城鄉融合發展試驗區所要實現的試驗目標，在國家發改委《關於城鄉融合發展的指導意見》已經很明確了，但如何落地實施完成改革最後一公里？本期李昌平院長特別結合該文件，針對性指出阻礙城鄉融合發展的瓶頸，並提出“一體系兩平臺三計劃四對接”的落地實戰性方案，為今後三十年城鄉融合發展試驗獻智獻策。
今天有朋友轉來廣東省發改委《關於請做好國家城鄉融合發展試驗區有關工作的函》，請我就“城鄉融合發展試驗區”的試驗給些建議。
城鄉融合發展試驗區的目標很明確
城鄉融合發展試驗區所要實現的試驗目標，在國家發改委的《關於城鄉融合發展的指導意見》中已經講的很明確了，在我看來主要有如下幾條：
一、各種要素在城鄉之間自由流動。
二、人口能在城鄉之間自由遷徙。
三、城鄉兩種不同的建設用地及其衍生產權產品能同地同產同權同市同價交易。
四、同城市產權一樣，農村產權抵押貸款權和融資權能能充分實現。
城鄉融合試點
阻礙城鄉融合發展的瓶頸在哪裡？
如何實現上述四個目標呢？這就要對試驗區的試驗方案進行系統的頂層設計——主要是創新體制機制，並依照系統工程的方法落地實施，打破城鄉經濟社會融合發展的所有壁壘。那麼如何設計試驗區的試驗方案，也即如何進行切實有效的體制機制創新呢？
首先要明白阻礙城鄉融合發展的瓶頸在哪裡？在我看來主要有：
一、因為農村土地是（無數個）村民集體所有制且不能變的，而城市的土地是（一個）國有制的，所以，農村產權只能在村社內置流轉，在城市化的產權市場體制裡實行市場化配置比較難。
二、城市化的金融體制及服務產品與農村土地產權制度及基本經營制度不匹配，農村土地產權在城市化的金融體系裡實行抵押貸款權能和融資權能很難。
三、城市的社保體系和農村的社保體系不統一，且兩個體系的社保水平差距大，客觀上導致城鄉人口自由遷徙困難重重。
城市和鄉村的距離
四、從產權的角度去看，農村是村社共同體產權社會，城市是個體產權社會。農村是村社共同體成員權的權能比較模糊，且無自由有償退出共同體的實現路徑，而城市居民想進入村社共同體也沒有實現路徑。
在城鄉融合發展試驗區，必須通過試驗區的制度及體制機制創新來破解阻礙城鄉融合發展的上述四大瓶頸。
“一體系兩平臺三計劃四對接”的實戰方案
下面，我們進入實戰層面進行討論。
假設，廣東的城鄉融合發展實驗區選在清遠英德市的連樟鎮，如何設計連樟鎮的城鄉融合發展試驗方案呢？參考本人在全國各地參與過的數百個鄉村振興試驗示範村鎮建設的經驗與教訓，我對連樟鎮城鄉融合發展試驗區的試驗方案有如下建議要點：
一、創建一個新體系，即進行系統升級。
設計和創立連樟鎮黨委領導下的內置金融村社聯合社新組織體系。這個新組織體系既是對原有鎮黨委領導下的村兩委組織體系（政治、經濟與社會等）的升級，又有助於對城鄉體系進行主動吸納或主動融入。這個新體系中要增加的新核心內容有：
1、“一村一社三行”。即一個行政村內，配套建立一個綜合性合作社，實行村社一體化體制；同時，在村級綜合性合作社內部設立三個專項合作制的“銀行”——“貨幣銀行”、“土地銀行”、“房屋銀行”，合作的主體是家庭。在此基礎上，再以鎮域為邊界實行“一村一社三行”的聯合——建立村社聯合社體系。
2、設立兩個鎮級“股份合作制公司。“股份合作制保險公司”和“股份合作制土地開發公司”，合作的主體是村社。
