最高法判例：校车使用许可不采取招标、拍卖等方式作出

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☑ 裁判要点

校车使用许可并不采取招标、拍卖等方式作出。人民政府对校车服务给予的财政资金补助系落实《校车安全管理规定》第三条第四款的规定，由国家建立多渠道筹措校车经费的机制，并通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，按照规定支持使用校车接送学生的服务，该行为并非政府采购行为。

☑ 裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申8687号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：衢州市衢江区前程客运有限公司，住所地浙江省衢州市衢江区湖南镇。

法定代表人：陈芳明，总经理。

委托诉讼代理人：朱全有，浙江共达律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：衢州市衢江区人民政府，住所地浙江省衢州市衢江区府前路6号。

法定代表人：朱素芳，区长。

被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：衢州市奔达校车服务有限公司衢江分公司，经营场所浙江省衢州市衢江区丹桂路63号。

法定代表人：姜春生，经理。

一审被告、二审被上诉人：衢州市衢江区教育局，住所地浙江省衢州市衢江区府前路6号。

法定代表人：方勇胜，局长。

一审被告、二审被上诉人：衢州市公安局交通警察支队，住所地浙江省衢州市柯城区亭川西路6号。

法定代表人：陈玮，支队长。

一审被告、二审被上诉人：衢州市道路运输管理局，住所地浙江省衢州市柯城区白云街道花园中大道82号。

法定代表人：舒志新，局长。

再审申请人衢州市衢江区前程客运有限公司（简称前程公司）诉被申请人衢州市衢江区人民政府（简称衢江区政府）、衢州市奔达校车服务有限公司衢江分公司（简称奔达公司），一审被告、二审被上诉人衢州市衢江区教育局（简称衢江教育局）、衢州市公安局交通警察支队（简称衢州交警支队）、衢州市道路运输管理局（简称衢州运管局）交通行政许可一案，浙江省衢州市中级人民法院于2016年9月30日作出（2016）浙08行初44号行政判决。前程公司不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2017年1月12日作出（2016）浙行终1273号行政判决。前程公司仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员汪军担任审判长并主审，审判员耿宝建、白雅丽参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院查明，2014年11月，衢州运管局就衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权进行招标。其中，《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》第二章第6条附件1的具体经营要求规定：“中标人应按照《校车安全管理条例》《衢州市学生交通安全保障工程实施意见》及相关实施办法要求，履行辖区内学校义务教育阶段学生的接送工作。学生接送车辆、人员必须符合校车接送标准，并办理有关校车许可登记手续，接送时间和趟次应符合教学要求，遇运输高峰时，中标人必须及时合理调度运力，确保学生安全运输。如因运力不足，无法承担区域内学生接送运输工作，中标人应无条件允许其它客运企业承担学生接送工作。”前程公司参与招标并中标，于2015年1月5日与衢州运管局签订《衢州市区城乡客运班线经营权使用合同》，约定前程公司通过招标投标获得衢南片客运班线经营权，具体客运线路、车辆、班次配置见附件；客运线路经营权使用年限为2015年1月1日至2020年12月31日等。2014年12月23日，奔达公司成立，并经衢州市衢江区工商行政管理局登记，登记营业期限为2014年12月23日至长期；经营范围：校车服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2015年3月5日，衢江教育局就奔达公司车牌号浙Ｈ×××××大型专用校车使用许可审批表进行初审后加盖印章。2015年3月9日，衢州交警支队在该表公安部门审核意见栏中盖章同意。衢州运管局在交通运输部门审核意见栏中签署同意意见并加盖印章。2015年3月9日，衢江教育局在教育部门审核意见栏中盖章同意。嗣后，衢江区政府在县（市、区）级人民政府意见栏中签署同意意见并盖章。前程公司对该审批行为不服，于2016年7月25日向一审法院提起行政诉讼，请求：判令撤销对奔达公司车牌号浙Ｈ×××××大型专用校车作出的校车服务许可行为；责令衢江区政府按照《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》决定校车服务许可对象。

