上篇我們對《徵求意見稿》評析《外國人永久居留管理條例（徵求意見稿）》（上）：制度的立法變遷出臺背景進行簡要介紹，並梳理了外國人永久居留制度和政策立法的歷史沿革。在本篇中我們將對《徵求意見稿》進行簡單評析。
一、《徵求意見稿》相關內容和條款評述
我們注意到，《意見》出臺之後，2016年公安部曾經出臺《永久居留管理條例的徵求意見稿》，本次是第二次徵求意見稿。與2016年的徵求意見稿相比，本次的《徵求意見稿》對很多條款進行了修改和調整。
如前所述，本次《徵求意見稿》是以《意見》為基礎，在《意見》確立的指導方針和基本原則，以及基本內容框架基礎上制定的。同時，《徵求意見稿》總結和歸納了2015年以來在實踐中行之有效的措施，將政策定期評估調整機制、定額審批制度、積分評估制度等國際先進經驗和改革創新實踐上升為法律制度，進一步拓寬了永久居留資格的路徑、放寬了申請和取得永久居留資格的要求。
然而，我們也注意到《徵求意見稿》的如下特點以及存在的問題：
（1）《徵求意見稿》在外國人入出境管理整體框架體系內完善外國人永久居留制度，試圖在原有制度基礎上綜合創新實踐的相關政策措施內容，但是很多內容與創新實踐及相關制度要求銜接得比較牽強，設置不合理，不能有效反映創新實踐中行之有效的政策措施。
（2）《徵求意見稿》旨在進一步拓寬永久居留資格的路徑，放寬申請和取得永久居留資格的要求，但是相關條件要求設置不合理，很多條件要求門檻過低。
（3）《徵求意見稿》的相關政策措施未能體現2015年以來很多行之有效的、社會接受度高的改革創新實踐措施，例如，未能包含外籍技術人才從長期居留轉為永久居留的身份轉換制度、外籍華人優惠政策等社會反映積極、亮點突出、實踐證明可行的改革創新實踐措施。
下面，我們主要從《徵求意見稿》有關外國人取得永久居留資格的條件入手，進行簡要分析。在分析中，我們將主要對比2004年《辦法》及其2015年以來各地推出的創新實踐措施。
（一）取得永久居留的基本條件
根據《徵求意見稿》第十條規定，外國人遵守中國法律，具備在中國生活的基本經濟保障，並且符合本條例規定申請條件的，可以申請永久居留資格。因此，根據《徵求意見稿》，外國人申請永久居留資格的基本條件是遵守中國法律，具備在中國生活的基本經濟保障。
我們對比日本關於取得永久居留資格的外國人的基本條件的規定。根據日本《出入國管理及難民認定法（暫行）》，日本政府授予外國人永久居留資格的需要符合日本的利益，並且該外國人需要具備的基本條件為：（1）該外國人的行為端正；並且（2）該外國人必須具備足以維持獨立生活的資產和技能，除非該等外國人為日本國民或者享有永久居留資格的人士的配偶或子女。
《徵求意見稿》的上述規定和2004年《辦法》規定的“應當遵守中國法律，身體健康，無犯罪記錄，並符合下列條件之一”相比，增加了“具備在中國生活的基本經濟保障”這一物質基礎條件。但是，我們注意到2016年的徵求意見稿規定的申請永久居留資格的一般條件也包括了“外國人具備在中國生活的基本保障，品行端正，素質良好”，並且符合規定的條件。因此，對比日本法律的規定和2016年徵求意見稿，我們建議對於申請永久居留資格的外國人的基本條件，除了遵守中國法律之外，應當增加對於申請人的道德品行的要求，應要求申請人具有良好的行為、品行端正。
此外，對於申請人申請永久居留的經濟和物質基礎條件，僅僅要求申請人具備在中國生活的基本經濟保障，可能忽略瞭如果申請人具備取得該經濟和物質基礎條件的能力，例如，良好的教育背景、突出的科研能力、中國經濟科技社會發展所需要的特殊技能，等等，也應當具備在中國生活的基礎，因此也應當符合申請的基本條件。因此，我們建議除了基本經濟保障之外，增加具備獨立生活的技能，建議將申請人擴大到“具備在中國生活的基本經濟保障和工作技能”的外國人。
（二）取得永久居留的基本途徑
