实现乡村振兴的战略目标，重点在于发展壮大村集体经济，关键在于农村集体经济组织的运营，保障在于农村集体经济组织的治理。在近几年江苏农村集体经济组织发展过程中，仍然存在成员资格确认纠纷、组织行政与经济职能不分、组织管理与运营能力不足、组织内机会主义行为风险等治理困境。为此建议：深化集体产权制度改革，量化到人确权到户；稳妥推进“村社分开”，明确市场主体身份；提升组织管理能力，因地制宜运营资产；发挥组织监督作用，拓宽信息公布渠道。切实发挥农村集体经济组织在乡村振兴建设中的重要带头作用。
农村集体经济组织是进行乡村振兴、实现农民根本利益的一种基本组织形式，对于扶贫攻坚战具有重要意义。2019年中央一号文件多次强调“指导农村集体经济组织在民主协商的基础上，做好成员身份确认”、“强化集体经济组织服务功能，发挥在管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用”等。同年，江苏省财政下达3亿元资金扶持村集体经济发展，为村集体经济组织更好规划和支撑乡村振兴提供了良好契机。但另一方面，现今我省大部分村集体建设在一定程度上，也存在政经不分、缺乏管理运营规范等治理困境，阻碍了村集体经济组织对于乡村振兴作用的发挥，影响着集体经济助力乡村振兴目标的实现。
农村集体经济组织治理的主要困境
1. 成员资格认定易产生纠纷
集体经济组织的参与者是乡村振兴的排头兵，也是集体组织经营成果的分享者，成员资格认定不仅对组织集体行动产生影响，还会作用于组织的利益分配，从而影响到乡村振兴中“产业兴旺”、“生活富裕”目标的实现。目前江苏已确认农村集体经济组织成员3300万人，但仍有40%的村民尚未完成集体产权制度改革，各地在成员认定中所采用的标准不同，中国裁判文书网检索“农村集体经济组织成员资格”纠纷案截至2019年共计23919个，其中判决书19234份，裁定书4674份，所有年份中，2019年纠纷案最多，共计5147份文书，占总案数21.5%。所有引发纠纷的原因中，因长期外出经商或务工而引发的认定纠纷占比最高。
2. 组织行政与经济职能不分
受历史影响，农村集体经济组织的经济职能与村委会的行政职能长期处于重合状态。一是组织功能定位不清。许多村集体经济组织承担着本应该属于公共财政职能的社会事业、社区建设，组织负担过重。且大多数财务由村委会、街道掌管，组织本身仅执行收益分配这一经济功能，难以发挥好振兴产业的作用。二是村委会的开放性与集体经济组织的封闭性相矛盾。如江苏的常熟市蒋巷镇村，发达的纺织工业与电子商务吸引外来人口超过6000人。由于外来人口众多，村庄集体土地租赁28209平方，厂房租赁7051.84平方，集体土地租赁为村庄带来了可观收入。一方面，外来人口作为常住人口希望参与村庄公共事务的决策；另一方面，集体经济组织的利益分配具有严格的封闭性。村委会与村集体经济组织权力的重叠，导致村集体经济组织治理很难达到乡村振兴“治理有效”的要求。
3. 组织管理与运营能力不足
由于规范的法人治理结构在大多地区尚未推开，农村集体经济组织管理与运营成为突出问题。一是资产管理方式与手段不专业。集体经济组织的资产管理对乡村振兴发挥着重要作用，但由于土地整理不到位、村集体建设用地、坡地荒地等重要资源未得到充分利用。二是大多组织管理者盈利能力与盈利意识不足，以淮安市为例，2018年1514个村集体村均稳定性收入50万元，总资产73.6亿元。对比经济较为发达的苏州市，2018年全市1272个村集体村均稳定性收入850万元，总资产812亿元，盈利能力与意识不足影响了乡村振兴水平。三是村两委对集体经济组织发展意识不足。领导班子老龄化、文化程度偏低、行政任务重、对集体经济的固有印象等都是影响其积极性的重要原因。
4. 组织内机会主义行为风险
村集体经济组织的机会主义频发，是村集体经济组织治理困境之一。一是管理者的道德风险问题，现今村集体经济组织的人才任用依旧采用层级上报的形式，村委会的“老人”对于组织管理者的任用拥有较大的决定权，因而在人才梯队搭建方面存在道德风险；二是组织成员的搭便车行为。组织成员往往因对组织事务决策与管理的参与感较低，或缺乏应有的参与权而挫伤积极性，从而激励搭便车行为的发生，影响乡村振兴“乡风文明”目标的实现。
提升农村集体经济组织治理能力的建议
1. 深化集体产权制度改革，量化到人确权到户
深化集体产权制度改革，应着重于清算集体资产与成员身份确认等工作。第一，全面清产核资，明确集体产权。各有关部门应协同配合集体经济组织，坚持清产核资“5432”工作法盘点集体资产，仔细核对账簿，对于产权有争议的通过协商解决，协商不成的可列为待界定资产。第二，继续推进成员资格确认工作。集体经济组织成员确认的纠纷主要在于离村人口的成员资格确认，以及家庭人口增减相关的股权增减问题。对于尚未完成集体经济组织成员确认工作的地区，应当从本地实际出发，探索制定成员身份确认的集体程序、标准和管理办法，做到标准统一。
2. 稳妥推进“村社分开”，明确市场主体身份
应尽快推进“村社分开”，村委会负责公共事务、公益事业，财政保障由行政单位与村集体经济组织合理分担，村集体经济组织对经营中的资产、负债和所有者权益独立核算，使组织在乡村振兴规划与建设工作中更具活力。对于江苏省来说，在本村外来居民数量多、集体经济管理事务复杂的村庄，应单独设立集体经济组织的管理机构，专门从事集体经济的管理与运营。明确规定集体经济组织对社区公共事务、公益事业的承担范围，使得村社分开在保证村集体经济组织成为市场主体的前提下，不产生弱化村民自治的后果。
3. 提升组织管理能力，因地制宜运营资产
集体资产运营绩效受资源禀赋与组织管理者才能影响较大。首先，加强对现有领导班子的培训工作，通过考察观摩先进示范点、开展动员大会等方式转变观念提高认识。其次，村集体经济组织即可提升自我“造血”能力也可引入“新鲜血液”。一方面，通过开放股权、市场外聘等方式引入职业经理人进行集体经济组织的经营管理等工作；另一方面，建立职业经理人的激励考核机制，将稳定性增收项目、集体经济存续及效益等作为重要考核指标，并允许适当比例的村集体经营资产收益用于发放管理者的绩效工资或奖励性补贴。最后，综合考虑各村庄的地理位置、自然资源、产业特点及交通条件等禀赋，因地制宜规划集体经济发展方向。建立集体资产交易平台，以提高集体闲置资产的运营效率，为乡村振兴筑建坚实的物质基础。
4. 发挥组织监督作用，拓宽信息公布渠道
一是上级党委适当介入组织人事工作。集体经济组织的管理者在集体经济发展中具有重要意义，必须使县乡政府在集体经济组织的人才梯队构建中发挥主导作用，以抑制村委会成员在人才任用决定方面的道德风险。二是寻找合适的信息公布主体。减少信息不对称问题的前提是信息的“可置信”，如果信息公布主体由组织管理者担任，则难免会有信息不实的嫌疑，因此需要有独立的第三方对信息进行审核与公布。三是实现信息公布载体多样化。组织信息的公布可以通过手机短信、微信公众号、固定网站等多样化载体进行，从而扩大组织成员对组织事务及决策的了解，激发组织成员的参与感。
分享到:
閱讀更多 長江產經智庫 的文章