一审法院认为，根据国务院《校车安全管理条例》第十四条第一款关于使用校车应当依照该条例规定取得许可的规定，被诉行政行为属于行政许可。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定，当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告。本案中，据双方提供的《浙江省校车使用许可审批表》显示，衢江区政府系审批部门，为作出该行政许可的行政机关，前程公司请求撤销被诉行政许可，应以衢江区政府为被告。在教育部门初审意见栏及审核意见栏中加盖印章的衢江教育局及在审核意见栏中加盖印章的衢州交警支队、衢州运管局均非作出被诉行政许可行为的行政机关，前程公司以三者为共同被告提起本案诉讼，请求撤销被诉行政许可，被告主体不适格。一审法院经向前程公司释明被告不适格并告知变更被告，前程公司拒绝变更。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第三项的规定，一审法院依法裁定驳回前程公司对衢江教育局、衢州交警支队、衢州运管局的起诉。针对前程公司对衢江区政府提起的诉讼，一审法院认为，前程公司的诉讼请求系“撤销被告对奔达公司车牌号为浙Ｈ×××××校车使用许可行为；责令被告按照《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》决定校车服务许可对象”，案件的争议焦点在于前程公司对被诉校车服务行政许可行为是否具有利害关系及被诉行政许可行为是否合法。

（一）关于前程公司与被诉行政行为是否存在利害关系问题。前程公司参与衢州运管局2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标，中标该次招标范围内的衢南片客运班线经营权，并签订了《衢州市区城乡客运班线经营权使用合同》。《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》第二章第6条附件1的具体经营要求中明确规定“中标人应按照《校车安全管理条例》《衢州市学生交通安全保障工程实施意见》及相关实施办法要求，履行辖区内学校义务教育阶段学生的接送工作。学生接送车辆、人员必须符合校车接送标准，并办理有关校车许可登记手续，接送时间和趟次应符合教学要求，遇运输高峰时，中标人必须及时合理调度运力，确保学生安全运输。如因运力不足，无法承担区域内学生接送运输工作，中标人应无条件允许其它客运企业承担学生接送工作。”该规定赋予作为中标人的前程公司履行辖区内学校义务教育阶段学生的接送工作的义务，并要求其依法办理校车许可登记手续等，前程公司与中标辖区内的学校义务教育阶段学生的接送工作相关，被诉校车行政许可对前述学生接送工作可能构成影响，故前程公司对被诉行政许可具有利害关系。对衢江区政府提出的原告诉讼主体不适格的意见，不予采纳。但因从事学校义务教育阶段学生的接送工作需依法办理校车许可手续，而前程公司没有提供证据证明其已依法办理相应校车许可登记手续，缺乏履行该招标文件规定的接送学生义务的条件，且前程公司也未提供证据证明其已就案涉许可提交申请，故对前程公司要求判令按照《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》决定校车服务许可对象的诉讼主张，不予支持。

（二）关于被诉行政许可是否合法问题。首先，衢江区政府属于县级人民政府，根据《校车安全管理条例》第十五条规定，依法具有作出被诉行政许可行为的法定职权。该条规定：“学校或者校车服务提供者申请取得校车使用许可，应当向县级或者设区的市级人民政府教育行政部门提交书面申请和证明其符合本条例第十四条规定条件的材料。教育行政部门应当自收到申请材料之日起3个工作日内，分别送同级公安机关交通管理部门、交通运输部门征求意见，公安机关交通管理部门和交通运输部门应当在3个工作日内回复意见。教育行政部门应当自收到回复意见之日起5个工作日内提出审查意见，报本级人民政府。”前程公司以该条文将“县级人民政府”与“设区的市级人民政府”区别列明为由，主张区级人民政府相应部门无权许可。一审法院认为，县级人民政府包括区级人民政府，前程公司的主张属于对法律的误解，不能成立。其二，奔达公司是否符合许可对象的要件。一审法院认为，《校车安全管理条例》第九条第一款规定：“学校可以配备校车。依法设立的道路旅客运输经营企业、城市公共交通企业，以及根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位，可以提供校车服务。”奔达公司属于依法根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位，其营业执照登记的经营范围为校车服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动），符合上述法规规定的可以提供校车服务的主体。前程公司提出的奔达公司未取得经营权运营许可，缺乏许可要件的意见，于法无据，不予采纳。其三，关于被诉行政许可是否符合法定要件及许可机关是否依法履行审查职责等问题。一审法院认为，《校车安全管理条例》第十四条第二款明确规定取得校车许可应当符合的条件包括：（一）车辆符合校车安全国家标准，取得机动车检验合格证明，并已经在公安机关交通管理部门办理注册登记；（二）有取得校车驾驶资格的驾驶人；（三）有包括行驶线路、开行时间和停靠站点的合理可行的校车运行方案；（四）有健全的安全管理制度；（五）已经投保机动车承运人责任保险。本案中，衢江区政府提供的校车使用许可审批表及附属材料能够证明奔达公司申请案涉校车使用许可时，提供了上述法规规定的申请材料，经衢江区政府依法审查符合相关许可条件。衢江区政府自认的所提供证据材料中存在的驾驶员驾照混淆的问题，因审批表中注明的驾驶人确有校车驾驶资格，一审法院认为，上述混淆存有瑕疵，但未对申请要件构成实质影响，故对前程公司与此相悖的诉讼主张，不予支持。前程公司在庭审中提出奔达公司校车许可被审查通过的时间明显短于前程公司其他校车许可申请，并以此为由主张不公平，推断许可行为存有违法嫌疑。一审法院认为，衢江区政府审查期限符合《校车安全管理条例》关于审查期限的规定，前程公司以被诉行政许可审查期限短为由推断衢江区政府许可行为违法，缺乏证据支撑，不予支持。前程公司对其自身其他校车许可期限存有的异议，不属于本案审查范围，不予审查。前程公司还以《校车安全管理条例》未明确规定如何确定校车服务提供者等事项为由，主张本案校车使用许可应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定公开招标，其该项主张与《校车安全管理条例》以专章形式规定学校和校车服务提供者（第二章）及校车使用许可（第三章）的事实不符，不予支持。