2004年《辦法》下，取得永久居留的條件為“突出貢獻”、“任職”、“家庭團聚”、“投資”這四類。2004年《辦法》第六條規定了申請永久居留的條件，第七條和第八條分別規定了“投資”取得和“任職”取得的具體條件。
1、突出貢獻
與2004年《辦法》相比，《徵求意見稿》對於取得永久居留資格的條件進行了細化、修改和調整。在《徵求意見稿》下，基本途徑不變，但是把任職取得永久居留資格的情況劃分為“國家經濟社會發展需要”的高層次人才和通過工作取得即市場認定人才這兩類，設置了不同的條件。因此，《徵求意見稿》下取得永久居留主要有五大途徑，另外加上一個兜底條款“其他正當理由需要”。下面對各類條件逐一進行分析。
對於通過“突出貢獻”取得永久居留資格，根據《徵求意見稿》第十一條規定，外國人為中國經濟社會發展作出突出貢獻，經國家有關主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府推薦，可以申請永久居留資格。《徵求意見稿》規定“突出貢獻”的情形包括：（一）為中國科技、教育、文化、衛生、體育等事業作出突出貢獻；（二）在中國境內從事公益活動，為中國公益事業發展作出突出貢獻；（三）為推進中外友好交流合作、維護世界和平、促進共同發展作出突出貢獻；（四）為中國經濟社會發展作出突出貢獻的其他情形。
相比2004年《辦法》，《徵求意見稿》的上述規定對“突出貢獻”進行了細化，但只是從列舉作出突出貢獻的經濟社會的不同領域的角度進行細化，未設定具體的標準。在此類條件下，須經國家有關主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府推薦申請永久居留資格，且沒有設置居留年限等附加要求。經過中央部委級或省級政府背書，一方面可以解決“突出貢獻”難以設置具體標準進行認定的問題，另一方面為通過“突出貢獻”取得永久居留資格設置了極高的門檻。但是，鑑於“突出貢獻”不設置具體標準將導致實際工作中執行標準和尺度的主觀性，因此我們建議在後續實踐中通過發佈具體操作指引來細化該標準執行的尺度。
除了“突出貢獻”之外，《徵求意見稿》還規定了通過“傑出成就”取得永久居留資格。《徵求意見稿》第十二條規定，“在經濟、科技、教育、文化、衛生、體育等領域取得國際公認傑出成就的外國人，可以直接申請永久居留資格”。“國際公認傑出成就”這一要求非常高。比如，一般理解，像獲得諾貝爾獎或者類似成就而為國際公認等等，應該被視為具有“國際公認傑出成就”。但是，具體標準也需要在實踐中細化，否則，只能通過跟蹤實際案例，去了解相關主管部門執行該標準的尺度。
2、“國家經濟社會發展需要”的高層次人才
《徵求意見稿》第十三條和第十五條分別規定了通過工作取得永久居留資格的情形。第十三條提出“國家經濟社會發展需要的外國人”即高層次人才的情形，第十五條規定了通過任職工作取得永久居留的情形。
對於滿足“國家經濟社會發展需要”條件取得永久居留資格，《徵求意見稿》第十三條規定，“因國家經濟社會發展需要引進的外國人，屬於下列情形之一的，可以申請永久居留資格：（一）國家重點發展的行業、區域引進並經主管部門推薦的急需緊缺人才；（二）國家重點建設的高等學校、科研機構引進並推薦的助理教授、助理研究員以上職稱的學術科研人員，以及其他高等學校、科研機構引進並推薦的教授、研究員；（三）高新技術企業、創新型企業以及國內知名企業引進並推薦的高級經營管理人員、高級專業技術人員；（四）根據本條例第十二條規定取得永久居留資格的外國人推薦的專業人才”。
《徵求意見稿》上述第十三條應該是針對引進外國高層次人才、授予永久居留資格的規定，可以說該條款旨在“為外國高層次人才申請永久居留開闢綠色通道”。對於滿足第十三條規定的“國家經濟社會發展需要”條件取得永久居留資格的情形，即外籍高層次人才取得永久居留資格的情形，未設置在中國居留一定年限的要求。
