機床工業是裝備製造業的基礎部門，其中高技術機床產品具有重要的戰略意義。作為一個製造業大國，保持獨立自主的工業體系、提升高端製造業技術能力，尤其重要。當前我國機床行業處於高度開放的市場環境，面臨一些前所未有的問題與挑戰，需要進行深入調研分析、做出正確判斷，加速推動我國機床工業的轉型升級。
機床工具工業是提供加工設備的製造業，是裝備製造業的基礎與核心部門。現代數控機床則融合了傳統工業技術與現代電子信息技術，伴隨新一代信息技術的發展和用戶需求的升級，產品性能在向高速、精密、複合方向發展的同時，進一步向網絡化、智能化、環保性方向發展。
當前，德國、日本、瑞士、意大利等國在高端機床領域均處於領先地位，其中日本發那科公司（FANUC）、德國西門子分別佔數控系統50%和25%的世界市場份額。數控機床產品可大體分為高、中、低三個檔次，加工複雜零件的高檔精密數控機床為軍工生產所必需，屬於戰略性產品，西方長期對我國實行嚴格控制或封鎖。加快推動機床工業轉型升級，儘快縮短和國際先進水平的差距，實現關鍵技術自主可控，意義重大，任務緊迫。
一、我國機床工業曲折的發展歷程
新中國工業化奠基時期，國家對機床工業高度重視。在前兩個“五年計劃”期內，我國已形成了以“十八羅漢”和“七院一所”骨幹企業院所為代表的機床工業佈局。1960-1970年代，為衝破國外技術封鎖，國家協調各部委和全國力量，組織了數次機床技術攻關。比如“二五”時期，為解決國家建設急需，中央決定成立由國家計委、科委、一機部、二機部等領導組成的“精密機床規劃（6人）領導小組”，由李富春副總理直接領導，在一機部二局（機床局）設立戰役辦公室，目標是用10年的時間（1960-1970年），經過自主研發，拿下一批高精度的精密機床、關鍵零部件及相關的檢測儀器。在舉國體制下，這一階段的努力形成了一大批成果，其中上海機床廠（高精度外圓磨床，圓度精度0.5μ）和昆明機床廠（高精度座標鏜床）被評為功勳廠。
早在20世紀70年代末到80年代初，西方國家基本實現了機床數控技術的普及。改革開放初期，我國的機床產品基本還停留在傳統的手動操作技術水平。面對巨大的技術差距，我國大力引進西方技術，合資合作，力爭儘快消化和普及數控技術。但因種種原因，效果不很理想。
20世紀80年代中期，原機械部所屬企業全部下放地方。90年代初，我國大幅降低機床產品進口關稅、放開進口限制，隨後放寬外資企業的市場準入。我國機床行業集中度低、企業規模普遍偏小，行業管理弱化，大量機床企業被市場競爭所淘汰。原“十八羅漢”或破產重組，或勉強維持。
1999年，機械部屬科研院所全部轉製為企業。原有行業科研體系被打散，基礎研究被邊緣化，有些領域甚至消失，行業共性技術研究和服務行業的功能被嚴重削弱，科技人員大量流失。很多重點企業的研發能力也不同程度地弱化。
與此同時，大量民營企業和外資企業進入機床行業，民營企業逐漸佔據主體地位。2008-2015年，國企在全行業產值中的比重從25%減至10%，民企佔比從60%增至近80%。 2015年，739家規模以上金切機床企業中，國有（含集體）控股、私營、外資（含港澳臺）企業分別為71、533、105家，資產佔比為38：49：10；主營業務收入為18：69：11，實現利潤為-12：97：13。
二、新世紀以來機床工業的走勢
1.世紀初產能急劇擴張
2001-2011年，受經濟高速增長、投資需求旺盛的刺激，我國機床行業進入大發展期。這10年間總產值增長了10倍，利潤增長22倍，年均複合增長率分別為24.8%和33.2%。2011年，國內金屬加工機床產值達283億美元（其中金切機床198億）。從2002年和2009年起，我國分別成為世界第一機床消費大國和製造大國，目前消費和產出總量分別約佔全球的1/3和1/4。
