疫情之下，應急徵用的法律邊界在哪？｜制度“免疫力”⑦

記者 | 牛其昌 實習記者 | 劉世龍

2020年伊始，新冠肺炎疫情在武漢爆發，隨後蔓延至全國各地。抗擊疫情初期，隨著確診人數不斷攀升，解決醫用物資短缺問題，成為各地“抗疫”工作的燃眉之急。在此背景下，各省份先後啟動重大突發公共衛生事件一級響應，“應急徵用”條款隨即被觸發。

所謂應急徵用，既非捐贈，也非徵收，是指政府為應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件而進行的具體行政行為，屬於行政徵用範疇，是政府應對突發事件的一項重要措施。對此，我國《憲法》《突發事件應對法》《傳染病防治法》以及《物權法》中均做了相關闡釋。

專家認為，縱觀此次抗擊疫情的過程，一方面要肯定應急徵用制度在控制疫情方面發揮的積極作用，另一方面也要防止徵用權利的濫用，避免類似“大理截留口罩”事件再次發生。

應急徵用的觸發機制

“當新冠肺炎疫情在被確定為重大突發公共衛生事件，應急徵用條款便具備了觸發的條件。”

2020年1月，新冠肺炎疫情席捲武漢。由於試劑盒短缺、醫院床位緊張，很多具有疑似症狀的病人遲遲無法得到及時收治。然而越來越多的證據表明，“居家隔離”在一定程度上造成了潛在的交叉感染，存在較大隱患。對高危人群進行集中隔離觀察的工作勢在必行。

為確保所有疑似患者集中隔離，2月2日上午，湖北省人民政府發佈消息稱，湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部會議決定，“徵用酒店、招待所、閒置廠房等，抓緊建立備用隔離場所，並配備必要的生活、消毒、醫療設施”，並要求在2月2日中午12點前，各區必須完成現有“四類人員”（ 確診患者、疑似患者、無法排除感染可能的發熱患者、確診患者的密切接觸者）的集中收治和隔離工作，對新增人員要實現“日清日結”。

“疫情初期，形勢比較嚴峻，為了救治患者，需要大量的醫療設施，而短期內修建醫院十分困難。需要通過臨時徵用單位和個人財產，實行必要的隔離手段，實踐證明這對救治患者和控制疫情蔓延都起到了關鍵作用。”中國人權研究會理事、中南財經政法大學教授喬新生對界面新聞表示。

針對應急徵用，我國《憲法》《突發事件應對法》《傳染病防治法》以及《物權法》中均做了相關闡釋。

其中，2007年頒佈的《突發事件應對法》第五十二條規定，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，必要時可以向單位和個人徵用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資，請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或者技術支援，要求生產、供應生活必需品和應急救援物資的企業組織生產、保證供給，要求提供醫療、交通等公共服務的組織提供相應的服務。

《中華人民共和國傳染病防治法》第四十五條也有相應規定。

中國人民大學公共管理學院公共財政與公共政策研究所教授毛壽龍對界面新聞表示，應急徵用是極端情況下政府基於公共利益需要而採取的一種應急措施。當新冠肺炎疫情在被確定為重大突發公共衛生事件，應急徵用條款便具備了觸發的條件。

界面新聞梳理，1月20日，國家衛生健康委員會發布2020年第1號公告，宣佈將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《傳染病防治法》規定的乙類傳染病，並採取甲類傳染病的預防、控制措施。緊接著，湖北省於1月24日啟動了重大突發公共衛生事件一級響應。1月31日，世界衛生組織總幹事譚德塞在日內瓦召開新聞發佈會，正式宣佈新型冠狀病毒疫情為“國際關注的突發公共衛生事件”。

具備觸發應急徵用的條件後，從審批和具體實施需要執行哪些流程？界面新聞注意到，法律層面對此並沒有做出詳細規定，而是主要體現在各地出臺的應急實施辦法中。

結合《湖北省突發事件應對辦法》《武漢市突發事件總體應急預案》以及其他省份相關規定，應急徵用流程的法定一般情形分為：擬定方案、計劃→聽取意見→決定→送達→實施徵用→補償評估→決定→返還、補償等八個步驟。

此外，包括武漢在內的一些地市還明確了法定緊急情形的徵用流程，跳過前期“擬定方案、計劃、聽取意見”等流程，政府可直接按照“告知理由→緊急徵用→事後審核→補償評估→決定→返還、補償”的步驟實施徵用。

從應急徵用的對象來看，根據《傳染病防治法》《中華人民共和國突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》以及《國家突發公共衛生事件應急預案》等相關規定，徵用物資包括房屋、交通工具以及相關設施、設備等。具體而言，物資裝備包括交通工具、各類消耗物資、居民生活必需品和衛生救護、防護用品等；場所主要是用於緊急疏散人員、隔離傳染病感染者和其他用於突發事件應急處置的指揮、作業的各類場所。

