2月28號，財政部發布了《關於印發汙水處理和垃圾處理領域PPP項目合同示範文本的通知》 （以下簡稱“示範文本”），編制了汙水處理廠網一體化和垃圾處理PPP項目合同示範文本。
業內專家表示，示範文本的出臺對於汙水處理和垃圾處理PPP項目的規範實施將起引領作用，進一步推動汙水處理和垃圾處理領域PPP項目標準化規範化運作，邁向高質量發展。在示範文本的助力之下，PPP對於國內基礎設施補短板領域項目的實施以及國家“穩投資”目標預期的實現將會產生積極的推動作用，同時也預示著國內PPP項目合同體系規範化、標準化工作將更上一個臺階。
強烈信號釋放，環保發力勢在必行
汙水及垃圾處理項目的市場化改革可追溯到上世紀90年代，2002年國家計委、建設部和環保總局聯合印發的《關於印發推進城市汙水、垃圾處理產業化發展意見的通知》拉開了汙水及垃圾處理行業進入全面市場化改革的序幕。
參與此次示範文本全程研究和編制的北京市中倫(上海)律師事務所合夥人、財政部、國家發改委PPP雙庫專家周蘭萍告訴記者，自2016年財政部頒行《關於在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》明確要求在垃圾處理、汙水處理領域探索開展“強制”應用PPP模式以來，汙水及垃圾處理領域PPP項目發展迅速。直至2017年四部委聯合發佈《關於政府參與的汙水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，進一步明確要求政府參與的新建汙水、垃圾處理項目全面實施PPP模式且政府參與的途徑限於PPP模式，形成了以社會資本為主的汙水及垃圾處理PPP市場，以PPP模式推動汙水及垃圾處理相關環境公共產品和服務供給結構的作用明顯顯現。
強烈信號的釋放，預示著今年PPP環保領域的發力勢在必行。國務院發展研究中心研究員、財政部、國家發改委PPP雙庫專家孟春表示，在這樣的背景下，結合這兩個領域PPP模式自身的特點，示範文本的制定，能夠為汙水處理和垃圾處理兩個領域PPP模式的合同結構提供統一、標準的參考，提高交易效率、合理分擔風險、保證PPP項目規範操作，加快PPP項目落地，儘快產生投資效果，2020年環保發力勢在必行。
除了學院專家外，對PPP市場動態判斷極為敏銳的諮詢領域的專家也認為，環保PPP領域將隨著示範文本的發佈邁上新臺階。
上海濟邦投資諮詢有限公司董事長、財政部、國家發改委PPP雙庫專家張燎認為，2月連發“PPP系列文”充分體現了財政部鼓勵利用PPP模式防控疫情、補短板穩增長的決心，彰顯了財政部支持PPP模式繼續作為基礎設施和公共服務領域重要供給方式、長期規範運作的信心，這無疑是對當前略顯低迷的PPP市場的激勵和加持。
大嶽諮詢有限公司總經理、財政部、國家發改委PPP雙庫專家金永祥認為示範文本強化了PPP是政府重要的政策選項，有助於恢復地方政府、社會資本、金融機構和諮詢公司對PPP的信心。示範文本意味著財政部推進PPP的政策信號是強烈的，在新冠疫情的背景下，示範文本的出臺尤其有特殊意義，疫情過後恢復經濟將成為重中之重，大力發展PPP將成為恢復經濟增長的重要舉措。
畢馬威企業諮詢(中國)有限公司總監。財政部、國家發改委PPP雙庫專家李煒認為，得益於《關於政府參與的汙水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》等政策推動，汙水處理、垃圾處理成為目前PPP市場的重點領域，針對汙水處理和垃圾處理領域出臺合同示範文本，將有助於指導各地更規範推進兩個領域的PPP實踐。
存量增量並行強調有效投資
不同於當前市場上各類示範文本，本次汙水處理廠網一體化和垃圾處理PPP項目示範文本在文本的合同體系、條款內容、適用範圍等方面都具有其鮮明的特徵，以響應國家PPP宏觀政策精神，用於規範化管理和指導汙水及垃圾處理領域PPP項目運作，符合當前PPP項目和汙水、垃圾行業實踐的主流做法。