但是，從該條所規定的滿足該條要求的具體情形和要求來看，該要求和門檻過低，並不能達到不設置居留年限要求的程度。
我們注意到，第十三條規定的“國家經濟社會發展需要引進的外國人”即高層次人才引進條件的表述，和《辦法》第六條和第八條規定的任職類的永久居留權要求的條件存在重合的地方。《辦法》第六條第二款第二項規定的可以申請永久居留的情形是：在中國擔任副總經理、副廠長等職務以上或者具有副教授、副研究員等副高級職稱以上以及享受同等待遇，已連續任職滿四年、四年內在中國居留累計不少於三年且納稅記錄良好的。《辦法》第八條規定了滿足上述情形的任職單位應當符合下列條件之一：（一）國務院各部門或者省級人民政府所屬的機構；（二）重點高等學校；（三）執行國家重點工程項目或者重大科研項目的企業、事業單位；（四）高新技術企業、鼓勵類外商投資企業、外商投資先進技術企業或者外商投資產品出口企業。
因此，《徵求意見》稿第十三條的規定和上述辦法關於任職類條件要求的規定類似，只不過《徵求意見稿》綜合了現行有效的實踐經驗，將滿足該等條件的外籍人才和經主管部門、相關單位推薦相結合，即滿足該條要求申請永久居留須經推薦。但是，《徵求意見稿》第十三條又取消了辦法任職類條件以及現行有效的實踐經驗中關於工作和居留年限的要求。
我們也注意到，《徵求意見稿》第十三條把上述任職的具體條件和“國家需要”掛鉤。而“國家特別需要”的情形在很多文件中與“突出貢獻”並列。例如，2004年《辦法》第六條第二款第三項中提到“對中國有重大、突出貢獻以及國家特別需要的”，2019年公安部12條移民便利政策提到“有重大突出貢獻以及國家特別需要的外國人”。由此可見，《徵求意見稿》試圖把2004年《辦法》中任職類要求和“國家特別需要”掛鉤，從而取消現行《辦法》中任職類的居留年限的要求，大大降低取得永久居留資格的門檻。但是，這樣掛鉤有些牽強，上述《徵求意見稿》第十三條規定的要求遠沒有達到“國家特別需要”的程度。
同時，我們也注意到2016年徵求意見稿也區分了政府引進高層次人才和一般的通過工作取得永久居留資格的情形。對於高層次人才，規定經國家人才主管部門備案的政府引才計劃引進或者由國務院有關部門、省級人民政府推薦的高層次人才，以及在國家重點支持的行業和領域符合標準的高層次人才，經有關部門推薦，可以申請永久居留資格。而其他的人才通過工作取得永久居留資格，則需要滿足工作和實際居留年限、工資性收入金額和納稅金額等要求。但是，《徵求意見稿》上述第十三條規定的高層次人才的要求和2016年徵求意見稿相比要求有很大降低，而且範圍也得到了極大的拓寬。
《徵求意見稿》的上述思路可能和2019年公安部12條移民便利政策的思路也有一定關聯性。12條移民便利政策把“外籍高層次人才”和“有重大突出貢獻以及國家特別需要的外國人”並列，提出該等人士“經國家有關主管部門、省級人民政府或國家重點發展區域管理部門推薦，可向公安機關出入境管理部門申請在華永久居留”。但是，《徵求意見稿》第十三條規定的人才經主管部門、相關單位推薦可申請永久居留，其要求比12條便民措施的外籍高層次人才的要求相比也有很大降低。
現行上海和北京的試點政策，對於外籍高層次人才或者行業高級專業人才，是先授予5年有效期的長期工作類居留許可，工作滿3年後，經單位推薦，可以直接申請永久居留。而上海和北京的政策在2004年《辦法》確立的政策的基礎上已經是突破性的進展。現在，《徵求意見稿》第十三條規定對外籍高層次人才不設定工作和實際居留年限要求，而且，只要經主管部門、相關單位推薦直接可以申請永久居留。與《徵求意見稿》規定的通過“突出貢獻”申請永久居留資格需要經過中央部委和省級人民政府的推薦相比，第十三條的規定門檻太低，極不合理。
