留用地开发，广州正全面进入存量时代！
2009年6月，广东省政府出台《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》，规定留用地原则上保留集体土地性质，在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地并无偿返拨给被征地农村集体经济组织。
增量有限，存量挖潜是重点，随着城市更新、集体建设用地使用权流转等政策逐步放开，留用地开发利用迎来新的发展机遇。留用地具备价值高、成本低、合作方式多样等优点，不只能做传统的小产权房，在符合土地利用规划前提下，可作为多种经营性功能使用。
继全国首开住房市场租售同权先河后，广东租售同权办法也被用到了工业用地上。相比国有土地，企业开发留用地前期投入少，有助于产业引入，留用地作为产业用地发展的竞争力大大提升。那么面对规模如此庞大的待开发留用地载体，应如何挖掘和开发留用地价值？
对此，作为华南区最大的主题园区、文旅、三旧改造投资人的学习平台，学加网从自身专业以及资源优势出发，组织了100多位业内企业家（学加网学员）和几位业界资深人士对“留用地的开发模式”这一主题进行了探讨和学习。
崔元星 学加网首席土地顾问，清华大学特聘讲师
崔元星老师从以下几个部分详细介绍了关于留用地的相关要点。
留用地的由来及法理依据
“留用地”是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例（5%-10%），作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。“留用地”是扶持被征地农民发展集体经济的一项安置措施，是“留地安置”的产物。你可以理解为，留用地是征地过程中的“货币补偿”+“实物补偿”。该制度于上世纪80年代最早出现在深圳。近年来，在广东、浙江、福建、上海及江苏等地已得到了广泛实践。
村集体在城镇化过程中利用留用地进行与城市功能相关的开发建设，与城市一同分享城镇化收益。相比于传统征地的货币补偿，留用地安置方式不仅保留了村集体的建设用地使用权，更为重要的是能够给村民带来了长久稳定的收入，得到了村民的广泛认可。
据报道，目前仅广州留用地总指标规模近10万亩，主要集中在花都、番禺、白云、南沙和开发区。现行的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律中并没有有关留用地规定。只是在相关国土文件中提及：《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十三条，妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。
《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）第五条，规范留地安置，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内实施征地，可结合本地实际采取留地安置方式，但要加强引导和管理。
《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》（粤府办[2009]41号）专门谈到留用地的管理，目前该办法仍然管用。《广东省关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）这个文件是全省范围内都在用的管理办法，具体每个市都有具体的管理办法。
《广州市关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见》（穗府办规〔2018〕17号）目前留用地还是在各地的管理办法的层面，没有上升到全国法规法律的层面。
留用地的性质特征
留用地的用途是建设用地，应当依法办理土地用途转用审批手续。留用地的性质原则上保留集体土地性质，在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地，即同时办理征地手续。在实际操作过程中，尽量争取留用地转为国有用地，以争取未来最大收益。
留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。依法出让、转让、出租、抵押留用地使用权，须经本农村集体经济组织的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，流转方案应在本集体经济组织范围内公示15日。
留用地使用权出让、转让、出租或作价入股、出资与他人合作、联营等形式用于经营性项目（含工业），应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。本农村集体经济组织全(独)资注册成立的公司、企业使用留用地的除外。