在機床需求和產能急劇擴張的同時，數控技術也得到了普及。2013年以來，機床工業的產出數控化率和機床消費數控化率均超過70%，2016年更是達到80%左右。這是一個歷史性的成就。其中，國家對數控機床產品實行增值稅先徵後返政策（1999-2008）發揮了重要作用。
在經濟高速增長時期，業內對市場前景普遍樂觀。國內外資本大量投資機床行業，形成龐大產能。但機床工業是為製造業提供“工具”的，自身規模十分有限。各地方政府不考慮這一特性，出於GDP增長業績的考慮，紛紛鼓動本地機床廠投資擴產，重、大型機床的盲目擴張尤為突出，很多重點企業的資產負債率急劇增加，為後來全行業的蕭條埋下了伏筆。
2.結構性產能過剩 行業經濟運行形勢嚴峻
從2012年起，我國經濟發展進入“新常態”，固定資產投資增長率逐年下降，2015年降至個位數。我國機床工業進入低迷期，延續至今。尤其是其中批量型的傳統中低檔機床，產能嚴重過剩，價格競爭加劇，原材料、人力成本又不斷上升，企業稅負沉重，多數企業身陷困境。企業虧損面居高不下。2016年，全行業虧損面達45%以上，大批中小企業相繼退出市場，歷史上曾經輝煌的一批企業相繼破產退出。國有企業普遍資本金不足，企業負債率高，負擔沉重。
機床工業產值連年遞減，市場萎縮。2018年，全行業產值比2011年下降17%，銷售額下降21%。
2019年第一季度，行業整體情況仍未有好轉。企業訂單減少，市場預期悲觀，行業運行質量下降，企業經營壓力大，虧損面有所擴大。行業分化持續且有加劇態勢。
據國家統計局數據，2019年1-4月，全行業營業收入同比增長0.3%（其中金切機床-14.5%，成形機床1%）；機床工具工業協會聯繫的222家重點企業所獲取的相應數據，分別是-18%、-33.7%、-2.4%。這222家企業新增訂單額同比增長-36.5%，進口增長-25.4%。行業協會預計，2019年行業增長率可能出現全年下滑。
根據最新統計，全行業共5537家企業（規模以上2257家，整機企業600多家），1-4月虧損面為19.4%；機床工具工業協會所聯繫的222家企業，虧損面達42.3%（同比增加10.6個百分點），其中金切機床虧損面52.9%，成形機床虧損面20.8%。特別是金切領域，很多企業破產退出。
有專家認為：一些老國有機床企業衰落，體制機制原因只是其中的一方面，很多是地方政府的責任。如政府要求企業搬遷，費用讓企業自己貸款解決，財務費用動輒上億，企業利潤微薄，經不住這樣的折騰。市場景氣時，地方政府硬性要求企業擴大產能、為GDP增長做貢獻，結果企業揹負幾十上百億貸款，造成今天企業資不抵債的局面。地方政府在企業用人、投資方面干預過度，出了問題卻找不到責任人。
瀋陽機床和大連機床兩個龍頭企業先後破產重組，令人痛心。沈機股份（上市公司）2019年一季度報表顯示：資產負債率高達200%，當期虧損額超過營業額。集中了優質資產的上市公司尚且如此糟糕，集團公司的情況更是難以想象。
與此同時，機床用戶需求明顯升級。市場對批量化通用型產品的需求下降，對小批量定製型產品的需求增長；對單機需求減少，對自動化成套設備的需求增長。為了適應市場變化，西方國家一些機床企業正在從傳統的“產品專業化型”向“市場專業化型”過渡。產品專業化即專注於某類（車銑磨）機床產品的批量化生產；市場專業化指專注於某細分市場（如汽車動力總成、航空發動機、消費電子等），針對用戶工藝特點、滿足嚴苛性能要求而提供成套解決方案（如德國GROB公司佔中國轎車發動機缸體/缸蓋加工70%以上份額、濟南二機床佔國內轎車整車衝壓設備80%市場份額）。面對國際市場轉型，我國機床企業轉型升級任務迫在眉睫。