“為外國高層次人才申請永久居留開闢綠色通道”沒有問題，但是，為何不借鑑上海和北京政策中關於放寬居留期限、暢通從工作居留向永久居留轉換的機制，設置“連續任職滿三年，且每年在中國境內居住累計不少於6個月，經工作單位推薦，申請永久居留”的要求？在外籍高層次人才引進的初期，目前政策中的5年有效期的長期工作居留許可應能滿足其在中國工作的便利。鑑於永久居留所帶來的待遇方面的區別，以及給國內社會造成的影響，設置一個三年的居留年限的要求並不高，即使是“外籍高層次人才”，也需要附加一定居留期限的要求，以表明其願意在中國常住、為中國經濟社會發展作貢獻的意願和承諾。這符合現行行之有效的實踐經驗，也符合國際的慣例。如果要對“國家特別需要”的高層次人才取消居留年限要求，則我們建議對符合該情形的高層次人才提出更高更嚴格的要求，以防止在政策實際實施過程中被濫用。
根據《徵求意見稿》第十四條規定，國家移民管理部門應當與外交、發展改革、教育、科技、人力資源社會保障、商務、文化、衛生健康、體育等國務院有關部門建立會商機制，就本條例第十二條和第十三條規定的具體標準等進行會商。可見，主管機關可能和相關部門進行溝通確定具體標準。但是，即使具體標準可能會進一步出臺，如上分析，《徵求意見稿》第十三條規定過於寬泛，門檻太低，仍建議修改。
3、通過工作取得永久居留
（1）《徵求意見稿》第十五條規定了高層次人才之外的人才通過任職工作取得永久居留的情形，是除了高層次人才綠色通道之外的一條取得永久居留資格的途徑。該條是新增加的條款。
《徵求意見稿》第十五條規定：外國人依法在中國境內工作，屬於下列情形之一，且納稅記錄和信用記錄良好的，可以申請永久居留資格：（一）具有博士研究生學歷或者從國際知名高校畢業，在中國境內工作滿三年，其間實際居留累計不少於一年；（二）在國家重點發展的行業、區域連續工作滿三年，其間實際居留累計不少於一年，工資性年收入不低於上一年度所在地區城鎮在崗職工平均工資的四倍；（三）在中國境內連續工作滿四年，其間實際居留累計不少於二年，工資性年收入不低於上一年度所在地區城鎮在崗職工平均工資的六倍；（四）在中國境內連續工作滿八年，其間實際居留累計不少於四年，工資性年收入不低於上一年度所在地區城鎮在崗職工平均工資的三倍。
前款第二項至第四項規定的工資性年收入為最低標準，具體標準由國家移民管理部門商省、自治區、直轄市人民政府確定。
該條款使得“高層次人才”之外的人才有機會取得永久居留資格，擴大了授予永久居留資格的外國人士的範圍。但是，該條款設置的要求過低。
該條規定把在國內就業的外籍人才授予永久居留資格和其教育背景、收入和工作年限掛鉤，借鑑了上海科創中心政策中“以市場化方式認定的外籍人才”的經驗。設定工資性收入達到標準，以及境內工作和實際居留年限要求，可以授予永久居留資格，這也符合國際上對於授予永久居留資格的慣例。但是，第十五條針對工資性收入的標準，根據重點發展的行業、區域的工資收入和工作年限的不同設置了三種不同的倍數和工作、實際居留年限要求的標準，比較複雜。而對於“具有博士研究生學歷或者從國際知名高校畢業”的外國人則沒有工資性收入的要求，其工作和實際居留的年限要求標準又過低。同時，第十五條未規定現行上海、北京試行政策中對於外籍華人的優惠待遇。
對比現在實施的不管是上海市的政策還是公安部2019年出臺的12條移民政策，對於收入要求規定比較簡單，而工作和居留年限的要求高於《徵求意見稿》的規定。12條移民政策規定中國境內外國人，連續工作滿4年，每年實際居住不少於6個月，工資性年收入不低於上年地區城鎮在崗職工平均工資六倍，年繳稅不低於工資性年收入標準的20%，可以申請永久居留。現行政策沒有再針對不同情況對收入劃分不同的檔次。而對於在中國境內工作的外籍華人，沒有設定工資性收入的要求，只提出具有博士研究生學歷或在國家重點發展區域連續工作滿4年，實際居住不少於6個月，刪除了最低工資性年收入和納稅額的要求。