留用地的选址必须遵循以下原则：
1. 符合土地利用总体规划及城乡规划；
2. 各地级以上市、县(市、区)人民政府与被征地农村集体经济组织共同协商确定；
3. 根据产业分类分别向规划功能区、城镇社区集中。
留用地的意义
降低征地直接成本；降低征地工作的谈判难度；保障被征地农民长期收益；保障被征地农民不失地不失业；有利于发展壮大集体经济实力。
留用地的市场化开发机会-传统开发模式包括：
1. 出租土地：村集体将留用地出租给他方，以收取土地租金营利。
2. 出租物业：村集体将留用地上盖物业出租给他方，收取租金营利。
3. 合作开发：村集体以土地作股，开发商以资金作股，双方协议根据土地价格和建筑成本分得相应物业产权，再统一经营和分别出租获取收益。
4. 自主经营：村集体对留用地自行投资开发建设商铺用房、物流厂房、仓储库房等，并自我经营和管理，以维持集体成员的长期利益和保障目的。
传统模式下，留用地的利用较为低效，简单的合作开发存在巨大的法律风险。
留用地的市场化开发机会-新型开发模式包括：
1. 政府统租：在留用地集中安置或置换的前提下，由政府出面注资组建企业，租用集中留用地，各村按占地比例发放租金分红。
2. 留用地使用权公开方式流转：村集体委托政府土地市场部门将自有的留用地公开出让，村集体获得一次性使用权出让金，受让方则获得留用地使用权自行开发获益。
3. 物业+货币：政府收储国有性质的留用地进行土地出让拍卖，扣除垫付账目后，将土地出让金的一部分存入村集体公共账户，其余部分用于村集体购买或置换土地附属物业。
如果留用地仍然保留集体的性质那还有一种方式，可能成为一种流行趋势，就是集体建设用地建筑租赁住房的模式，按国土资源部、住建部关于印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知（国土资发〔2017〕100号），把留用地建设租赁住房，租给产业工人或者白领。
留用地实操中的问题及规避
全国没有一部统一的留用地政策规范，各地操作的随意性较大。留用地政策的适用范围有限，对于经济较发达地区和城乡结合部较为适合。但对经济较为落后地区和远离城市地区，留用地安置难以发挥作用。
对安置留用地的开发经营由于存在市场风险，导致被征地农民的长远生计存在一定的风险。安置留用地的用途与规划的协调难度较大，不利于城市土地的合理利用。留用地开发中的腐败问题已经成了当下经济发达地区城乡冲突的主要矛盾，包括：留用地使用方案没有履行村集体民主决策程序。
留用地使用权流转没有采用公开方式。为了规范管理留用地的市场化开发，以惠州为例，市及相关区县出台了一系列农村集体经济组织留用地村企合作开发办法。
两点建议，
第一，留用地是建设用地啊，如果要市场化操作，尽可能的把它变成国有建设用地，其实就是多一道征地手续，便于未来的操作。
第二，尽量直接通过公开的方式把使用权挂在我们企业的名下，而不是和集体组织进行合作开发，风险极大。
于欣-学加网特聘专家土地规划业务专家，曾任职国内甲级规划设计院项目经理
于老师首先也给我们简单的介绍了留用地的一些概念，并做了以下补充
留用地的模式
（1） 留用地依法征收为国有土地的，按权限由市、区国土规划部门无偿划拨给被征地体经济组织，留用地的使用权及其收益全部归该集体经济组织享有。
（2） 留用地没有征收为国有的，留用地在城镇规划区范围外的，原则上保留集体土地性质，由村集体开发建设，留用地的使用权及其收益全部归该集体经济组织享有。
通俗一点来讲，就是既可以为国有建设用地，也可以为集体建设用地。如果是国有，则通过划拨的形式供给集体经济组织使用。若是集体，则集体经济组织安排使用。
注意要点：
留用地必须是建设用地，两种含义：
1、土地利用总体规划中为建设用地
2、城市总体规划中也为建设用地，比如工业、商业，农村用于发展生产，不可以建设住宅。（什么情况下可以建设住宅呢？要将留用地重新收储，招拍挂）
3、符合控制性详细规划。包括不仅限于用地性质、用地面积、建筑密度、容积率、绿化率。
4、留用地是否可以修改规划？答案是：可以的，留用地很多情况下土地规划都是符合的，因为本来就是建设用地。而未来的城市规划和控制性详细规划也会出现不相符的情况，这种不相符的情况下再去进行修改规划即可
留用地指标的兑换方式：
（1） 货币补偿
（2） 等价置换房屋
（3） 安排预留用地
留用地的审批流程：
1、农转用流程审批：符合规划之后，要编制项目可行性研究报告，把项目可行性研究报告提交上去。自然资源局要进行申请，看这个项目是否适合做建设用地。是否可以通过建设用地的预审。在此，我们也要办理一个建设用地预审和选址意见书的相关内容。
政府同意后，就可以做一些关于立项规划水利交通，考古，地灾等等相关的一些批复和手续。