目前，我國機床工業正處在爬坡過坎、轉型升級的關鍵時期，自身存在不少弱點和問題需要克服。同時，又趕上整體經濟下行，投資需求銳減，加工設備需求進入存量時代。目前我國機床工業正處在最艱難的時期。
3.行業結構：高端失守、中端爭奪、低端內戰
在低端技術領域，經過多年努力，國產機床產品（包括系統和整機）已基本佔領國內市場。由於這一部分門檻較低，部件容易買到，前些年大量中小企業進入。現在中低檔、通用型、單機類的同質化機床產能嚴重過剩，陷入降價競爭，企業大批倒閉。
中檔機床市場是目前中外企業競爭的主要領域，主要競爭對手是中國臺灣和韓國企業。國產數控系統和進口系統的競爭也集中在這一領域。國產中檔系統技術正趨向成熟，目前市場佔有率不足50%，國產化趨勢不斷擴大，可能最終佔據市場主導地位。廣州數控是國內最大的中低檔系統廠商。
高檔數控機床方面，國內供給能力嚴重不足，市場長期被歐日企業壟斷，進口依賴度超過90%。
在高檔數控系統領域，我國少數產品在精度方面可以和西門子、發那科相比，但產品的使用壽命、性能、穩定性還遠不如它們，所配套高檔機床的市場佔有率不足10%。
高檔機床的核心技術還聚集在功能部件、關鍵零部件、工具量儀上（伺服驅動單元、主軸單元、測量反饋元件、轉檯、換刀機構、滾動元件、軸承、液氣潤滑裝置等）。它們的性能和質量，決定了整機的性能和質量。在這一領域，我國技術基礎薄弱，其性能、功能、質量、可靠性不能滿足市場需求，自我配套能力很低，國內市場佔有率不足5%。如果從歐洲進口高檔功能部件，當地法律規定必須加價16%-18%，有些重要產品根本不賣。這方面技術的落後，嚴重製約了我國機床工業的發展進步。
高檔機床整機的設計和裝配技術尚未過關，在性能、加工質量穩定性和使用可靠性方面，還有相當大的差距。業內專家曾經將瀋陽機床和日本馬紮克（MAZAK）的技術水平進行比較，認為兩者存在40年的靜態差距，況且日本企業正在向網絡化、智能化方向升級。
有資深專家呼籲：我們已有的高精密機床技術能力正在部分喪失。曾經的“行業明珠”上海、昆明兩家機床廠，已做不出當年產品的精度，技術人才或老化，或流失，企業趨於衰落甚至面臨退市，甚為可惜。
4.國際競爭壓力加大
20世紀90年代初，中國政府率先大幅降低機床產品進口關稅，放開進口限制。歐美日機床企業依仗技術優勢，多年來佔據著我國高檔機床及配附件進口市場。
近20年，德日韓及我國臺灣地區的100多家廠商在大陸投資設廠和銷售點，對國內企業形成包圍之勢。韓國和中國臺灣通用機床與國內主流機型競爭，產品涵蓋幾乎所有品種。歐日機床企業在國內市場深耕多年，廣泛建立人脈關係，國內大型國企的高檔機床訂單，基本被外企拿走。近10年來，全球經濟蕭條，外資企業加緊滲透和深耕中國市場。本國機床企業多在中低端技術領域微利經營，處境困難。
國內高檔機床用戶也習慣於購買外國產品，一般不考慮購置同類型本國機床。理由是工件成本昂貴，企業要保證正常運行和效益，也不願意承擔質量責任。但是，如果用戶不給設備製造企業產品使用、驗證、改進、定型的機會，我國機床工業的技術升級就永無希望。
在大連，原有的行業骨幹——大連機床（轉制民營）破產，當地機床企業只有大連光洋（民營）在堅持。而馬紮克、因代克斯（INDEX）、格勞博（GROB）、THK等外企（均為獨資）扎堆在大連高新區建廠，廠區位置、規模均優於大連光洋，還享受政策優惠。大連機床的很多優秀人才都被這些外企挖走，委以技術、管理和營銷環節的重任，工資也成倍增加。行業專家感嘆：“人才沒有了，大連廠要恢復很困難。”
據業內專家介紹，上海、南京、無錫原來都有很好的機床製造行業基礎，但現在這些工廠或垮臺，或勉強維持。濟南二機床的汽車整車衝壓設備已佔國內市場的80%，在美國擊敗德國舒勒拿下了一批訂單，於是舒勒等德國企業到太倉建廠，兼併當地金方圓、揚鍛等一批企業，揚言要和濟二較量。一位民營企業老總慨嘆：“之所以出現如此局面，就是因為我們太開放了。”也有專家認為，我們至今尚未掌握國內外資機床企業的完整信息，實際情況可能比已經知道的還嚴重。