因此，我們建議《徵求意見稿》可以統一工資標準，比如規定收入是當地平均收入5倍，連續工作滿4年，每年實際居住不少於6個月，可以適當和個人所得稅繳納掛鉤。當然，《徵求意見稿》第十五條也明確了上述工資性年收入為最低標準，具體標準由國家移民管理部門商省、自治區、直轄市人民政府確定。可見，各省市將會根據各省的不同情況出臺當地的具體標準，這樣使得工資標準和各地的實際情況掛鉤，應該肯定。
《徵求意見稿》刪除了對在境內工作的外籍華人的優惠政策，但是把現有政策（公安部2019年出臺的12條移民政策）針對在境內工作外籍華人的優惠政策，即在中國境內工作的外籍華人，具有博士研究生學歷或在國家重點發展區域連續工作滿4年、每年實際居住不少於6個月，可申請在華永久居留[1]（未設定收入要求），拓展到所有外籍人士，規定“具有博士研究生學歷或者從國際知名高校畢業，在中國境內工作滿三年，其間實際居留累計不少於一年”，還降低了現行對於外籍華人的工作年限和實際居留年限的要求，該要求標準門檻過低。如果要對具有良好的教育背景的外籍人士給與優惠的待遇，也應當設定適當的工作居留年限的要求，或者提出一定的收入要求。我們建議應適當提高該規定的要求。此外，對於外籍華人，鑑於其和中國的歷史聯繫，可以考慮給與一定的優惠政策。
（2）人才積分制度
《徵求意見稿》第十五條是在2004年《辦法》的基礎上新增加的條款，相當於把永久居留資格從高層次技術人才之外進一步放開到具有一定的學歷資歷、在中國工作滿一定年限，且擁有較高收入的外國人士，把這些人才納入到永久居留資格範圍之內。該條款對於吸引外國人才共同建設中國社會主義強國具有積極意義。鑑於這部分人才的多樣性，很難設定統一的標準。這可能也是《徵求意見稿》第十五條規定特別糾結複雜的原因所在。要應對這種複雜的情況，採用“人才積分制度”應該是一個很好的選擇。
日本從2012年開始實施了積分制取得永久居留資格的方式。通過積分制取得永久居留資格，申請人的學歷、工作行業、工作地區、工作年限、工資收入等各項條件在積分中予以體現，可以對申請永久居留的外國人才進行客觀的評價。2016年北京市中關村在全國率先實施永久居留積分評估制度，中關村創業團隊外籍成員和中關村企業選聘的外籍技術人才，根據中關村外籍人才積分評估標準進行評分，達到一定分值以上的，可憑中關村管委會出具的推薦函和積分評估證明等材料，申請在華永久居留。這是人才積分制度的有益嘗試。
《徵求意見稿》第八條規定，國家移民管理部門會同科技、人力資源社會保障部門適時制定積分評估制度。我們認為，人才積分評估制度應擇機儘快推出，以建立除了高層次人才直通車以外的立足於人才引進的現代化的成熟的永久居留制度。
4、投資
《徵求意見稿》第十六條規定了通過投資的形式取得永久居留資格的情形。第十六條規定，外國人直接或間接投資，屬於規定的情形之一的，且連續三年投資情況穩定，納稅記錄和信用記錄良好的，可以申請永久居留資格。符合要求的投資包括：（一）在中國境內投資摺合人民幣一千萬以上；（二）在國家實行外商投資鼓勵措施的區域投資，投資數額、納稅金額和聘僱中國公民人數達到規定標準的；（三）在中國境內設立高新技術企業、創新型企業，效益顯著並經省、自治區、直轄市人民政府主管部門推薦的。
關於投資符合要求的投資，第十六條第二款第一項規定要求投資金額一千萬以上，該要求對比原2004年《辦法》的200萬美元有所降低，但是和其他國家投資移民的要求相比總的要求並不低。具體該標準是否符合中國現階段的實際情況並達到有效吸引外國人投資的目的，有待於其在具體實踐的檢驗。然而，對於該筆投資的性質並未界定，是否包括房地產投資、金融資產的投資，還是僅適用於實業投資？2004年《辦法》明確了投資為“繳付註冊資本金”。從吸引外商投資用於發展產業的角度，我們建議排除房地產、證券投資。