综上，一审法院认为，衢江区政府批准同意奔达公司车牌号浙Ｈ×××××大型专用校车使用许可，符合法定许可要件，适用法律正确，程序合法。前程公司请求撤销并判令依据《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》决定校车服务许可对象，缺乏事实和法律依据，不予支持。衢江区政府在案涉校车使用许可审批表中盖章同意时，未标注审批时间，存有不足，鉴于该瑕疵不足以否定被诉行政许可行为合法性，且案涉许可涉及奔达公司的合法权益，一审法院对该瑕疵予以指正。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回前程公司的诉讼请求。

二审法院审查内容与一审法院基本一致，并持相同观点。前程公司提出其系衢南片客运班线的中标人，已与衢州运管局签订了《衢州市区城乡客运班线经营权使用合同》，并产生了信赖利益，衢江区政府未告知前程公司就许可他人从事校车服务，既构成侵权又违反《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定。二审法院认为，客运线路招标与校车行政许可是两个不同的法律关系，适用不同的法律法规。前程公司2014年虽通过招标取得衢南片客运线路营运资格，但并未按照其与衢州运管局签订的《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》关于中标人要从事学生接送服务的，应按照《校车安全管理条例》等规定，申请办理校车许可的约定，取得上述线路校车的经营许可。故前程公司以其已取得的客运线路营运资格来否定相关部门赋予他人的校车行政许可的上诉理由显然不能成立。前程公司另提出要求法院责令衢江区政府按照《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》决定校车服务许可对象。二审法院认为，该诉讼请求与本案的被诉具体行政行为无关，故该项请求不属于本案的审查范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，二审法院判决：驳回上诉，维持原判。

前程公司向本院申请再审，请求：撤销一、二审判决，再审本案。其申请再审的主要事实和理由为：1.衢江区政府没有决定校车许可的职权。根据《校车安全管理条例》第十五条规定，应由设区的市级人民政府取代区级人民政府行使许可权。2.奔达公司未提供校车运营许可证，仅提供了营业执照。二审判决认定其具备提供校车服务资格，缺乏证据证明。3.二审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项、第五十三条规定，校车使用许可应当由行政机关通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。且政府给予校车接送服务财政资金补助，使其符合政府出资采购服务的特征。4.二审判决未认定被诉的校车许可侵犯了前程公司的信赖利益错误。

本院认为，本案争议的焦点在于衢江区政府准予奔达公司车牌号浙Ｈ×××××大型专用校车从事校车服务的行政许可行为是否符合法律规定。根据前程公司申请再审所提出的诉求和理由，本院着重审查以下几个方面：

（一）关于被诉行政行为的实施机关问题。《校车安全管理条例》第十五条规定：“学校或者校车服务提供者申请取得校车使用许可，应当向县级或者设区的市级人民政府教育行政部门提交书面申请和证明其符合本条例第十四条规定条件的材料。教育行政部门应当自收到申请材料之日起3个工作日内，分别送同级公安机关交通管理部门、交通运输部门征求意见，公安机关交通管理部门和交通运输部门应当在3个工作日内回复意见。教育行政部门应当自收到回复意见之日起5个工作日内提出审查意见，报本级人民政府。本级人民政府决定批准的，由公安机关交通管理部门发给校车标牌，并在机动车行驶证上签注校车类型和核载人数；不予批准的，书面说明理由。”基于上述规定，