5.本土企業逆勢而上，升級艱難
儘管行業處境困難，仍有一批企業迎難而上，脫穎而出。此次到會參加研討的優秀企業代表有：大連光洋、廣州數控、北京精雕、浙江日發（民營）、濟南二機床、秦川、寧江、華中數控（國企）。其中一些企業的高檔產品已取得可喜進展。在它們身上，體現了自主創新和振興產業的愛國情懷。
有學者總結，這些優秀企業具有如下共同點：長期專注技術研發，緊密配合用戶需求，產品質量過硬；在細分領域深耕，為客戶提供個性化產品和服務，適時轉型升級；所服務領域的成長性好，比如汽車、消費電子、航空航天、能源等。
與此同時，企業代表們也反映了目前遇到的諸多現實困難：企業稅負重、效益低、研發缺經費；企業效益低導致員工薪酬低，對年輕人缺乏吸引力，人才難穩定；企業力量微薄，無力搞基礎研究和共性應用技術研究。
儘管如此，很多骨幹企業為行業和自身的長遠發展，長期堅持研發，但令人困惑的是，穩不住國內大用戶，承擔國家戰略攻關任務沒有機會量產，得不到回報，只是起了“敲門磚”的作用。
武漢華中數控股份有限公司董事長陳吉紅說：“企業既要保住不虧損，還要穩住技術隊伍，數控系統是給國家‘堵槍眼’。我們產品沒做出來時人家封鎖，產品剛一做出來，國外企業的同類產品就降價，我們最後就是白乾了。”
武重機床集團有限公司科技管理部部長李升說：“我們2003年開始跟華中數控等幾家單位聯合研究7年，研發七軸五聯動機床。那臺床子剛做出來，國外就放開賣，我們只做了一臺就沒市場了。如果不是國企的擔當，我們肯定不會做這種事。前年聽說這種設備（國外）又不賣給我們了。”
“我們幾十年堅持做基礎試驗和基礎研究、前瞻性技術，堅持改進產品質量。我們產品的定位精度做到2微米，重複定位達1微米，跟瑞士迪克斯水平差不多，不過動態精度差距還比較大。我們的小模數齒輪機床市場佔有率達60-70%，小自動車床、非標機床、臥式加工中心等，也在參與制訂相應的國家標準。現在企業苦於缺資金，竭盡全力搞研發，利潤都談不上，只是求生存。”四川普什寧江機床有限公司總經理姜華介紹說，“基礎性、戰略性技術研發，僅靠企業自身投資不可能搞成。產業生態環境差，一是人才待遇相比其他行業差距太大，二是體制機制問題。”
三、為什麼產業和科技支持政策的效果不理想
十幾年來，國家出臺了多份振興裝備工業的文件。但由於種種原因，已有政策或者未能有效落實，或被其他政策抵消。
2009年啟動的“高檔數控機床與基礎製造裝備”國家科技重大專項（簡稱“04專項”），對機床行業的支持力度是空前的。“04專項”由工信部主持，組織協調全行業科技攻關，聚合了科研院所、高校和企業的科研力量，共安排了數百項課題，至今大部分已完成。專項的實施，顯著促進了高檔數控機床以及各組成部分的技術研發步伐，解決了一批技術短板問題；許多產品類型實現從無到有，部分科研成果獲得應用驗證的機會。參與“04專項”的企業技術研發能力有很大提高，為進一步參與高端領域的市場競爭積蓄了能量。
在當前市場環境下，應該採取什麼樣的政策措施，才能有效發揮“集中力量辦大事”的體制優勢，突破關鍵技術瓶頸、有效推動產業升級？“04專項”是一個重要嘗試。不過，“04專項”對推動全行業在高端技術領域進步的效果，仍不如預期。到會專家們反映有以下問題：
第一，缺少系統的頂層設計，現有行業組織虛化，缺少權威性機構對全過程的有力領導。
第二，缺少行業級引領型的科研機構。行業技術研發體系弱化、碎片化。不少重點企業被授予科研機構名義（中心、基地、實驗室等），但真正形成研發能力的企業並不多；廣大中小企業研發能力薄弱；企業創新平臺所承擔的“04專項”研發成果無法在行業共享；國內機床科研力量分散，政出多門，缺乏統籌，重複投資。“產學研用結合”的效果不明顯。