2004年《辦法》除了一般要求投資200萬美元之外，根據所投資的產業、投資的區域對投資的門檻進行了區分，對於鼓勵類產業投資、中西部和國家扶貧地區投資設定了較低的投資金額的門檻。本次《徵求意見稿》則對投資於外商投資鼓勵類和高新技術、創新型企業的情形進行了區分。第十六條第二款第二項規定提出在國家實行外商投資鼓勵措施的區域投資，相關標準和條件將由國家移民管理部門商國務院有關部門確定。第三項提出設立高新技術企業、創新型企業的，效益顯著並經自治區、直轄市主管部門推薦，構成符合要求的投資。第三項對於投資金額、納稅金額、聘僱人數沒有提出具體的標準和要求，具有一定的主觀性。鑑於本條規定是針對投資方式取得永久居留資格，我們建議應當確定一個客觀的標準，該標準可以由相關主管部門擬定，或者由各省、直轄市根據其具體情況提出並經過相關主管部門批准，使得對以投資方式申請永久居留資格的外國人士具有指導性和客觀可操作性。
5、家庭團聚
《徵求意見稿》第十七條，通過家庭團聚需要取得永久居留資格規定，和2004年《辦法》的要求維持不變。具有合理性。第十七條體現了《意見》所提出的使得“家庭團聚人員永久居留的需求得到合理滿足”的基本原則。家庭團聚是各個國家永久居留政策的通行規定，符合國際慣例。但是同時，“合理滿足”說明家庭團聚並非永久居留政策的重點，因此《徵求意見稿》維持了2004年《辦法》的要求而沒有降低相關標準。
6、兜底條款
此外，《徵求意見稿》第十九條規定，外國人因其他正當理由需要在中國境內永久居留的，可以申請永久居留資格。本條規定沒有明確因為什麼其他正當理由，太過寬泛，缺乏透明度，容易導致實際操作中有空子可鑽。如果需要留出空間，建議可以規定特殊情形下，由主管部門批准。但是即便如此，也需要對特殊情形限定一個範圍。
二、總結
綜上，我們認為，《徵求意見稿》體現了現階段深化外國人居留制度改革的基本思路和政策精神，立足於實行更加積極有效的外國人永久居留服務管理政策，著眼於放寬外國人才申請永久居留的條件，吸引和集聚更多優秀人才。同時，《徵求意見稿》總結了2015年以來實踐中很多行之有效的政策措施，具有積極的意義。但是，我們也看到《徵求意見稿》條款存在的諸多問題。這些問題，希望能夠引起立法機關的注意並在正式出臺的管理制度中得到妥善解決。
如之前所言，《徵求意見稿》出臺之後很多反對的聲音，可能和意見稿本身條款和條件設置不合理相關。更大的原因，可能與根據目前政策我們本國人自己在北京、上海等大城市落戶，享受教育、醫療、購房等基本待遇方面受限，在生育等基本權利方面受限相關。因此，大家對放寬外國人永久居留條件之後，外國人可能享受的超國民待遇不滿，並且對於外國人永久居留可能導致對本國人就業以及本國文化和社會產生的衝擊擔心。因此，在修訂和完善外國人永久居留制度的同時，進一步修訂和完善國內的人口流動限制和生育方面的相關政策，進一步消除本國人戶籍、生育等相關限制，進一步完善就業保障、社保、醫療等方面的國內現有相關政策，可能是解決問題的關鍵。
此外，相關主管部門應在新的外國人永久居留政策實施前以及在相關政策實施過程中對在國內居留的外國人以及外國人永久居留申請和授予的情況進行深入調研，及時有效掌握該等情況及其變動，並積極評估相關政策實施的效果和影響，以對外國人永久居留制度政策實時進行改進，使其能夠符合中國社會現實和發展的需求。
[1]根據支持北京創新發展20項出入境政策措施，具有博士研究生以上學歷且持工作類居留許可在中關村企業工作的外籍華人，持工作類居留許可在中關村企業連續工作滿4年、每年在中國境內實際居住累計不少於6個月的外籍華人，提交本人曾經擁有的中華人民共和國護照、戶籍、身份證等可證實曾經具有中華人民共和國國籍的材料（或提交北京市僑務辦公室出具的外籍華人證明函件），可以直接申請在華永久居留。
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