非常時期並非行違法之舉
——無錫、蘇州等地勸返數省返工人員的法律分析
此次新冠疫情，舉國受難、世界牽動。為防控疫情，全國31個省區市啟動“重大突發公共衛生事件Ⅰ級響應”。本月3日召開的中共中央政治局常務委員會會議上，高層明確提出“現在，最關鍵的問題就是把落實工作抓實抓細”。新華社亦社評指出“實現一級響應預期，必須以一級的擔當、一級的作風、一級的措施、一級的績效，來保證工作始終處於一級狀態。”
1月28日，江蘇省政府辦公廳發出關於延遲企業復工的通知，要求省內各類企業不早於2月9日前復工。隨著企業復工日期的臨近，作為經濟大省的江蘇，面臨企業用工返蘇人員激增與疫情防控的極大壓力。“內防擴散、外防輸出，堅決遏制疫情蔓延勢頭”是當前疫情防控所有工作中，最最基礎也最最核心的工作。
2月7日，無錫市疫情防控應急指揮部發布了《關於進一步加強疫情防控期間外來人員流動管控的通告》（第7號）其全文是：一、凡是沒有本市身份證件以及未在本市辦理暫住登記的人員，一律暫緩來錫；二、凡是未通過復工防控措施核查的企業，其外來務工人員一律暫緩來錫（通過復工防控措施核查的企業名單可通過無錫市民卡微信公眾號“返錫通”平臺查詢）；三、對於來自湖北、浙江、廣東、河南、湖南、安徽、江西等疫情重點地區的外來務工人員，一律暫緩來錫。上述人員擅自來錫的，一律勸返；不聽勸返的一律按照《關於依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情切實保障人民群眾生命健康安全的通告》有關規定嚴肅處理。隨後，省內有其他城市也相繼發佈類似通告。
我們注意到一些媒體對無錫的這一通告提出了質疑，認為通告違法使用了“重點疫區”的概念，沒有法律依據就採取地域性歧視措施的規定等等。
作為無錫地區規模性的律師事務所，我們也有同事的原籍是外省外市，過年期間有的也赴外市外省探親。當他們返錫時，都接到了律所的通知，要求嚴格執行相關通告的規定。
根據《突發事件應對法》《江蘇省實施＜突發公共衛生事件應急條例＞辦法》等規定，突發公共衛生事件發生後，省和突發公共衛生事件發生地的市、縣（區）人民政府應當成立突發公共衛生事件應急處理指揮部，由人民政府主要領導人擔任總指揮，負責領導、指揮本行政區域內突發公共衛生事件的應急處理工作。無錫市疫情防控應急指揮部受政府授權，發佈相關通告，並非違法。
通觀第7號通告的全文，我們並沒有發現使用了“重點疫區”的表述，而是使用了“疫情重點地區”的表述，這一表述也為關部門和各地普遍使用。顯然，“疫情重點地區 ”與“重點疫區”並非同一概念。通行發佈的第二天，即2月8日，江蘇省人大常委會通過《關於依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，該決定使用了 “疫情嚴重地區”的表述。我們認為，通告所使用的“疫情重點地區”與其含義應基本一致，並不屬於違法。
《突發事件應對法》第四十九條規定了履行統一領導職責的人民政府可以採取下列一項或者多項應急處置措施，如：實行交通管制以及其他控制措施；中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動以及採取其他保護措施；採取防止發生次生、衍生事件的必要措施。
江蘇省人大常委會《關於依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情切實保障人民群眾生命健康安全的決定》作為地方立法，也規定：縣級以上地方人民政府可以依照法律、行政法規的規定和本行政區域疫情防控需要，發佈疫情防控的決定、命令……實施交通管制；及，五、在本省行政區域內居住、工作、學習
以及從事其他活動的個人，應當支持和配合疫情防控工作，履行下列疫情防控義務：（六）服從政府依法採取的其他防控措施。如上規定並及其他有關規定，均表明無錫市疫情防控應急指揮部有權採取如上通知中所述防控措施。
細讀通告，我們似乎也沒有得出地域性歧視措施的結論。通告是要求對“疫情重點地區”外來務工人員，一律暫緩來錫。“暫緩來錫”並非禁止來錫，也非無限期禁止來錫；非“疫情重點地區”的人員也需要符合一定條件才能進入無錫。這表明了並不存在對“疫情重點地區”人員的歧視。
按照第7號通告的解答，需要有無錫本市身份證件或有暫住登記，或者在無錫有自有住房（可以通過江蘇政務APP實時查詢），以及上述人員的同車同行直系親屬（包括配偶、子女、父母----