以武漢市為例，據界面新聞不完全統計，武漢曾先後徵用醫院、黨校、酒店、招待所、閒置廠房、高校宿舍、公交車、遊輪等場所及物資，分別用來收治輕症患者、建立隔離場所和觀察點，配送物資以及為援漢醫護人員提供住宿場所。

據湖北日報報道，2月3日，武漢市決定徵用湖北省委黨校興華樓作為密切接觸者集中隔離觀察點。“經過通宵奮戰，興華樓被改造為隔離觀察點，320間房可提供440個床位。4日起，醫務人員開始進場，並收入留觀人員。目前，醫務人員等工作人員已入住近70人。”

應急徵用得到了黨校教職工的普遍支持，有職工表示，“在這個問題上，不用徵求意見，沒有價錢可講，黨校資源從來不是哪一個人的資產，它屬於黨、屬於人民，黨和人民需要，我們不講任何條件。”

“從專業角度來說，社會力量不是專業的力量，但在應急徵用的大背景下，社會力量在抗擊疫情的過程中的確發揮了重要作用。政府對於整個社會力量的調動也非常不錯，老百姓也都非常配合。”毛壽龍表示。

徵用後必須補償

“應急徵用的程序上有一個總的原則，沒有補償就沒有徵用”。

應急徵用是法律賦予政府的權利，但並不意味著政府在具體事件中可以無限制適用。相應的，為保障單位和個人的權利，《物權法》《突發事件應對法》、《傳染病防治法》中均作出了“給予補償”的明確要求。

《突發事件應對法》第十二條規定，被徵用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束後，應當及時返還。財產被徵用或者徵用後毀損、滅失的，應當給予補償。《傳染病防治法》第四十五條規定，臨時徵用房屋、交通工具以及相關設施、設備的，應當依法給予補償；能返還的，應當及時返還。

“應急徵用的程序上有一個總的原則，沒有補償就沒有徵用。”中國政法大學應急法研究中心執行主任林鴻潮表示，補償必須及時、主動，不能一拖再拖，也不能被動地走“申請-審批”式的流程。

喬新生認為，無論是從政治角度還是從法律角度來看，徵用都是一種臨時性的財產使用行為，徵用過程中不可避免地會造成損失。如果徵用單位或者個人的財產給單位或者個人帶來損失，那麼應當給予必要的補償。針對黨校等政府單位，由於國有財產歸屬於不同的法律主體，徵用單位同樣應考慮給予補償，地方政府可以通過置換、劃撥等方式，與國有財產所在單位簽訂協議，補償國有財產徵用造成的損失。如果地方政府違反規定，沒有對徵用財產的單位和個人給予補償，應當承擔行政責任。

根據《突發事件應對法》，地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關部門違反本法規定，不履行法定職責的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正；不及時歸還徵用的單位和個人的財產，或者對被徵用財產的單位和個人不按規定給予補償的，根據情節對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

“徵用既不是捐贈，也不是徵收，徵用不改變財產的所有權，只改變財產的使用方式。因此，有必要進一步完善我國徵用的法律規定。”喬新生表示，到目前為止，我國突發事件應對過程中徵用財產尚未發生糾紛，一方面是因為中華民族的傳統美德決定了單位和個人財產被徵用後，一般不會考慮政府的補償問題。另一方面則是因為我國突發事件應對過程中，徵用的情況並不多。

湖北忠三律師事務所副主任張冬靜認為，徵用僅針對財產使用權，財產所有權仍屬於被徵用人，在使用完畢後需將財產返還給被徵用人。對於口罩、消毒液、防護服等消耗物品，因不可能在使用完畢後返還，明顯不屬於徵用範疇。

張冬靜對此建議，將應急徵用對象限定為“房屋、交通工具及相關設施、設備”，對於屬於消耗品的物資，不納入徵用對象，而在國家統一應急物資採購供應體系中解決。此外，應急徵用行為情況緊急，可適度簡化程序，但必須滿足基本正當程序的要求，建議完善徵用程序，制定具有可操作性的規定。

值得一提的是，儘管法律明確被徵用的財產應依法給予補償，但對於補償標準、方式、資金來源以及程序等均未作出明確規定。目前僅有廣東省、雲南省、安徽省等地制定了本行政區域內的應急徵用與補償實施細則。

以《廣東省突發事件應急補償管理暫行辦法》為例，規定“應急補償採取貨幣補償方式。補償單位或者財政部門可在與受償人充分協商的基礎上按規定委託具有資產評估資質的中介機構進行財產損失評估”，“財產無法維修或經維修無法恢復使用功能、滅失或維修費用超過財產毀損前價值的，補償金額應在綜合考慮財產重置成本、綜合成新率、淨殘值和保險賠償金等因素後確定”。