2、土地征收：办理征地补偿手续。对我们农用地的所有权人和使用权人进行侦进行征收，进行征用，要签订征地补偿安置协议
3、完成地块勘测定界工作
4、征地公示，确定征地补偿标准
5、完成人力资源社会保障审批，完成农民社保安置和审批
6、征地社保组卷，完成土地土地调查结果表、土地使用权情况表、地上物情况表和青苗情况表，在征地过程中，要对我们的土地进行一个非常清晰的摸底调查，并且根据我们征地补偿方案的情况进行相应的补偿。
7、被征地农民基本情况表：被征地农民是否还有剩余的土地，或者说，被征地农民有什么诉求，如何安置等等。
8、一书四方案：一书是建设用地呈报说明书，四方案是农转用方案，补充耕地方案，征地方案，供地方案。
9、土地征收协议
揭英汉-学加网学员大成合伙人（执业领域：城市更新）
揭英汉同学根据两位老师分享的内容给我们补充了留用地开发模式的评判及探索
留用地的开发模式及评判
1. 出租土地：村集体收取租金，承租人一般用作停车场、简易房、厂房出租。这种方式比较原始，通常是村集体缺乏实力，租金收入稳定，但收益低。
2. 出租物业：村集体出资建好物业予以出租，收取租金。产业类型多以汽车机械设备、零配件销售较多，规模的物流仓储为主。较之出租土地，收益略高，但仍为粗放。
3. 合作开发：村集体出地、开发商出资，双方根据土地价格和建设成本分得相应比例的物业产权，再统一经营或分别出租获取收益。产业类型多为百货销售，电子零配件、家用电器销售，室内装修材料销售，建材销售等。
4. 自我开发、自主经营：村集体自行投资开发，建设商铺用房、物流厂房、仓储库房等，自我经营和管理。此种模式可以掌握项目内要和收益，但对村集体的经济实力和项目开发专业知识要求较高。
5. 政府统租：政府出面注资组建企业，租用集中留用地，各村按占地比例发放租金分红，由政府组建的企业负责土地开发、招商和运营，约定期满后将土地及附属物业返还村集体。优点是，政府公信力背书可以吸收更优秀的企业进驻；缺点是，政府缺乏市场运作能力，往往导致盈利能力欠缺。
6. 留用地使用权直接转让。留用地分两类，一类是国有土地使用权（划拔用地），一类是集体用地使用权，都要通过平台挂牌出让，村集体获得一次性使用权出让金，受让方获得土地使用权（工业50年，商业40年）。村集体可以套现了，但影响后续发展。
7. 与政府合作开发保障房。类似政府第二次征收，收益可能有限。
8. 纳入三旧改造兑扣。去年3月15日，广州市出台了《加快推进留用地落地兑现工作意见的通知》，鼓励留用地纳入三旧改造。这是重大的利好，一是可以将集体用地改为国有建设用地，二是可以将其他用地变更为住宅用地。
9. 用作田园综合体、特色小镇的开发。
10. 产城项目开发。政府鼓励留用地结合产业，给予20%左右的商品房指标，既可以发展实业，又收到土地出让金。
对留用地开发的一些思考：出路在哪里？如何突破？价值如何最大化？有何解决方案？
1.因地制宜原则：村委应根据地块的位置及本村的实际情况，制定具体的合作方案。
（1）成功案例：比如学加学员郑汉森的南浦时代、学加学员张汉泉的信基厦滘项目、植村项目开发公寓，因靠近地铁口，交通便利，人口密集，加上装修设计很好。
（2）失败案例：火炉山做广州海洋世界（鲸Mall)，水土不服。
2.“留用地+产业+资本”要紧密结合
村、政府、开发商三方博弈，产业很关键，政府需要实业，需要税收，需要解决就业，村委村民需要收益，就业保障，资本需要获利。
3.关于公寓产品的思考
（1）严格来讲，没有物业的形态叫公寓，没有产权的性质叫公寓，只是商业物业作住宅使用的一种叫法。留用地开发成公寓产品，出卖物业的使用权，即以租代售，曾经很火爆，让投资商有巨额回报。
（2）广州市政府2019年7月1日出台政策，禁止留用地建公寓，租金最多收一年，还出台了系统政策“禁公寓令”。上有政策下有对策，有些开发商采取两次装修、两次验收的方式；有些开发商巧立名目，与报建酒店、家庭度假小镇等方式。
（3）金沙洲泰城逸园项目的商业模式。医养商项目，引进了南方医院，有养生养老病房、公寓、还有商业配套，商业模式不错，除了卖公寓，还卖病房、床位、会员卡等。视源股份及几个保险公司在做这个产品，选址要求交通方便及环境优美。
4.建议留用地纳入三旧改造，集体用地改为国有土地，性质改为商住用地（海珠区某村案例），留用地价值翻了五倍。
本次线上沙龙持续几个小时之后顺利结束，学加网同学中有不少留用地的实际操作者，因为时间关系，无法让更多同学参与分享。学加网创始人谢鹏表示，后续会继续摸索线上沙龙与线下活动的组织形式，要让更多行业资深人士参与进来，要让学加网学员真正受益，在学加网教育平台上获得成长机会才是最重要的。
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