1945年8月14日，日本照會美、英、蘇、中四國政府，宣佈接受《波茨坦公告》，願意無條件投降，但蘇軍已進入東北，使國民政府不得不接受外蒙古舉行公民投票之事，避免蘇聯找到藉口，盤踞東北，阻礙國軍的接收行動。國民政府內政部、外交部、蒙藏委員會討論後，決議派出內政部常務次長雷法章率團赴庫倫觀察投票情況，不干預其公民投票的進行，並決定外蒙古邊界問題不必在外蒙古交涉，若代表團發現其投票地區超出“現在之邊界”之外時，代表團應立即將備忘錄，分別致送蘇聯與外蒙古，對邊界問題提出保留意見。[1]10月20日，外蒙古當局舉行公民投票，雷法章一行人觀察庫倫市第三、第八區與龍桑姆的投票情形，並寫有投票分析的詳細報告，指出外蒙古公投採記名投票法，選票上須寫有姓名，再填寫贊成或反對獨立，其投票結果是494074人中有483291人贊成獨立，“無一簽署於反對欄內者”，其他為廢票，可知外蒙古當局內部控制甚嚴，與蘇聯合作密切，“而於我國則目為鄰邦”[2]，情感實甚疏遠。基於一面倒的公投結果，國民政府通過國防最高委員會常務會議，決議承認外蒙古獨立，而外蒙古需撤回在內蒙古的軍隊。[3] 隨後，1946年1月5日，國民政府發佈文告，承認外蒙古之獨立，外交部亦在1月13日照會外蒙古當局稱：“自今日起，由外交部目前之照會，通知承認外蒙古之獨立。”[4]國民政府對外蒙古獨立的承認，滿足了外蒙古當局多年的願望，也符合蘇聯國家安全的既定利益。自此以後，中國徹底失去了外蒙古的主權與領土，西北國防也不再有天然屏障的保護。
1946年2月13日，蒙古人民共和國副總理蘇龍甲布雖得到了國民政府外交部將簽訂中蒙建交協議的口頭承諾，但國民政府藉故拖延，始終未與蒙古人民共和國建立外交關係，尤其是中蒙邊界問題一直沒有徹底解決，使蒙古當局相當不滿。1947年6月2日，蒙古當局藉口漢哈部隊非法越過白特色同山，還捕去蒙兵數名，遂要求駐紮在對山胡芝爾特河附近的野營部隊在48小時內撤退，並交還失蹤士兵與馬匹。6月5日，外蒙古軍隊攻擊駐守在北塔山的中國軍隊，中蒙雙方軍隊發生激烈衝突，互有傷亡，即“北塔山事件”。[5]“北塔山事件”發生後，國民政府認定外蒙古軍隊受蘇聯指示，又得到蘇聯飛機的掩護，才會突然攻擊北塔山軍隊，亦擔心新疆將淪為外蒙古第二[6]，向蘇聯外交部與蒙古人民共和國駐蘇公使提出強烈抗議，指責外蒙古軍隊多次侵越中國邊界，無視國際慣例，徑自動用武力，攻擊中國境內軍隊。[7] 蘇聯雖否認有蘇聯飛機掩護外蒙古軍隊之事，但中蘇兩國已生嫌隙，再加上國民政府反對外蒙古當局加入聯合國，使中蘇關係迅速惡化。蔣介石推翻先前對外蒙古獨立的聲明，重申外蒙古乃中國領土的一部分[8]，新聞局局長董顯光也代表國民政府聲明：“北塔山事件並非尋常邊境事件，或疆界爭執，而系與廣泛意義之政治問題有關。”[9]國內輿論大肆報道“北塔山事件”，抗議蘇聯不遵守《中蘇友好同盟條約》，並質疑外蒙古國家主權的獨立性，指責外蒙古忘恩負義，甘為蘇聯羽翼，堅決反對外蒙古申請加入聯合國，甚至鼓動民眾推翻外蒙古公民投票的結果。[10]
中蘇關係和國共鬥爭始終是蔣介石處理外蒙古問題的主要考量，而《中蘇友好同盟條約》的簽訂是期望戰後中國能避免內戰，迅速恢復秩序，達到使蘇聯約束中共並順利接收東北的目的，但《中蘇友好同盟條約》只是斯大林一個空洞的承諾，讓國民政府未獲其利反受其害。[11] 從“北塔山事件”衍生的外交風波，可見國民政府在內外交困的大環境下，對蘇聯採取強硬外交政策，試圖通過反蘇行動，爭取美國的支持，並以美國牽制蘇聯，早日獲得美國的援助來維持國民政府的統治。為了打擊蘇聯，引起美國的注意，中國駐聯合國代表徐淑希將外蒙古當局的形象塑造為蘇聯的傀儡政權，否定蒙古人民共和國主權的獨立性，抨擊外蒙古沒有申請加入聯合國的資格[12]。因此，1947年8月18日，聯合國安理會拒絕了外蒙古入聯的申請。8月27日聯合國安理會開會時，中國駐聯合國代表蔣廷黻又質疑外蒙古獨立投票的公正性，反對外蒙古加入聯合國，並以“北塔山事件”為證據，直指蘇聯在幕後操縱外蒙古當局，使中國的主權受到侵害，“當適當時機到來之後，我國政府有從事進一步觀察的權利”。[13]此舉引起蘇聯向聯合國大會提出抗議，出面為外蒙古當局辯護，聲明外蒙古是一獨立國家，絕非蘇聯的傀儡政權。