《安徽省突發事件應急財產徵用補償管理辦法》則規定，按照“分類管理、科學核定、市場為主”的原則，針對不同的徵用財產類型，縣級以上人民政府財政部門根據突發事件地事件發生前後的物價水平、職工工資水平等因素，按照市場公允價格核定應急財產徵用補償標準，或委託市場中介機構評估核定應急財產徵用補償標準。

針對應急財產徵用補償的標準，上海市律師協會曾發文稱：由各級政府根據當地實際情況，因地制宜地制定相應補償標準。補償標準的確定可以遵循三個原則：一是屬地化原則，根據事件發生前後當地的物價水平、職工工資水平等因素核定；二是市場化原則，利用能夠反映市場供需關係的公允價格進行核定；三是第三方評估原則，補償中若涉及金額較大或者雙方存有較大爭議時，可以通過委託專業第三方進行鑑定，並可以鑑定結論作為補償的重要依據。

對此，張冬靜建議，應通過完善法律，明確規定全國統一的應急徵用補償的範圍、對象，並對補償標準、補償方式、補償資金來源作出原則性規定，授權各省、自治區、直轄市參考當地經濟水平，針對補償的具體標準、補償方式、補償程序、補償資金來源等細項作出進一步規定。

優先徵收國有財產還是民間財產？

“徵用物資時，優先考慮政府所屬機構的國有財產，以此減輕企業和個人的負擔。”

一個多月前，由於醫院床位緊張，為解決患者收治難題，專家提出建設方艙醫院用於收治輕症患者。隨後，武漢共建成16家方艙醫院，實際投入使用15家，總床位超1.34萬張，累計收治新冠肺炎輕症患者1.2萬名。這些被稱為“生命方舟”的方艙醫院多由徵用而來的體育館、會展中心等改建而成，在疫情防控中發揮了關鍵作用。

“武漢優先徵用大型會議中心、培訓機構、體育場館集中收治患者，並設立大型‘方艙醫院’，免費為患者提供服務，這是控制病毒擴散，急人民所急的必要之舉。”喬新生表示，在應急徵用時，政府應儘可能地考慮將政府管理的機構和設備作為徵用對象。事實上，武漢市政府也充分考慮到徵用給人民群眾帶來的影響，這樣一方面可以集中救治，另一方面也可以儘可能地減輕企業和個人的負擔，防止重大疫情結束之後，企業經營活動受到影響。

喬新生認為，湖北省委黨校和武漢市委黨校基礎設施完善，既有培訓中心，又有學員宿舍，此外還有現代化的食堂和必要的活動場所。徵用黨校作為救治患者的場所，對控制疫情具有非常重要的現實意義。

毛壽龍也認為，“應急徵用優先利用好政府資源，如黨校、學校等，尤其是黨校。學校影響可能相對較大，但黨校系統一般處於閒置狀態，實行規範的封閉式管理，宿舍條件非常不錯，應充分利用。”

界面新聞注意到，自疫情發生以來，除武漢外，杭州、昆明、黃石、衢州、平頂山、防城港等地也紛紛將當地黨校改造為集中隔離觀察點。

北京大學法學院副院長車浩則認為，在政府管理的資源出現緊張情況時，可以徵用個人財產，但應當最後考慮那些價值減損不可逆、後續影響大、國家難以合理補償的場所。例如，在個人或民企資產中，相比於一些工廠的生產車間而言，寫字樓、酒店等商業建築，建議放在徵用序列的後面。

“就這些場所的營業功能來看，一旦被徵用於傳染病隔離之後，再被租戶或住戶選擇的可能性以及相應的商業價值，會大幅降低。疫情過後，人們在出差旅遊入住酒店時，企業在租用辦公空間時，或許很少有人願意選擇一家曾作為傳染病隔離區的酒店和寫字樓。”車浩表示，此類資產的功能喪失和價值減損，是對個人和企業財產不可逆的傷害，且國家也難以做出合理補償。因此，除非個人或企業自願，或者國家直接收購，否則雖可徵用，但要作為最後之選，不宜首先徵用。

針對應急徵用對象的選擇問題，《突發事件應對法草案》在提請審議時曾有過討論。2007年6月，十屆全國人大常委會第二十八次會議聽取了全國人大法律委員會副主任委員王茂林作的關於《突發事件應對法草案》修改情況的彙報。草案明確規定，政府在採取有關應急措施的過程中，要遵循“比例原則”，即政府採取措施過程中，如果有多種手段可供選擇，要選擇對老百姓利益損害最小、最有利於保護老百姓權益的措施。。

據此，《突發事件應對法》第十一條規定，有關人民政府及其部門採取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和範圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利於最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。