從上述兩項新核心內容可以看出，1）是解決內部整合交易難和成員權退出難的問題；2）是解決弱小村民（無主體性）平等進入城市體系難的問題。例如，以共同體成員權的收益提升合作保險（社保和農保）水平，最終實現城鄉兩個體系的人口自由遷徙。
發展較好的農村
連樟鎮如果有了這個新的”一村一社三行”聯合社體系，其主體性會大大增強，——原有的組織無效、金融無效、產權無效、信用無效、服務無效、發展無效、治理無效等的局面就會徹底改善。當以上無效變有效的時候，試驗區的四個試驗目標就有了實現的制度基礎和體制機制保障了。
二、創建兩個新平臺。
1、創建對鎮域範圍之內的各“一村一社三行”所有的土地等資源資產進行整合（三次定價及三級市場交易）的平臺（以下簡稱三級市場交易平臺）。從農戶到村土地或“房屋合作銀行”叫一次定價，形成一級市場；從村社“合作銀行”再到鎮級“合作開發公司”，叫二次定價，形成二級市場；從“合作開發公司”到產權產品化“同地同權同價”交易，叫三次定價（三級市場）交易。
2、創建（社員）消費的統一採購、配送和結算平臺，解決城鄉服務體系下鄉的最後一公里問題。以村社內置金融支撐三次定價及三級市場交易，支持農村產權抵押貸款，支持集體成員權有償退出和進入，促進人的自由遷徙，支持統一消費和結算。通過AB兩個平臺，架起城鄉融合的橋樑。
三、制定和實施三個升級計劃。
1、一個是中心村升級計劃。自然村和邊緣村的人口、集體建設用地、公共服務及基礎設施建設等向中心村集中，不僅吸收村民向中心村聚集，也歡迎市民進入中心村生活和創業。中心村的產權是能夠在內置金融支撐下自由交易的。
2、一個是小鎮升級計劃。多個村集體整合其所有的集體建設用地向小鎮集中，各村聯合開發建設小鎮綜合體，即升級小鎮。升級後的小鎮，公共服務和基礎設施實現城鄉均等化、甚至小鎮高於城市，讓小鎮不僅是各村村民生活聚集區、新型產業聚集區、也是有鄉居生活意願的市民嚮往的田園地方。升級後的小鎮的產權和城市產權同地同權同價交易。
3、第三個是產業升級計劃。各邊遠村的農地存入合作制的“土地銀行”，再造新型農業主體，升級農業產業；各村的集體建設用地統一向小鎮產業園區和配套生活園區集中，形成用地優勢、環境優勢、資本優勢和居住優勢，吸引企業總部和新型業態入駐，促進小鎮產業升級。
升級後小鎮
第四，做好四個對接。
一是城鄉社體系保對接；二是戶籍對接；三是基本公共服務等公民基本權利對接；四是基礎設施對接。
城鄉融合發展是中國今後三十年的頭等國策，是改革的最後一公里。所以，城鄉融合發展試驗區的試驗工作是極為重要的改革工作。這項工作是系統工程，因為系統，所以也是一把手（指揮長）工程，所以要有像錢學森先生這樣的系統工程專家來統籌設計和協作一把手實施。
誰提供的系統性方案，誰就負責協作實施。儘量不要請一群不同領域的教授，每個人分別就他們熟悉的領域出方案，這樣會出現多個互相矛盾的子方案（文本）集合起來。專家在垂直領域裡出完方案後，既不跟進落地實施，也不對試驗結果負責，這樣對城鄉融合是沒有益處的。儘管有人會說：試驗嘛，失敗了也是試驗，沒有結果也是結果。可這種試驗方法，就不是系統工程的試驗方法了，如果錢學森一代人這樣搞兩彈一星，八輩子也搞不成。
文 | 李昌平 圖 | 部分來自網絡
作者單位：廣東外語外貿大學土地法制研究院
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