換言之，1947年“外蒙入會案”的否決，再加上1949年“控蘇案”的提出，可見戰後國民政府外交政策的轉變，即希望以反蘇政策拉攏美國，並通過妖魔化蘇聯，詆譭共產主義，間接彰顯國民政府的反共光環，從而爭取國際社會的支持。可惜，美國對蔣介石失去信任，不願再幫助國民政府。1949年8月5日，美國國務院發表《中美關係白皮書》，將國民政府內戰失敗的原因歸咎於國民黨的腐敗，宣佈美國將停止對中國的援助。[14] 為了求得國際援助，也為了間接防止國際社會承認中國共產黨建立的政權，國民政府在1949年9月向聯合國大會提出控訴蘇聯違反《中蘇友好同盟條約》、援助中共及其各項侵略罪行案，並將國共內戰塑造成自由世界與共產主義的對抗，爭取國際社會的重視，試圖讓各會員國給予外交支持與物資援助，不要承認中國共產黨建立的政權。[15] 1949年10月1日，中華人民共和國成立，蘇聯立即承認，國民政府也宣佈與蘇聯斷交。[16] 美國國務院原本打算以“外交承認”為籌碼，換取中華人民共和國與西方國家合作，結成盟友關係，藉以封鎖蘇聯，阻止共產主義勢力在亞洲的擴張。[17] 未料，毛澤東提出了向蘇聯及社會主義陣營“一邊倒”的基本外交戰略[18]，美國轉而觀望，亦坐視國民政府政權崩潰、敗退臺灣。
1950年2月14日，蘇聯與中華人民共和國簽訂《中蘇友好同盟互助條約》，中蘇關係也進入新的階段，並真正確定了外蒙古獨立的合法性，而在《中蘇協防》的條款裡，也體現了中蘇同盟將美日同盟視為假想敵的內容。[19]比較《中蘇友好同盟條約》與《中蘇友好同盟互助條約》的內容，可知兩者的文字表述雖多相似，但就其締約原則而言，兩者卻有根本的差異。[20] 在《中蘇友好同盟互助條約》各項條款裡，蘇聯放棄了《中蘇友好同盟條約》在東北地區獲取的特殊權益，體現了平等協商的原則，也達成了中蘇兩國在政治、軍事上的同盟關係。[21]雖無直接證據證明斯大林為何在《中蘇友好同盟互助條約》放棄了東北利權，但根據沈志華的研究，他指出蘇聯在條約談判中讓步的前提，乃以中華人民共和國承認外蒙古獨立為代價。[22] 尤其是蘇聯要求周恩來簽訂《中蘇友好同盟互助條約》的同時，還特別發佈《關於中華人民共和國與蘇聯之間締結條約與協定的公告》一文[23]，用以確認蒙古人民共和國之獨立地位。
蔣介石帶著大批軍民敗退臺灣後，宣稱“中華民國”為中國唯一合法政府，並認為蘇聯阻撓國民政府接收東北的工作、又援助共產黨軍隊，間接參與了中國內戰，違反了《中蘇友好同盟條約》。因此，1949年11月，臺灣當局向第四屆聯合國大會發起“控蘇案”，指控蘇聯違反《中蘇友好同盟條約》，侵犯中國主權，破壞遠東和平局面等過失，並列舉蘇聯違約的證據，其中強調蘇聯控制外蒙古，違反了尊重外蒙古之政治獨立與領土完整的約定。[24] 對蔣介石而言，1949年的“控蘇案”可以轉移國共內戰失敗的責任，並將國共內戰與美蘇冷戰局勢相結合，用以爭取外國支持。1951年11月6日，臺灣當局第三次向聯合國大會控告蘇聯。美國眼見中華人民共和國不可能像鐵托那樣背離蘇聯，決定調整對臺政策，對“控蘇案”也由觀望曖昧，轉而支持臺灣當局[25]。美國對臺灣當局友善的原因，並不是因為蔣介石的個人魅力，也不是出於構成東亞島鏈的戰略考量及冷戰思維的盟友意識，而是為了提高臺灣當局的價值，讓臺灣作為未來美國與中華人民共和國談判的籌碼，試圖破壞其與蘇聯的聯盟。[26] 1952年2月1日，聯合國大會對“控蘇案”表決，以25票贊成，9票反對，24票棄權的結果，通過《第505號決議案》，譴責蘇聯未履行《中蘇友好同盟條約》。[27]“控蘇案”的通過，對蘇聯毫無影響，卻顯示了美國對臺政策的改變。1952年1月29日，聯合國第一組政治會通過“控蘇案”的消息傳回臺灣後，蔣介石大感欣慰，並在日記中解釋當時承認外蒙古獨立的原因：“蓋弱國外交更應守信重諾，即使明知其於我大害，甚至危及國本，亦不得不遵守信約，總使其此後無瑕可擊，即使敗亡蒙恥，亦不能使其有絲毫之藉口，以為我咎由自取也。尤其是美國代表今發此言，不僅判明其曲全在俄，而其美國本身之責任，亦間接承認矣。”[28]