車浩進一步分析稱，徵用私人財產是有法律根據，但是也應當有更細緻的限制規則，以及全局性的政策考量。面對本已疲軟的市場經濟環境，以及脆弱的政府信譽和民企信心，為了避免政府的“硬核”徵用帶來更大的衝擊，建議實施徵用行為時堅持“先公後私”的原則。

喬新生認為，國務院可以考慮對各級人民政府的徵用行為作出明確規定，要求各級人民政府或者履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府徵用物資時，優先考慮政府所屬機構的國有財產，以此減輕企業和個人的負擔。

合法徵用的界限

“任何市級政府均無權徵用其他省、市的防控物資”、“情況越緊急、越複雜，越要注意對公民權利的保護。”

“抗疫”期間，徵用異地應急物資問題曾一度引發爭議。

2月2日，雲南省大理市衛生健康局發出《應急處置徵用通知書》，對雲南順豐速運有限公司大理分公司承運的發往重慶市的9件598箱口罩實施“緊急徵用”。為此，重慶市政府發函，請求大理市放行被截留的口罩。

大理市在回應外界質疑時曾解釋，該市沒有疫情防控物資生產企業，採購的物資一時無法到位，疫情防控物資極度緊缺，已無法滿足應對疫情防控的基本需求，一線防控人員防護工作存在極大隱患。為解燃眉之急，大理市在貨物檢查中對隨車手續不全的口罩進行了暫扣，並分配到轄區內各醫療機構、鄉鎮、街道、社區、公安、交警、交通、小區保安等疫情防控工作人員。

然而，大理市所謂的“依法徵用”並無法律支持。根據《突發事件應對法》，應急徵用的主體應是人民政府，大理市衛生健康局作為地方行政部門無權實施徵用行為。另外，《傳染病防治法》中明確，傳染病暴發、流行時，根據傳染病疫情控制的需要，“國務院”有權在全國範圍或者跨省、自治區、直轄市範圍內，縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資。因此，任何市級政府均無權徵用其他省、市的防控物資。

在此之前，1月29日，國務院辦公廳發佈的《關於組織做好疫情防控重點物資生產企業復工復產和調度安排工作的緊急通知》，明確要求對重點醫療應急防控物資，由國務院聯防聯控機制物資保障組實施統一管理、統一調撥，地方各級人民政府不得以任何名義截留、調用。

“人民銳評”對此評價道，疫情防控越到最吃勁時候，越要堅持依法防控。徵用物資，要講理更要講法。特殊時期，疫情防控要堅持全國一盤棋。各地區各部門採取舉措既要考慮本地區本領域防控需要，也要考慮對重點地區、對全國防控的影響。如果各地都行“截留”之風“雁過拔毛”，相互爭搶，疫情阻擊戰就會亂套。

“從大理截留口罩事件可以看出，一方面，一些地方官員需要加強對相關法律的學習，在做決定時，一定要有相關的法律人員進行合法性審查。另一方面，地方政府要慎用應急徵用的手段，因為其消極影響太大。”毛壽龍表示。

喬新生認為，儘管法律規定非常明確，但由於一些地方政府治理能力欠缺，只顧及本地利益，導致在重大疫情到來時出現權利“濫用”。根據公開報道，河南一些鄉鎮和村委會為了解決交通運輸問題，強行徵用村民財產，這同樣也是違法行為。

“從根本上來看，若不解決權利任性的問題，不加大人大的監督力度，此類權利濫用的問題還會出現。因此，有必要對那些只顧自己地方利益不顧他人利益的行為啟動問責機制。”喬新生建議，在徵用的過程中應當增加透明度，由當地人大常委會加以監督，防止一些地方政府亂作為，藉助突發事件徵用政府的資產或者政府所屬部門的資產。

2月9日，有微博網友曬圖表示，在被改造為定點醫療點用於收治輕症患者後，武漢軟件工程職業學院疑似將學生私人物品當做垃圾隨意丟棄，引發學生強烈不滿。

隨後武漢軟件工程職業學院發佈道歉信稱，在整理過程中確實出現個別人員為趕進度，整理不細緻、處置不當的情況，在此深表歉意。同時承諾，所有同學物品若有損失，開學後學校將在核實的基礎上予以賠償(補償)。

“學校的管理水平確實存在很大問題，暴力征用肯定是不妥的，在徵用的過程中應儘量避免損害，輔以更人性化的措施。”毛壽龍表示，縱使要講究效率，也應該顧及學生的感受，重視人的價值。因此，公共政策本身就要預留空間，早做決策或者不要那麼著急決策。

按照《突發事件應對法》制定時的初衷，地方政府實施緊急徵用時，一方面要保障救援工作順利展開，另一方面又不能損害他人的利益。國務院法制辦有關負責人曾表示：“發生突發事件時，賦予政府可採取非常處置手段是必要的；但同時，情況越緊急、越複雜，越要注意對公民權利的保護。”

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