第三，“04專項”以關鍵技術和產品為重點，基礎研究和共性技術研究安排少，且長期無人負責。
第四，科研項目週期安排偏短，不符合科技發展的客觀規律；一些單位把專項任務作為一般“課題”來對待。很多情況下，新研發的產品沒有和用戶需求密切配合、驗證改進的機會。例如，某種加工發動機葉片的機床，用戶提出200多個問題，軟件搞了8個版本，多次試錯才能成功，否則新產品不可能定型。
四、思考和建議
首先，關於機床工業的政策思想。人們常常把裝備製造業中的高技術部分，混同於一般“傳統”製造業或“過剩產能”，把其中的國有骨幹企業列入可以放手的“完全競爭”一類，而忽視高技術裝備工業的戰略意義。就機床工業來說，我們需要明確它在裝備製造業和整個工業中的重要地位。
機床工業是裝備製造業的核心和基礎。加快機床工業技術升級、提升其市場競爭力，對推進我國裝備製造業升級提質，改變“大而不強”的狀態，具有決定意義。解決高檔機床“卡脖子”環節，實現關鍵技術自主可控，更是加強國防建設所急需。
作為社會主義大國，中國在現代化進程中必然受到西方的防範、限制和圍堵。長期以來，西方國家一直將高檔數控機床及其關鍵配附件視為戰略物資，對我國實行限制或禁運。“巴統”解散後，西方國家於1996年又簽署《瓦森納協定》，對向中國出售的高端設備、數控系統、功能部件實行不同程度的控制。我國一些重要企業都被列入美歐日的“禁售黑名單”。當前我國的國際環境日趨複雜，西方對我國的限制和封鎖必然日趨嚴厲。我們要下決心，堅持自主創新，奮力追趕世界先進水平。
我們必須堅持開放政策，開放引進交流可以更好地促進我國經濟發展和技術升級。但是開放的前提應該是“以我為主”，要糾正只引進、不注重吸收消化的傾向，避免造成長期被動依賴引進技術的情況。
其次，一般地說，後進國家要推進產業升級，“技術差距”和“市場信任”是繞不過去的兩大障礙。新進入高技術市場的本國企業，面對長期佔據技術、市場兩大優勢的西方企業，競爭不可能平等。在這個意義上，國家通過產業政策（在WTO有關幼稚工業保護的框架內），對本國企業的成長應給予扶持和政策優惠，這是非常必要的。
第三，國家對機床工業（以及裝備製造業）的政策，首先應區分其中的一般競爭部分和戰略性高技術部分。
機床產業品種型號繁雜，企業小且分散，又面向廣大市場，和單一產品牽頭的科研項目（如航天）情況不同。儘管大量的中低檔技術問題可以在供需雙方互動中解決，但由於機床行業集中度低、企業規模偏小且收益有限，行業級的協調管理和共性技術研發及技術服務不可缺少。而在具有戰略意義的高技術領域，少數進入這一領域的企業面臨跨國企業的強勢競爭，尚未站穩腳跟，國家應該給予關注和支持。
總之，要根據行業的具體情況，處理好市場競爭和國家政策支持的關係，開放和自主創新的關係。積極探索形成新的舉國體制路徑。進行全產業鏈指導，加強產業組織，加強科技創新，加強市場支持。
針對上述問題，專家提出了幾點建議：
第一，加強行業組織的功能，如行業監督、協調，技術服務（標準、檢測），規劃和引導推進高端產品的有序發展。
第二，構建機床行業創新體系。要構建以企業為重點、企業和專業研發機構並行的研發體系，在此基礎上更好地推進產學研用結合。科研規劃要瞄準“高端”和“基礎”兩方面的薄弱點。在企業自身能力達不到的科技領域，國家應出手支持：一是抓高端產品，二是抓行業基礎研究和應用共性技術的研發，從基礎研究、基礎零部件到總體設計，形成一個整體佈局。
第三，中低檔放開，聚焦高端領域，有重點地扶持重點企業。要把從事高端產品開發的優秀企業及其產品，介紹給用戶群體，讓用戶在購買國產機床時也有選擇的餘地。
