連續性進程中的重要一環，是對邊疆治理制度近代化的重要舉措。通過建省，清政府基本上實現了新疆與內地的政治一體化。在新疆建省的成功示範作用下，臺灣、東北、蒙古、西藏等邊疆地區的政治一體化的進程在隨後的歷史中一以貫之地繼續著。因此新疆建立行省制度順應了近代中國轉型的內在發展規律，為奠定近代中國的基本格局邁出了重要的一步。
作者：阿地力·艾尼，男，維吾爾族，中國社會科學院中國邊疆研究所副研究員，主要研究方向為近代中國疆域史研究。原文載《新疆大學學報》（哲學·人文社會科學版）。
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