實現鄉村振興的戰略目標，重點在於發展壯大村集體經濟，關鍵在於農村集體經濟組織的運營，保障在於農村集體經濟組織的治理。在近幾年江蘇農村集體經濟組織發展過程中，仍然存在成員資格確認糾紛、組織行政與經濟職能不分、組織管理與運營能力不足、組織內機會主義行為風險等治理困境。為此建議：深化集體產權制度改革，量化到人確權到戶；穩妥推進“村社分開”，明確市場主體身份；提升組織管理能力，因地制宜運營資產；發揮組織監督作用，拓寬信息公佈渠道。切實發揮農村集體經濟組織在鄉村振興建設中的重要帶頭作用。
農村集體經濟組織是進行鄉村振興、實現農民根本利益的一種基本組織形式，對於扶貧攻堅戰具有重要意義。2019年中央一號文件多次強調“指導農村集體經濟組織在民主協商的基礎上，做好成員身份確認”、“強化集體經濟組織服務功能，發揮在管理集體資產、合理開發集體資源、服務集體成員等方面的作用”等。同年，江蘇省財政下達3億元資金扶持村集體經濟發展，為村集體經濟組織更好規劃和支撐鄉村振興提供了良好契機。但另一方面，現今我省大部分村集體建設在一定程度上，也存在政經不分、缺乏管理運營規範等治理困境，阻礙了村集體經濟組織對於鄉村振興作用的發揮，影響著集體經濟助力鄉村振興目標的實現。
農村集體經濟組織治理的主要困境
1. 成員資格認定易產生糾紛
集體經濟組織的參與者是鄉村振興的排頭兵，也是集體組織經營成果的分享者，成員資格認定不僅對組織集體行動產生影響，還會作用於組織的利益分配，從而影響到鄉村振興中“產業興旺”、“生活富裕”目標的實現。目前江蘇已確認農村集體經濟組織成員3300萬人，但仍有40%的村民尚未完成集體產權制度改革，各地在成員認定中所採用的標準不同，中國裁判文書網檢索“農村集體經濟組織成員資格”糾紛案截至2019年共計23919個，其中判決書19234份，裁定書4674份，所有年份中，2019年糾紛案最多，共計5147份文書，佔總案數21.5%。所有引發糾紛的原因中，因長期外出經商或務工而引發的認定糾紛佔比最高。
2. 組織行政與經濟職能不分
受歷史影響，農村集體經濟組織的經濟職能與村委會的行政職能長期處於重合狀態。一是組織功能定位不清。許多村集體經濟組織承擔著本應該屬於公共財政職能的社會事業、社區建設，組織負擔過重。且大多數財務由村委會、街道掌管，組織本身僅執行收益分配這一經濟功能，難以發揮好振興產業的作用。二是村委會的開放性與集體經濟組織的封閉性相矛盾。如江蘇的常熟市蔣巷鎮村，發達的紡織工業與電子商務吸引外來人口超過6000人。由於外來人口眾多，村莊集體土地租賃28209平方，廠房租賃7051.84平方，集體土地租賃為村莊帶來了可觀收入。一方面，外來人口作為常住人口希望參與村莊公共事務的決策；另一方面，集體經濟組織的利益分配具有嚴格的封閉性。村委會與村集體經濟組織權力的重疊，導致村集體經濟組織治理很難達到鄉村振興“治理有效”的要求。
3. 組織管理與運營能力不足
由於規範的法人治理結構在大多地區尚未推開，農村集體經濟組織管理與運營成為突出問題。一是資產管理方式與手段不專業。集體經濟組織的資產管理對鄉村振興發揮著重要作用，但由於土地整理不到位、村集體建設用地、坡地荒地等重要資源未得到充分利用。二是大多組織管理者盈利能力與盈利意識不足，以淮安市為例，2018年1514個村集體村均穩定性收入50萬元，總資產73.6億元。對比經濟較為發達的蘇州市，2018年全市1272個村集體村均穩定性收入850萬元，總資產812億元，盈利能力與意識不足影響了鄉村振興水平。三是村兩委對集體經濟組織發展意識不足。領導班子老齡化、文化程度偏低、行政任務重、對集體經濟的固有印象等都是影響其積極性的重要原因。