周蘭萍認為，此次示範文本的亮點是合同體系同時兼顧行業慣例和項目個性，條款內容以新建項目為主，兼顧存量。
在談到如何編寫過程如何既兼顧行業慣例，又推陳出新符合項目個性時，周蘭萍表示示範文本的合同體系安排總結了當前我國PPP項目的實踐經驗，並借鑑了汙水處理廠網一體化和垃圾處理PPP示範案例中的優秀成果，其中的《合作協議》和《承繼協議》內容具有普適性，可進一步適用於所有PPP項目。
“與此同時，考慮到汙水處理廠網一體化項目在運營服務上的特殊性，在聽取了行業內專家的專業意見後，示範文本中將運營服務協議作為汙水處理文本的組成部分進行單獨簽署，而在垃圾處理文本中則將運營服務條款合併於PPP項目合同中予以體現，以同時兼顧行業慣例和項目個性。”周蘭萍說。
孟春表示，除了以示範文本的形式促使項目加快落地速度外，示範文本還強調了實行“汙水處理廠網一體化”，即在新增投資的同時強調盤活存量資產，強調發揮有效投資。
“在過去的基建投資中，各地都形成了龐大的管網資產，但許多管網資產與汙水處理設施運營分離；不僅運營效率低下，還造成了地方債務的過重負擔。在推動以PPP模式實施汙水處理廠網一體化後，不僅水處理設施的運營效率提高，並且能夠將管網從債務轉變為項目資產，大大降低了短期的財政壓力以及地方債務風險。”孟春說。
談及示範文本條款內容如何達到新建項目為主同時兼顧存量的預期時，周蘭萍告訴記者，在內容安排上，汙水處理廠網一體化和垃圾處理PPP項目合同都以新建項目為主，同時考慮到汙水處理項目在實踐中已存在不少存量項目採用PPP模式運作的案例，因此在汙水處理PPP項目合同結構上採用了“合同標準條款+特殊條款”的設計，對於新建汙水處理廠網一體化PPP項目可適用標準條款，對於存量汙水處理廠網一體化PPP項目在適用標準條款基礎上，以特殊條款代替或增補相應的標準條款內容。
示範作用深遠
此次示範文本的發佈，除了進一步推動汙水處理和垃圾處理領域PPP項目的規範運作外，還加強了項目前期準備和合同管理工作，提高項目落地的可行性和效率，有效保障政企雙方的平等合作。此外，業內專家還總結了其更深遠的示範作用。
北京大學PPP研究中心執行主任兼秘書長、財政部、國家發改委PPP雙庫專家鄧冰認為，在PPP逐步進入大規模推廣應用階段的時期，行業標準化PPP項目合同對於新項目的規範和合規具有十分重要的引導和支撐作用，並通過藉助近年來實踐中的經驗教訓和案例積累，保障基本要素和規則的健全有效。相信此次在汙水和垃圾行業PPP標準化合同發佈之後，會有越來越多的行業推出類似的標準化合同範本，為PPP的行穩致遠打下堅實的基礎。
清華大學PPP研究中心首席專家、財政部、國家發改委PPP雙庫專家王守清 認為，示範文本不僅給相關PPP項目提供了標準化合同模板，也可供其它類型PPP項目提供借鑑，更在我國PPP法律制度體系建設方面邁出了寶貴的一步，有利於構建PPP相關的法律、法規、政策、指南、項目文本五級標準化文件體系。
王守清告訴記者，一個國家的PPP法律和制度體系對PPP的規範實施非常重要，我國目前缺乏PPP法律，也沒有跨部門的PPP專門機構，這是不足，還好財政部和國家發改委等中央部委這幾年出臺了一些相關條例、政策和指南，解決了部分問題。
同時，王守清認為，PPP作為一種新興模式，涉及面廣、干係人多、合同期長、不確定性多、難以標準化，加上各干係人知識和經驗不足，人才不足，特別是PPP運作最重要的界定各方責權利和分擔風險的合同缺乏，給項目層面的操作帶來不少困難。
“這次財政部組織各方，在我國二三十年特別是近年來的相關實踐和2004-2006年建設部的五類合同示範文本與2018年中國招標協會合同示範文本的基礎上，經過多輪研討，發佈了經驗比較成熟的汙水垃圾處理領域的PPP合同示範文本，很有意義。”王守清說。
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