第四，促進產業生態優化，重視高檔數控系統、功能部件/零部件和工具量儀的發展，鼓勵“專精特”型企業的發展。
第五，落實首臺/套採購政策，鼓勵供需雙方密切合作。多位專家指出：多年的經驗表明，發展高技術產品，國家在市場環節的支持至關重要。好產品是市場培育出來的，建議加大市場方面的支持力度。多年來，我國市場培育了眾多西方機床企業，現在應該依託這一市場培育本國機床產業實現升級。比如，某國企用戶購置大連光洋的高檔五軸機床樣機後，雙方密切合作，在使用中發現和解決了百餘項問題，使新產品成功實現量產。很多研發的新產品在“最後一公里”夭折，就是因為沒有機會得到用戶的使用驗證。
某企業代表說：“我們做的數控系統，如果拿去考核都及格，但市場佔有率就是不行，原因是穩定性可靠性差。幾臺產品好用不等於一批產品都好用；一年兩年好用不等於十年八年都好用。實際上國外產品剛開始在中國使用時，技術成熟度也不夠，是用戶在使用中不斷指出問題，讓產品不斷完善，最後被用戶認可。……政府採購首臺首套政策，往往眼盯著整機，數控系統（配套系統）得不到支持，因為太小。有的政府採購招標書，指明要用西門子、發那科的，功能部件也指定用外國貨，這是違反招標法的。”
“俄羅斯政府2016年出臺719號文：政府招標採購機床，必須認證是本地生產的（要求2016年本地化率達30%，2020年達到80%），人家也要加入WTO。美國也有《購買美國貨法》。尤其在當前環境下，政府應該理直氣壯地支持國產數控系統。”
廣州數控設備有限公司董事長何敏佳表示，“我們每年進口幾十億美金的機床，相當於幾百億人民幣，如果拿一半給國內製造業，不至於有這麼多企業陷入困境。現在光靠市場無形之手很困難。社會主義有集中力量辦大事的優勢要在機床行業得到體現。”
武重機床的李升建議“04專項”應當給機床製造企業一個應用和“練手”的機會。他說，“04專項”凡是做得好的，都是企業跟用戶深度結合、聯合攻關、協同創新，大家共同解決問題。如北一牽頭，聯合武重、齊重、齊二和清華、華中科大、哈工大等四五家高校，一起做重型機床的共性基礎研究，互相交流，效果很好。
第六，減輕企業稅費負擔。對此問題，企業已經反映多年。國家將增值稅從16%減到13%，但在機床企業效果並不顯著，原因是供大於需，買方乘勢壓價。另外，很多企業因融資成本過高，嚴重擠壓企業利潤，導致企業研發經費不足。1998-2008年，國家對數控機床實行增值稅“先徵後返”政策，對數控技術的普及功不可沒，目前這一政策是否可行還值得討論。有專家建議，機床行業可參照財政部、稅務總局、發改委、工信部《關於集成電路生產企業有關企業所得稅政策問題的通知》（2018.03.28）所涉的政策，對高精尖、智能型數控機床企業，實行相應鼓勵措施。
第七，金融支持。有專家建議，可考慮設立機床產業發展基金，面向企業、面向產業鏈，針對新產品新技術研發，進行持續的支持。
第八，實事求是地進行國企體制改革。專家指出，混合所有制改制的經驗教訓應該認真研究。不要為混而混或搞“拉郎配”，怎麼有利於機床發展，就怎麼改革。一事一議，一企一議。寧江機床一度由五糧液控股，永華機械由房地產商投資設立，只要把機床搞好就行。現存國有重點機床企業，一定要把體制機制理順，發揮好行業骨幹作用。機床是資金密集、知識密集、（技能）人才密集型行業，企業需要多年的團隊、技術、人才積累，新興民營企業光靠挖人，短期內也不可能取代老企業。
有專家認為，企業補充資本金，可以是國有資本參股、社會資金控股，或者幾個國有資本股東相對參股，作為一致行動人。一些屬於高精尖機床業的民企，也可對國有機床廠進行股權投資。但對於國家重型裝備因利用率低出現企業虧損的，國家應該給予補貼政策。
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