4. 組織內機會主義行為風險
村集體經濟組織的機會主義頻發，是村集體經濟組織治理困境之一。一是管理者的道德風險問題，現今村集體經濟組織的人才任用依舊採用層級上報的形式，村委會的“老人”對於組織管理者的任用擁有較大的決定權，因而在人才梯隊搭建方面存在道德風險；二是組織成員的搭便車行為。組織成員往往因對組織事務決策與管理的參與感較低，或缺乏應有的參與權而挫傷積極性，從而激勵搭便車行為的發生，影響鄉村振興“鄉風文明”目標的實現。
提升農村集體經濟組織治理能力的建議
1. 深化集體產權制度改革，量化到人確權到戶
深化集體產權制度改革，應著重於清算集體資產與成員身份確認等工作。第一，全面清產核資，明確集體產權。各有關部門應協同配合集體經濟組織，堅持清產核資“5432”工作法盤點集體資產，仔細核對賬簿，對於產權有爭議的通過協商解決，協商不成的可列為待界定資產。第二，繼續推進成員資格確認工作。集體經濟組織成員確認的糾紛主要在於離村人口的成員資格確認，以及家庭人口增減相關的股權增減問題。對於尚未完成集體經濟組織成員確認工作的地區，應當從本地實際出發，探索制定成員身份確認的集體程序、標準和管理辦法，做到標準統一。
2. 穩妥推進“村社分開”，明確市場主體身份
應儘快推進“村社分開”，村委會負責公共事務、公益事業，財政保障由行政單位與村集體經濟組織合理分擔，村集體經濟組織對經營中的資產、負債和所有者權益獨立核算，使組織在鄉村振興規劃與建設工作中更具活力。對於江蘇省來說，在本村外來居民數量多、集體經濟管理事務複雜的村莊，應單獨設立集體經濟組織的管理機構，專門從事集體經濟的管理與運營。明確規定集體經濟組織對社區公共事務、公益事業的承擔範圍，使得村社分開在保證村集體經濟組織成為市場主體的前提下，不產生弱化村民自治的後果。
3. 提升組織管理能力，因地制宜運營資產
集體資產運營績效受資源稟賦與組織管理者才能影響較大。首先，加強對現有領導班子的培訓工作，通過考察觀摩先進示範點、開展動員大會等方式轉變觀念提高認識。其次，村集體經濟組織即可提升自我“造血”能力也可引入“新鮮血液”。一方面，通過開放股權、市場外聘等方式引入職業經理人進行集體經濟組織的經營管理等工作；另一方面，建立職業經理人的激勵考核機制，將穩定性增收項目、集體經濟存續及效益等作為重要考核指標，並允許適當比例的村集體經營資產收益用於發放管理者的績效工資或獎勵性補貼。最後，綜合考慮各村莊的地理位置、自然資源、產業特點及交通條件等稟賦，因地制宜規劃集體經濟發展方向。建立集體資產交易平臺，以提高集體閒置資產的運營效率，為鄉村振興築建堅實的物質基礎。
4. 發揮組織監督作用，拓寬信息公佈渠道
一是上級黨委適當介入組織人事工作。集體經濟組織的管理者在集體經濟發展中具有重要意義，必須使縣鄉政府在集體經濟組織的人才梯隊構建中發揮主導作用，以抑制村委會成員在人才任用決定方面的道德風險。二是尋找合適的信息公佈主體。減少信息不對稱問題的前提是信息的“可置信”，如果信息公佈主體由組織管理者擔任，則難免會有信息不實的嫌疑，因此需要有獨立的第三方對信息進行審核與公佈。三是實現信息公佈載體多樣化。組織信息的公佈可以通過手機短信、微信公眾號、固定網站等多樣化載體進行，從而擴大組織成員對組織事務及決策的瞭解，激發組織成員的參與感。
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