明治初期的報紙，是在明治政府的保護下發展起來的。但是，政府內部的矛盾鬥爭影響到報紙，結果，政府對報紙的政策也發生了變化，由保護而轉向了鎮壓。
明治四年以後，明治政府機構內部的其他省與大藏省之間由於經費問題發生了矛盾。明治五年末，司法、文部兩省提出了增加經費定額的要求。當時，大藏相大久保利通外出，掌握實權的井上馨駁回了上述兩省的要求。明治六年，再次提出這一問題。司法相江滕新平與井上馨矛盾激化。井上為此提出辭職要求，其副官涉澤榮一也追隨井上，表明了辭職意向。
當時,井上、涉澤二人通過太政大臣三條實美曾聯名提出“關於財政改革的奏議”。這是一份秘密文件，然而，卻洩漏出去，被《日新真事志》、《新聞雜誌》發表了。因此，日本財政危機明朗化，給整個社會造成很大沖擊。這次事件發生之後，政府認識到必須對報紙嚴加控制。
另一方面，明治五年十月，“徵韓論”(主張侵略朝鮮——譯者注)者西鄉隆盛、後滕象二郎、板垣退助、副島種臣等人被反徵韓論一派趕下臺。各報都刊登了這一消息，言論界馬上活躍起來。政府在與徵韓論者決裂之前，已報紙發行條例，企圖防止奧論沸騰。這個條例強化了對報道的限制，規定禁止議論和批評政治、禁止評論外交是非。但是，實際上並沒有產生任何作用。
一、明治時期報界的言論黃金時代
明治七年十一月七日，因主張“徵韓論”而失敗的江滕，板垣、後滕、副島等人，向左院提交了“設立民選議院建議書”，第二天，這份建議書即在《日新真事志》上刊登出來。隨後，報紙展開了激烈論戰。日本歷史把爭論雙方稱為民權派和官權派。
“民權派”主張及早開設國會，“官權派”與政府唱一個調子，主張自下而上進行，逐步達到開設國會的目標。民權派的報紙有《東京曙新聞》、《朝野新聞》、《郵便報知》、《橫濱每日》；官權派報紙是《東京日日》。《日新真事志》採取中立態度，兩派意見均予發表。於是，以江滕等人的建議為開端，報紙作為表現政治立場的言論機關，展開了激烈論爭，報界出現了言論的黃金時代。
二、明治時期兩派報紙的基本情況
《東京曙新聞》，前身是木戶孝允提議創刊的《新聞雜誌》，明治八年改為《黎明》，後又改為《東京曙新聞》。該報經營者是青江秀，青江秀原主管政府鈔票發行事務。青江秀又依靠主管電信的芳川顯正，連續發表文章，一度強調“民選議院尚早”，與社會與論背道，銷路大減。後來，古澤滋、大井憲太郎參加該報編輯工作，改唱急進的民權論。末廣重恭也曾為該報執筆撰文。末廣轉入《朝野新聞》之後，關新吾、網本武雄參加了該報工作。
《朝野新聞》，它的前身是明治五年十一月創刊的《公聞通志》，於明治七年改為《朝野新聞》。社長是從歐美歸國的舊幕臣成島柳北，大槻磐溪為客員編輯。從十月起闢“評論欄”，柳北又開闢了“雜錄欄”。“雜錄欄”以輕鬆筆調評論時事，博得讀者喜愛。這是短評的先驅。不久，末廣重恭退出《東京曙新聞》，擔任了該報評論的主筆。
《郵便報知新聞》創刊以後，第一任編輯為小西義敬，明治七年六月，始邀請舊幕臣慄本鋤雲出任編輯，進而又聘請經常給《日新真事志》寫稿的古澤滋擔任主筆對政府進行抨擊。但是，這種作法違背了該報創始人前島密的辦報方針，因此，小西與前島分道揚鑣。後來，古澤也離開該報，小西又從慶應義塾請來滕田茂吉、箕浦勝人、牛場卓三，繼續積極宣傳“急進論”。
《橫濱每日新聞》。作為日本最早的日報，一度由島田豐寬經營，其養子島田三郎為編輯主任。島田三郎升任元老院書記官以後，島田豐寬請《東京曙新聞》的肥塚龍接替編輯職務。從明治八年起，約二年時間，肥塚在言論界展開論戰，後病倒，將這一職務讓給杉村璿。
《東京日日新聞》。該報於明治六年九月請岸田吟香、舊幕臣甫喜山景雄參加辦報工作，加強了陣容。第二年末，福地源一郎也來到該報，之後，該報曾登載“太政官記事”，並創辦了社論欄。這期間，末松謙澄也投入本報工作，執筆翻譯國外新聞並擔任社論的寫作。
《日新真事志》如前所述，由於該報作為獨家新聞登了井上、涉澤的財政意見書和設立民選議院的建議書，因此聲價很高。經營該報的佈菜克，將兩種完全對立的見解在報上同時發表，點燃了大論戰的戰火，不久，該報停刊。
以上便是當時各報概況。當時各報記者的共同點是，他們大部分是舊幕臣出身，舊幕臣之中，“洋學者”居多，善於辦報。又因他們對新政府採取批判態度，所以，必然展開反新政府的宣傳。福地源一郎是一個例外，但是，儘管有福地這樣的個別人物，舊幕臣在自由民權方面所發揮的作用仍然是不能忽視的。
三、由於矛盾越演越烈，最終導致日本歷史上出現了空前的言論恐怖時代