《中蘇友好同盟條約》雖在名義上被廢除，但外蒙古獨立已成既定事實，再也不可能歸屬中國。因此，在1952年10月13日國民黨第七次代表大會上，蔣介石沉重地檢討說：“承認外蒙獨立的決策，雖然是由中央正式通過，一致贊成的，但我本人願負其全責”，並指出當時為了換取國家20年休養生息的機會，選擇放棄外蒙古“實在是一個幼稚的幻想，決非謀國之道。但我在當時，對外蒙問題，惟有如此決策，唯有確保戰果，爭取建國的機會，這是我的責任，亦是我的罪愆”。[29] 由此可見，蔣介石曾對《中蘇友好同盟條約》有所期待，認為該條約可制約蘇聯與中共，也可以獲得美國的同情與支持，更可以加快中國戰勝日本的步伐，只是他的期待全數落空了，遂有“實在是一個幼稚的幻想”之語，得見蔣介石對外蒙古獨立問題與《中蘇友好同盟條約》的無奈與悲憤。正因為有了聯合國《第505號決議案》的依據，臺灣當局必須做出反對外蒙古獨立的姿態，塑造臺灣當局在美蘇冷戰的受害者形象，於是1953年2月23日“外交部部長”葉公超以《臺四十二(外)1008號》函請“立法院”宣佈《中蘇友好同盟條約》及其附件為無效廢約。2月24日，“立法院”通過提案，並於2月25日由“總統”蔣介石公告廢止《中蘇友好同盟條約》，其條款全部無效，外蒙古獨立的公告同樣失效了。[30] 此後，臺灣當局不承認外蒙古獨立的合法性，否定蒙古人民共和國的國家主權，讓外蒙古入聯問題一直呈現美蘇兩大陣營各說各話的怪象，變成冷戰格局下的外交爭端。[31]
[1] 《關於外蒙公民投票遣派代表前往參觀及準備接待外蒙代表團辦法》（1945年9月），臺北，中研院近史所藏，“外交部”檔案，112.1/0001/39—40。
[2] 《奉派赴外蒙古參觀公民投票報告書》（1945年11月），臺北，中研院近史所藏，“外交部”檔案，417/0007/24、26。
[3] 《第179次會議紀錄》（1945年12月17日），中國國民黨中央委員會黨史委員會編：《國防最高委員會常務會議紀錄》第7冊，第721頁。
[4] 薛銜天編：《中蘇國家關係史資料彙編（1945—1949）》，社會科學文獻出版社1996年版，第432、435頁。
[5] 秦孝儀主編：《中華民國重要史料初編——對日抗戰時期》第7編，“戰後中國”（1），臺北，中國國民黨中央委員會黨史委員會1981年版，第776頁。吉田豐子：《國民政府對蘇政策與北塔山事件》，中國社會科學院近史所編：《民國人物與民國政治》，社會科學文獻出版社2009年版，第322—349頁。
[6]《外蒙軍隊侵入新疆西藏政變越南問題案》，臺北，中國國民黨黨史館藏，中央政治委員會檔案，政7/3.1；《外蒙軍隊侵入新疆西藏政變越南問題案》（1947年6月30日），臺北，中國國民黨黨史館藏，政7/3.6；《外蒙部隊侵入新疆敬獻芻蕘之報告》，臺北，中國國民黨黨史館藏，政7/6.2。
[7] 秦孝儀主編：《中華民國重要史料初編——對日抗戰時期》第7編，“戰後中國”（1），第792頁。
[8] 秦孝儀總編纂：《總統蔣公大事長編初稿》卷6下冊，1947年7月27日，臺北，中國國民黨中央委員會黨史委員會1978年版，第524頁。
[9] 秦孝儀主編：《中華民國重要史料初編——對日抗戰時期》第7編，“戰後中國”（1），第777頁。
[10] 《反對外蒙古入會申請，顧維鈞重申立場，蘇代表為外蒙入侵辯護》，《申報》， 1947年11月10日，第2張第3版。
[11] 慄國成：《戰後的國共關係(1945-1949)》，臺北《國家發展研究》第1卷第1期，2001年12月，第191-242頁。
[12] 中央社成功湖28日專電：《安理會討論外蒙入會，中蘇激辯新疆事件》，上海《大公報》，1947年7月30日，臺灣政治大學圖書館藏，C150347165。謝清明：《北塔山事件與中蘇關係的演變》，《懷化學院學報》2011年第7期，第68-71頁。
[13] 裴立脫司(Gerard M. Friters)著，李約譯：《外蒙古》，臺北，正中書局1952年版，第183頁。
[14] United States Relations with China: With Special Reference to the Period 1944-1949, Department of State Publication 3573（Washington D.C.: Government Printing Office, 1949）.