需要指出的是，父母能夠隨行很能夠表明了人道等，避免了一些原本隨子女在錫生活的嚴邁老人如果不能返錫而導致無人照料等生活困難），外國人、港澳臺居民需持有效證件且企業名單列入通過復工防控措施核查並14天內未有與重點地區旅居史、接觸史。考慮到疫情防控需要有序進行，醫療、生產、生活物資的準備均需要一定的時間，特別是醫療物資缺乏已是普遍現象，接納外來務工人員也需要一定的緩衝時間。況且，通告對上述地區堅持來錫的人員，採取的方法也是“勸返”，這既不是行政強制措施，也不是行政處罰。不聽勸返的，也是要按《關於依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情切實保障人民群眾生命健康安全的通告》（第5號）的規定處理。按第5號通告，對近兩週內有“疫情重點地區”停留、旅行、居住史的人員，應進行不少於14天的居家或集中隔離醫學觀察。來自這些地區的人員如果不聽勸返，就只能是採取集中隔離醫學觀察措施 。
需要指出的是，對集中隔離醫學觀察措施，並非應由政府買單、免費提供，而應由被隔離者承擔合理的費用。我們也注意到，一些地區規定了有關費用標準，該等標準肯定超過居民日常在家居家隔離的費用。
我們調研了全國各地有關疫情防控的規定，發現很多地方有類似甚至嚴格性超過無錫如上規定的情形。比如，2月7日，浙江省東陽市規定對外地來人來車予以勸返，不能勸返的隔離14天。2月8日，四川省資陽市實行限制外來人員進入的封閉式管理。2月8日，西安市雁塔區禁止外地來人來車進入雁塔區。2月9日12時起，海南省瓊海市限制非瓊海市居民及非長期居住、生活和非“三返”（返工、返崗、返學）人員進入瓊海市。特別是，大部分地區實行以小區為單位封閉式管理。
此次疫情防控，多位醫學專家均明確指出，減少人員流動是防控的最佳方式。也因此，武漢最終採取了封城。這不僅是自我保護，也是尊重和保護他人（比如，疑似人員參與復工，則反而是對同事和所在單位的侵害損害 ），更避免疫情病毒傳播而導致更大的社會危害。
同時，對從“疫情重點地區”出發的人員，基於目前所知疫情病毒傳播途徑，所有地區也均明確要求應採取居家隔離的方式。因此，在疫情風險尚十分嚴峻、疫情還未解除的情形下，在此前居住的地區繼續居住一定時間（----因為跨地區轉移居所後均需居家隔離14天許），此相對較低風險（降低了路途等過程中遭遇病毒的機會和概率）和經濟。當然，隨著各地對小區隔離的規制和服務越來越便捷（包括今日網絡流傳的浙江省疫情防控責任令），“疫情重點地區”人們的生活受影響程度越來越低。
至於有網民抱怨此前並不知悉有關規定而導致到無錫後才被勸返，我們不排除確實存在此情形。但總體而言，現在是網絡社會，如果行程計劃到無錫，完全可以通過網絡（不熟悉網絡的人員可以通過子女、親友）瞭解無錫的有關規定，更遑如上所述減少人員流動是防控的常識和既有居家隔離的規定等。所以，建議暫時不符合通告七規定的人員還是暫時不要來錫。
眾志成城當然包括無錫，數千年江南文明溯源地的無錫人傑地靈，更有“包孕吳越”的氣量。經濟總量已經超萬億規模的無錫也需要全國各地的支持，無錫是個好地方，更是一個
湖納百川、沒有排外歷史的宜居城市，無錫也曾被評為最受農民工歡迎的城市。無錫有著“樂善好施”的傳統歷史，90年前，無錫老一輩慈善家前往陝州（現三門峽）賑災，傳為佳話；四川地震，無錫也承接了病員救治傷愈。此次疫情到來之際，無錫更沒有缺席，大年初一，無錫就迅速派出由28位醫護人員組成的馳援武漢，無錫多家企業也參與了火神山醫院的建設，社會各界也紛紛積極參與捐贈援助（我所律師們也參與了向鄂州、黃岡捐贈口罩）……在全國對疫情發起總攻、採取對口包乾支援湖北之時，元宵節當晚，在接到上級指令後，短短三個小時內無錫第二批支援湖北醫療隊的132位精幹醫護人員就集結成隊，並於2月9日再次逆行出征，將整建制接管一個重症病區，無錫民眾為之動情。但如一些醫學人士指出，在大量精幹的醫護人員派出支援湖北後，無錫已不能再遭受更多的疫情風險。但無錫也有數百萬人口，蘇州更多，揚州……一旦失守，再沒有醫療資源支援湖北，無錫本土亦將難以想象。為此，我們自己，也很冀望有關地區的人員都能夠更加理解和配合無錫地區的如上有關規定，
非常時期行非常之法，然該非常之法並非違法之法，爭取同心協力、早日打贏這一場戰役。
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