何为政策评估
本次为期两个月的加拿大女王大学访学的核心目的是跟随梁老师深入系统地学习公共政策评估的理论及方法。在日益深入的学习中，对公共政策评估的认识日渐清晰，遂归纳如下。
研究政策评估，首先要清晰：什么是政策？什么是好政策？为什么要制定政策？
“政策”之“政”，即为“正”，指目的；“策”为策略、措施。“政策”即有“目的”的“行动”。不论何时何地，如果要做出决定，实现目的，就是制定政策！政策有三个关键元素：目的、行动、结果；目的指期望达到的理想状态；行动指一系列手段、措施；结果指目的和行动之间的关系。如果目的正确，行动有效，即为“好政策”。
学习政策评估，首先要了解什么是政策评估，政策评估的目的何在？一句话：政策评估即通过评估去促进“好”政策的产生和实现。
政策评估是政策过程的重要组成部分，对正确地制定、执行和完善政策具有重要意义，不仅能反映政府制定和执行公共政策的能力和效果，也决定和影响着政府的绩效。通过公共政策评估可以决定是否需要对政策进行调整、完善或终止，更好地配置政策资源，提高政策的科学性和准确性，实现政策运行和决策的科学化，提高政府正确履行职责的能力和水平。
在个人或组织的层次上，政策过程是寻找和建立他们的价值与实质决定或行动之间的满意关系，即政策与价值吻合的过程；在社会层次上，政策过程是处理各种拥有不同价值观和不同选择权的参与者之间互相影响、互相牵动的正规或非正规程序的过程。政策过程处理的既不是抽象的价值，也不是没有价值的政策决定或行动，而是价值—政策关系。也即政策过程是在政策参与者之间存在的分歧和矛盾的价值—政策关系中找解决办法。政策的规划、评估同一逻辑，是政策过程的重要组成部分，都是为了好政策。政策评估的首要工作是了解自身的价值—政策的关系，以及其他参与制的价值—政策关系。
追本溯源，公共政策评估的价值和意义在于，一是对于已实施的公共政策是否达到预期目标进行分析和总结，为下一轮公共政策的制定提供经验积累，从而提高公共政策的服务质量；二是通过公共政策评估，尤其是执行过程中的评估，发现公共政策制定和实施过程中的问题，及时对公共政策进行纠正，从而有效阻止不适当甚至是错误的公共政策所造成的不良后果蔓延。
有关政策评估理论
政策评估理论来源于政策理论，起源于公共管理学的政策研究。美国的现代思想家杜威（John Dewey）于1910年第一个提出将“解决问题”作为政策的准则。之后，西方两大学派进行了激烈的辩论。
由西蒙（Herbert Simon）代表的理性派（rationalist），聚焦于政策规划的技术层面，强调工具。认为好的政策出于完整的分析架构、精准的专业知识，如成本/效益分析、风险评估等。越是专业、越能够量化的政策越是好政策。
由林德布鲁姆（Charles Lindblom）代表的渐进派（incrementalist），聚焦于政策规划的政治层面。注重政治的行为，强调民主。认为好的政策来自好的政治模式、决策程序，如民主决策、公民参与等。“认同度”越高越是好政策。
政策评估要接受和尊重政策的制定和实施会牵涉不同的利益。有效和可行的评估方法必须提升政策制定者的利益，又兼顾其他各方利益，也就是要同时考虑政策的理性和道德。
也就是说，政策好坏的评估有的聚焦于政治价值，有的聚焦于工具理性。那么，政策评估应该是价值的评估（政策的目的），还是效应的评估（政策的行动）？错误的价值配上有效的行动是灾难，正确的价值配上失效的行动也是灾难。但是不同观点有不同的价值观，一个政策不可能同时、同等地满足所有的价值（观点）。所以，一个好的评估方法需要同时吸收理性派所强调的系统化评估和政策的内部逻辑，以及渐进派所观察到的政策制定中“认同”的本质。
回归到好政策的本质：正确的目的+有效的行动。关键在于“知己—知彼”以及“知己知彼”基础上的“优化—平衡”。即在优化自己利益的基础上平衡自己与各方的利益。成功的公共政策要在平衡各方利益下优化某个追求，使得某些价值得到最高度满足，其他价值得到最起码满足。决定优化哪些价值、平衡哪些价值属政治智慧；如何去优化这些价值、平衡这些价值属于科学理性。知己才知怎样去优化；知彼才知如何去平衡。政策评估需要政治智慧与专业知识的紧密组合。
梁教授创立的S-CAD方法就是这样一种政治智慧与专业知识相结合，价值与手段综合考量的政策评估方法。
有关S-CAD评估方法
S-CAD评估方法发源于中国古典哲学的政策理想，用“效率，效应，可行”对应“天时，地利，人和”，回答了四个问题：政策追求什么？追求是否有效？成本多少？政策会否被接受并成功实施？
S-CAD评估方法从设定的评估观点去设定立场，通过一致性分析去保证效应，通过充要性分析去保证效率，通过认同度和执行性分析去保证可行。包含立场（V-value）、目的（G-goal）、手段（S-strategy）、结果（R-result）四个典型元素。立场是信念、意识和价值观，出自观点；目的代表立场的具体化，并反映立场之间的轻重；手段是追求目的所采取的“策略”和相应的“措施”（资源、队伍、组织、时限、信息等）；结果用以衡量手段的成效。好的政策应该“目的正确、行动有效”，具体来说就是立场稳定、目的清楚、手段有效、结果到位。好的政策评估则是为了提升政策的效应、效率、可行。
S-CAD评估方法作为一个元方法，代表了不同评估方法的中和，把这些方法整合为一个有效率和可运作的评估框架。它是理性的，因为坚持政策内部的逻辑性和政策评估的系统性。但不同于“理性派”，它没有伪装“方法的中立性”，承认和接受“主观”。它的突破是把政治和技术先分开后重组，去达成“主观而不武断，优化自身利益但兼顾别人利益”。
它包含“渐进派”方法的一个重要洞悉，也就是政策需要“认同”。它的理性框架帮助评估者去辨认“可能达成认同”的领域，但它不把“认同”看作政策好坏的衡量，也不以为好政策一定要是“渐进”的。它强调在追求“认同”中，我们应该清楚衡量成本和效益。为此，这评估法包容了决策环境的复杂性、利益的多元化和政策执行者的重要性。
S-CAD评估法接受价值的主观性，但并不因此而停滞于“凡政策都是政治博弈”。一方面以“主导观点”的理念把科学理性引进，提升政策的效应和效率；又通过“相关观点”的理念去把政治智慧引进，去提升政策的认同度和可执行性。
排版：张祎娴
閱讀更多 國際城市規劃 的文章