（二）关于被诉行政许可的对象及法定要件问题。根据《校车安全管理条例》第九条第一款规定：“学校可以配备校车。依法设立的道路旅客运输经营企业、城市公共交通企业，以及根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位，可以提供校车服务。”《衢州市学生交通安全保障工程实施意见》第三条第三项规定：当地政府按照实事求是，积极推进的原则，建立校车制度；坚持政府主导，市场运作原则运营，根据财力分年度逐步购置校车；可依托专业道路客运企业，成立学生校车运营公司，也可吸收依法取得校车服务资质的社会力量参与营运。奔达公司属于根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位，其营业执照登记的经营范围为校车服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动），依法具备提供校车服务的主体资格，符合行政许可对象的要求。前程公司关于奔达公司未提供校车运营许可证，不具备校车服务的提供者资格的再审理由于法无据，不予采纳。《校车安全管理条例》第十四条第二款规定取得校车使用许可应当符合的条件包括：（一）车辆符合校车安全国家标准，取得机动车检验合格证明，并已经在公安机关交通管理部门办理注册登记；（二）有取得校车驾驶资格的驾驶人；（三）有包括行驶线路、开行时间和停靠站点的合理可行的校车运行方案；（四）有健全的安全管理制度；（五）已经投保机动车承运人责任保险。本案中，衢江区政府提供的案涉校车使用许可审批表及附属材料能够证明，奔达公司申请案涉校车使用许可时，提供了上述法规规定的申请材料，经衢江区政府依法审查符合相关许可条件，衢江区政府颁发被诉校车使用许可，认定事实清楚，适用法律正确。

（三）关于被诉行政许可的方式问题。《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”第五十三条第一款规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”而根据《校车安全管理条例》第九条的规定，学校可以配备校车，其他校车服务提供者包括：依法设立的道路旅客运输经营企业、城市公共交通企业、根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位。县级以上地方人民政府根据本地区实际情况，可以制定管理办法，组织依法取得道路旅客运输经营许可的个体经营者提供校车服务。第十四条规定，使用校车应当依照该条例的规定取得许可，并列举了取得许可的法定条件。第十五条对学校或者校车服务提供者申请取得校车使用许可应当提供的材料和审批程序进行了规定。《校车安全管理条例》上述规定表明，校车使用许可并不采取招标、拍卖等方式作出。人民政府对校车服务给予的财政资金补助系落实《校车安全管理规定》第三条第四款的规定，由国家建立多渠道筹措校车经费的机制，并通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，按照规定支持使用校车接送学生的服务，该行为并非政府采购行为。

（四）关于被诉行政许可是否侵犯信赖保护利益问题。前程公司系基于其与衢州运管局签订的《衢州市区城乡客运班线经营权使用合同》中的相关约定主张信赖保护利益，涉及的是客运班线经营权招投标合同引发的争议。衢州运管局依据《中华人民共和国道路运输条例》、交通运输部《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》等对辖区客运班线经营权进行招标，并编制招标文件。根据《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》的规定，在中标人中标后，招标人与中标人签订合同并按照规定办理道路客运班线经营许可手续，中标合同不得对招标文件及中标人的承诺进行实质性变更。虽然招标人衢州运管局的招标文件中有关于校车接送的内容，但依据《校车安全管理条例》的规定，校车提供服务本身不采取招标投标方式进行，衢州运管局也不具有对校车服务做出行政许可的职权，班线经营权与与本案被诉校车使用许可并非同一法律关系。且该招标文件中明确约定“学生接送车辆、人员必须符合校车接送标准，并办理有关校车许可登记手续”，即明确前程公司必须获得校车使用许可后才能够提供校车服务。前程公司基于与衢州运管局签订的《衢州市区城乡客运班线经营权使用合同》而主张的信赖利益，并非衢江区政府为奔达公司作出校车服务行政许可时需要考虑的法定因素。若前程公司认为其依据合同约定产生的合法利益受到损失，可依据《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》的相关规定及《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》《衢州市区城乡客运班线经营权使用合同》中的约定另行依法寻求救济。

综上，前程公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回衢州市衢江区前程客运有限公司的再审申请。

审判长　 汪　军

审判员　 耿宝建

审判员　 白雅丽

二〇一七年十二月二十九日

法官助理 魏佳钦

书记员 费斯嘉

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