[15] 蕭道中：《冷戰與中華民國外交：“控蘇案”研究1946—1952》，臺北《輔仁歷史學報》第17期，2006年11月，第488—489、493頁。《外交部長葉公超致行政院長箋函》（1949年8月25日），臺北，中研院近史所藏，“外交部”檔案，412.8/0075/85—86。秦孝儀總編纂：《總統蔣公大事長編初稿》卷7下冊，1949年8月31日，臺北，中國國民黨中央委員會黨史委員會1978年版，第352頁。
[16] 《葉部長關於中蘇斷絕邦交之聲明》（1949年10月3日），臺北，中研院近史所藏，“外交部”檔案，600.143/0004/3—4。
[17] 宋文明：《美國對華政策1949-1960》，作者自行出版1960年版，第17頁。
[18] 中共中央文獻研究室編：《毛澤東傳(1949-1976)》上冊，中央文獻出版社2003年版，第28頁。
[19] 沈志華：《冷戰的起源：戰後蘇聯的對外政策及其轉變》，九州出版社2013年版，第233頁。
[20] 沈志華：《中蘇條約談判中的利益衝突及其解決》，《歷史研究》2001年第2期，第51-55頁。
[21] 人民出版社編輯：《中蘇友好文獻》，人民出版社1953年版，第95-96頁。楊奎松：《20世紀三個中蘇條約形成經過之回顧與比較》，《俄羅斯研究》2001年第3期，第20頁。
[22] 沈志華：《冷戰的轉型：中蘇同盟建立與遠東格局變化》，第114-115、131-132頁。
[23] 《中蘇兩國關於締結友好同盟互助條約及協定的公告》，《人民日報》，1950年2月15日，轉引自新華網：http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/15/content_2336329.htm，2014年7月1日。
[24] 《蔣代表廷黻於1949年11月25日在第一委員會會議席上發表之聲明》（1949年11月25日），臺北，中研院近史所藏，“外交部”檔案，641.1/0001/39—40。
[25] 蕭道中：《冷戰與中華民國外交：“控蘇案”研究（1946-1952）》，臺北《輔仁歷史學報》第17期，2006年11月，第486—491頁。
[26] 張淑雅：《韓戰救臺灣？解讀美國對臺政策》，臺北，衛城出版社2011年版，第147—148頁。
[27] 《聯合國大會第六屆會所通過決議：1951年11月6日至1952年2月5日所通過之決議案A/RES/505(VI)》（1952年），聯合國網站：http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/2119，2014年5月21日。《蔣代表廷黻於1952年1月26日在聯合國大會第六屆政治委員會之聲明》（1952年1月26日），臺北，中研院近史所藏，“外交部”檔案，114.3/0001/170—187。《美國代表顧博於1952年1月28日在聯合國大會第六屆會政治委員會關於中國控蘇案之聲明》（1952年1月28日），臺北，中研院近史所藏，“外交部”檔案，114.3/0001/213-222。秦孝儀主編：《中華民國重要史料初編——對日抗戰時期》第7編，“戰後中國”（1），第944、945、946頁。
[28] 秦孝儀總編纂：《總統蔣公大事長編初稿》卷11，1952年1月29日，臺北，中正文教基金會2004年版，第25頁。
[29] 中央委員會秘書處編：《中國國民黨第七次全國代表大會紀錄》，臺北，中央委員會秘書處1952年版，第206、207頁。蔣介石在1945年3月17日日記後附的上星期反省錄中提到，外蒙古獨立可換得中蘇兩國20年安定，孫科在1945年8月28日的報紙訪問中，認為外蒙古獨立可換得中蘇兩國30年安定。
[30] 秦孝儀主編：《中華民國重要史料初編——對日抗戰時期》第7編，“戰後中國”（1），第946—947、947—994頁。
[31] 劉學銚：《外蒙古問題》，第69—95頁。陳紅民：《蔣介石與1961年聯合國“外蒙入會案”》，《社會科學輯刊》2012年第2期，第123—131頁。
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