民權派報紙的言論佔壓倒多數，而且日漸激烈，自由民權運動無論如何也壓制不下去了。明治八年二月，由於井上馨的斡旋，在朝的大久保利通、伊藤博文，在野的板垣退助、木戶孝允等人，集合於大阪，代表二派進行協商，達成了暫時的妥協。結果，於當年四月，召開了地方官會議。但是，會議的內容使世人失望，社會上要求設立民選議院的呼聲反而更加高漲。這中間，雜誌《評論新聞》以過激言論攻擊政府，政府於明治八年六月二十日公佈了《新聞紙條例》，二十八日又公佈了“排謗律”，決定徹底取締言論自由。
《新聞紙條例》中，首先將“禁止發行”這一行政處分條文化;在誹謗律中，規定有“不敬罪”，“侮辱官吏罪”，一般的“名譽毀損罪”等等。總之，這是一個相當嚴厲的法律，他甚至對新聞記者規定了刑律。因而，報界方面受到極大震動。法令公佈後，一時間報界悄然無聲。報紙版面上只登些空洞無物的文章。在這種情況下，《東京日日新聞》的福地源一郎和岸田吟香、《郵便報知新聞》的滕田茂吉、《評論新聞》的橫瀨文彥、《東京曙新聞》的末廣重恭等，前往政府提出質問，要求舉例說明，具體到什麼程度才算違反條例。政府以、“按指令辦事”駁回了他們的質問。
法令下達後的第一個犧牲者是末廣重恭。他因上書反映條例問題以及在社論中引用上書中的內容，被監兩個多月。並被罰款二十元。此後五年間，觸犯法令者達二百人以，日本歷史上出現了空前的言論恐怖時代。
四、日本新聞界與明治政府的鬥爭
最初，有關誹謗律是“共同存眾”這一群眾團體提出來的。旅英日本留學生在馬場辰豬領導下，曾經定期舉行集會，回國以後，小野梓以原有會員為中心，以思想修養為目的，創建了“共同存眾”這一組織。當時，報紙常常登載某些“華族”(明治維新以後獲得爵位者——譯者注)的身世經歷，並進行攻擊，針對這種情況，“共同存眾”會員向政府提出建議，要求公佈一條尊重他人名譽的法令。政府採納了他們的建議，並擴大了條例包含的內容，加進了不敬罪和侮辱官吏罪。實際上，公佈如此嚴酷的條例，並非“共同存眾”的本意，政府這樣作只不過暴露了它利用民意巧妙地進行言論統治的真相。
前島密的《夢中閒話》裡，有這樣的記述:
“《新聞紙條例》實際上是大久保利通制定的。大久保利通曾經說過，縮小言論自由必將遭到非議，我擔心這種非議直到百年之後也不能免。然而，現在不得已，只能斷然採取這種措施了。”
從這番話來看，說《新聞紙條例》是根據內務大臣大久保利通的授意制定的，恐怕不會錯。這樣，明治政府的新聞政策，明確地轉向了對報紙進行鎮壓方面。
五、明治政府對報紙行業的鎮壓
儘管政府對報紙採取嚴厲鎮壓的政策，反政府的言論卻更加激烈起來。人們把被捕入獄的記者作為英雄加以頌揚。明治九年六月二十八日，各報社有志之士在淺草寺召開“新聞供養大施餓鬼會”。會上，《朝野》的成島柳北宣讀了祭文，對政府的鎮壓進行了猛烈而深刻的抨擊，當時新聞界的士氣十分高漲。
於是，政府又以重用人材為藉口，錄用記者到政府作官。與《日新真事志》、《郵便報知》有關係的古澤滋、活躍於《日新真事志》、《東京曙》的大井憲太郎、《橫濱每日》的島田三郎等被安排到元老院，《郵便報知》的矢野文雄、犬養毅被安排到大藏省，《東京日日》的末松謙澄被安排到太政宮，《評論新聞》的小松原英太郎被安排到外務省。這樣一些在新聞界有影響的人物均被委以重任。末廣重恭說:“同行中，二十年始終執筆者，除我之外已無幾人。”優秀記者多數都加入了政府的陣營。
一個很特別的情況是，《日新真事志》的經營者外國人佈菜克，於明治八年一月，也被拉入政府，充任“太政官御用”。政府任用佈菜克的條件是:僱用期間不得進行任何活動，須將原有新聞發行工作轉讓他人，並不得與其發生關係。雖然講好僱用二年，但是，不到半年，佈菜克就被解僱了。
這時，《日新真事志》終於衰落，並於同年十二月停刊。《新聞紙條例》第四條規定，禁止外國人經營和出版報紙。這個條例生效不到十幾天，佈菜克就被解僱，可以說不是偶然的。佈菜克對政府的作法十分惱火，於第二年，即明治九年一月六日，未經政府批准，徑自出版了晚報《萬國新聞》，但僅出一期，就被政府查封了。
六、結語：
明治時期出臺的《新聞紙條例》中還設有“禁止發行”的條款，但是，新聞報道內容方面出問題，其責任只限於編輯和執筆者。因此，即使有關編輯和執筆者受到懲處，報紙的主張仍可以繼續貫徹下去。政府發現了這一漏洞，又增加了一項內容，即報紙報道妨礙國家安全時，內務卿有權命令停止發行，這就是說，原條例在出版手續方面作文章，追加條款擴大到對內容加以限制，對報紙的鎮壓比原來更嚴厲了。民權運動的言論活動方面，政府手中一個有利的武器，就是禁止發行和停止發行。
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