上海市市场监管局免罚清单制度自2019年3月15日实施以来，已有四百多家企业因此受益，深受企业和基层市场监管人员欢迎，相关工作也得到了中央依法治国办及市委领导的充分肯定，成为上海市市场监管局创新包容审慎监管，优化法治营商环境的一大品牌工作。
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探索免罚清单制度 创新包容审慎监管
为贯彻落实上海市委市政府建立包容审慎监管机制的要求，激发市场活力，进一步优化营商环境，促进经济持续健康发展，市市场监管局在市司法局的指导下，拟定市场监管领域轻微违法违规行为免罚清单，并于2019年3月15日，与市司法局、市应急管理局联合发布实施《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》（以下简称《免罚清单》），这也是全国首份省级跨领域轻微违法违规行为免罚清单。
一、《免罚清单》的制定与实施背景
（一）建立容错机制，优化营商环境
上海市委、市政府于2018年11月出台的《关于全面提升民营经济活力大力促进民营经济健康发展的若干意见》第二十二条指出，“要完善民营企业合法权益保护机制，对首次、轻微违法违规行为建立容错机制，针对消防、工商、质量技监、食品安全等领域推出市场轻微违法违规经营行为免罚清单。”建立容错机制是实施包容审慎监管方式的重要组成部分，而制定免罚清单制度则是建立容错机制最直接、最显著、最有效的具体举措之一。
（二）回应企业需求，改善企业环境
目前，大部分轻微违法违规行为的主体都是中小企业、创新型企业或新业态企业。这些企业多处于发展初期，合规意识和能力较弱，容易发生轻微违法违规行为。而一旦受到行政处罚，对企业信用、商誉、融资和投标等都可能带来长期负面影响。如在上海，对受本市执法机关行政处罚5万元以上的供应商，自处罚之日起三年内限制参与本市政府采购活动。《免罚清单》的实施，对企业的无心之失给予改正的机会，有利于为企业提供更加宽松的生存环境。
（三）消除执法顾虑，破解执法困境
近年来，随着各项法律法规不断出台或修订，不仅市场主体的行政法律责任越来越重，执法机关执法的难度也越来越大。对小微经营者而言，很多违法行为处罚起点过高，容易引发过罚失当的问题。而行政机关如果不予处罚，又担心被认为 “行政不作为”，存在被追责的风险。《免罚清单》用清晰列明的免罚事项给予执法机关明确的指引，有效消除了执法人员的顾虑，从而提升执法效能，激发市场活力，让企业真正感受到“有温度的执法”。
二、《免罚清单》的制定与实施
（一）集中调研，广泛听取意见建议
2019年1月8日，市市场监管局、市司法局、市应急管理局有关负责人赴长宁区集中开展免罚清单制度前期调研。调研组实地走访企业，召开了座谈会。听取了多家企业代表意见和建议。在随后一个多月的时间里，市市场监管局围绕市场轻微违法违规行为的标准、范围等关键问题，多次组织座谈会和讨论会听取意见，反复研究论证。
（二）精细划分，明确免罚行为条件
市市场监管局通过对《行政处罚法》中“不予行政处罚”的通行规定与近20部法律法规进行梳理，对违法行为进行了精细划分，对28项市场轻微违法违规行为明确了免罚条件和标准，根据不予行政处罚依据不同分为两类：一类是由于违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，不予行政处罚的20项；一类是根据专门领域法律法规规章的有关规定，可以不予行政处罚的8项。
（三）迅速落实，推动清单有效执行
《免罚清单》的实施，得到市场主体积极响应。为推动免罚清单制度能够迅速落实到位，有效执行，市市场监管局多措并举，一是加大宣传力度。市市场监管局与市司法局、市应急管理局于2019年3月18日《免罚清单》新闻发布会，三十余家主流媒体参加发布会，对《免罚清单》进行广泛宣传；二是于2019年4月28日出台了《关于实施的若干意见》，对基层一线实施《免罚清单》统一标准、统一口径、统一尺度。三是通过信息系统改造，将免罚清单模块纳入上海市市场监督管理行政处罚系统，确保清单落在实处。
三、《免罚清单》实施成效
（一）获得中央依法治国办及市委领导的充分肯定
《免罚清单》实施以来，在优化营商环境、提升执法效能等方面起到了积极作用。2019年6月，中央全面依法治国委员会办公室以《上海市出台轻微违法免罚清单，推进优化营商环境制度创新》为题编写了全面依法治国专题简报。上海市委副书记尹弘对免罚清单工作作出批示：“继续探索，及时总结，注意典型案例的分析指导”。
（二）对维护企业商誉，减轻企业负担起到积极作用
2019年3月19日，位于闵行区的上海悠粮电子商务有限公司成为上海市首批适用《免罚清单》被免予处罚的企业之一，其负责人喜出望外，表示“不敢相信”。在《免罚清单》实施后的半年时间里，全市已有413家企业适用《免罚清单》被市场监管部门免予处罚。无论是是上市公司还是小微企业，普遍对执法机关给予企业改正机会，使之企业不会因无心之失导致商誉受损，负担加重表示欢迎，有的企业通过感谢信或送锦旗向市场监管部门表示感谢。
（三）提高执法水平，融洽政企关系
《免罚清单》为不予处罚提供了明确依据，使免罚有据可查，有效破解了行政执法人员在具体案件中面临“什么情形才构成违法行为轻微”的困惑，解除了“不予处罚”会被认为“行政不作为”的担忧，对提高执法精细化水平，强化创新治理能力起到重要的促进作用。同时，执法机关按照《免罚清单》要求，对企业采取批评教育和指导约谈等措施，得到了企业更多的理解和支持，执法遇到的困难和抵触也明显减少，实现了执法的法律效果和社会效果的统一。此外，《免罚清单》在客观上压缩了“职业打假人”牟利空间，有利于遏制“职业打假”行为泛滥的情况。
四、《免罚清单》的示范意义
《免罚清单》是上海市瞄准最高标准、最高水平,优化政务服务,打造国际一流营商环境的生动体现，对优化营商环境，实施包容审慎监管具有示范意义。
（—）影响广泛,多地借鉴学习
《免罚清单》实施以来，产生了广泛影响。长宁、杨浦、奉贤等区纷纷借鉴《免罚清单》形式，结合本区产业特点，研究制定本区免罚清单制度。江苏、浙江、甘肃、青岛、武汉等省、市市场监管部门主动向上海市市场监管局了解《免罚清单》有关情况。据不完全统计，在《免罚清单》实施后的三个月内，全国各地出台的免罚清单就有15份之多。
（二）包容审慎,让执法更有温度
《免罚清单》的实质是对行政处罚自有裁量权的规范。以往，上海市市场监管领域的行政处罚自由裁量权规范主要涉及从轻和减轻处罚，极少涉及免予处罚。《免罚清单》将多领域免罚事项进行集中发布，在创新形式同时，注重把握好优化营商环境与守牢安全底线、推进依法行政与保障改革创新、遵守法律规定与适应现实需要的平衡，把包容审慎的基本原则贯彻始终，即细化处罚裁量标准，又避免成为企业逃避处罚的借口，提高制度供给质量，真正让行政执法有力度更有温度。
(三)持续探索，增强制度生命力
《免罚清单》实施以来，市市场监管局紧锣密鼓地开展调研和总结，并在市司法局指导下，计划陆续推出清单2.0、3.0等版本，持续扩大免罚范围和事项，使免罚清单制度始终保持生命力，成为上海市优化营商环境特别是法治营商环境的一大品牌工作。
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