探索轉型路徑 推動科學發展
--關於潼關轉型工作的調研報告
2011年，按照《國務院關於促進資源型城市可持續發展的若干意見》（國發〔2007〕38號）和《國家發展改革委辦公廳關於申報第三批資源枯竭城市有關事項的通知》（發改辦東北〔2011〕413號）的有關要求，經國務院批准同意,潼關縣被國家發展改革委、國土資源部、財政部界定為第三批資源枯竭城市轉型試點。
截止到2019年底，潼關縣已接受資源枯竭城市財政轉移支付、礦山環境治理專項、吸納就業及接續替代產業發展中央預算內投資累計9.88億元。近年來，在中央各部門和陝西省、渭南市政府的大力支持下，潼關縣搶抓機遇、創新機制，在經濟轉型、民生改善、環境整治等方面成效顯著，積累了一系列有益經驗和特色模式。
主要做法
一、以產業轉型為核心，引領經濟結構優化提升
培育壯大接續替代產業是實現經濟轉型的根本出路。潼關縣通過深入實施"生態立縣、旅遊興縣，黃金強縣、轉型發展、城鄉統籌"的發展思路"發展戰略，按照"發展壯大文化旅遊產業，提升延伸黃金產業鏈條，培育催生商貿物流產業，發展特色農業"的總體思路，轉變發展方式，調整優化經濟結構,在接續替代產業培育上邁出了堅實的步伐，已初步形成多元支柱產業的發展格局。
二、以環境轉型為抓手，打造生態宜居新型縣城。
實施轉型發展戰略以來，潼關縣人民環境保護和治理意識日益增強，生態環境保護和治理項目的實施進展順利，礦區土地、水體汙染等歷史遺留問題正在逐步解決，礦區地質災害得到有效防治，在全縣範圍內開展植樹造林與河流水質治理專項行動，縣域生態環境質量明顯改善。同時，大力實施"雙美工程"，開展了鄉村環境綜合整治工作，加大了城鎮基礎設施建設投入，努力推進城鎮功能轉型和佈局優化，使得城鎮綜合承載能力大大提升城鄉面貌煥然一新。
三、以社會轉型為落腳點，努力提高群眾幸福指數
自轉型工作開展以來，潼關縣在大力推動縣域經濟轉型發展的同時，有序推進民生工程建設，不斷提高人民群眾生活的質量，以人民安居樂業為根本，不斷提升公共服務水平、社會保障水平、社會管理水平，加快推進各項社會事業建設，促進縣域經濟和社會的協調發展。
工作措施
九年多來，潼關縣牢牢扭住資源枯竭城市轉型這個中心不動搖，堅定不移走科學發展道路,積極破解經濟社會發展中存在的體制性弊端和機制性矛盾，堅定信心，凝聚共識，統籌謀劃，協同推進，創新工作方式，注重改革的系統性、整體性、協同性，加快構建有利於可持續發展的長效機制。
一、加強組織領導
被確定為全國第三批資源枯竭城市後，潼關縣成立了由縣委書記任組長，縣長任常務副組長，主管副縣長任副組長，相關職能部門負責人為成員的資源枯竭城市轉型工作領導小組。同時在縣經濟發展局設立轉型辦公室，在相關部門抽調6人組成日常工作組，並且明確一名主管局長常駐主抓。轉型辦公室具體負責轉型規劃的編制、組織和實施，對轉型資金項目實施監督管理，為全縣轉型工作提供了強有力的組織領導保障。
二、重視科學規劃
在縣委、縣政府統一部署下，潼關縣經濟發展局成立專項工作小組，劃撥專項資金，委託西安建築科技大學、陝西省社會科學院等陝西省知名科研院所專家合作編制了《陝西省潼關縣資源枯竭城市轉型規劃》。為加強轉型規劃的科學性，聘請有關專家學者成立了"潼關縣資源型城市轉型和可持續發展研究諮詢委員會"，負責轉型規劃的諮詢和論證，2013年，規劃已經通過省市批准，正式發佈。
三、強化政策保障
為認真貫徹落實《陝西省潼關縣資源枯竭城市轉型規劃》，紮實高效推進資源枯竭城市轉型工作，潼關縣委、縣政府圍繞轉型重點任務出臺了一系列保障措施。傳統產業改造升級方面，相繼出臺了《潼關縣黃金產業五年發展規劃》、《潼關縣"大荔模式"推廣工作實施方案》；接續替代產業培育發展方面，相繼出臺了《潼關縣旅遊發展總體規劃》、《潼關物流港發展總體規劃》；礦產開發秩序規範方面，相繼出臺了《潼關縣礦產資源整合工作實施方案》、《潼關縣礦業糾紛調解處理辦法(試行)》；社會民生保障方面，相繼出臺了《潼關縣醫療服務縣鎮一體化改革工作實施方案》、《潼關縣保障性住房管理辦法（試行）》等；生態環境治理保護方面，相繼出臺了《潼關縣國家重點公益林生態效益補償工作實施方案》、《潼關縣全面實施重金屬汙染防治工作意見》等。
四、高效配置資金
為規範、合理、高效使用轉型專項資金，專門制定出臺《潼關縣資源枯竭城市財力性轉移支付補助資金管理辦法》，確保轉移支付資金落到實處。中央財力性轉移支付資金主要用於社會保障、接續產業發展、環境保護、公共基礎設施建設、歷史債務等方面。
經過多年的努力，潼關縣各項轉型工作成效顯著，各項定量考核指標全面向好。經濟發展質量開始提升，社會民生狀況明顯改善，環境惡化趨勢基本遏制，城鎮建設面貌顯著優化，為實現全面轉型和可持續發展奠定了良好的基礎。
存在問題
由於潼關縣在長期發展過程中積累的歷史遺留問題較多，轉型工作啟動較晚，加之資源環境條件、經濟發展水平、社會文化特點、人才技術支撐、體制機制約束等方面的原因，經濟、社會、環境等諸多方面的矛盾依然突出。
一、地方財政力量薄弱，轉型資金壓力巨大
在中央財力性轉移支付資金和陝西省配套資金的大力支持下，潼關縣大部分接續替代產業規劃項目已經啟動建設，礦山環境治理工程前期工作全面鋪開。但由於地方財力嚴重不足，各項轉型工作的後續投入捉襟見肘，資金缺口巨大。
二、接續產業層次偏低，新興產業支撐不足
受全國經濟下行壓力加大環保整治的影響，支撐潼關縣經濟發展的重點產業發展速度明顯放緩。在國家大力支持和地方各部門的努力下，接續替代產業得到一定發展，但從產業門類看，黃金資源接續產業發展迅速，新興替代產業發展滯緩，體量偏小。黃金資源接續產業由於受技術改造資金缺乏制約，多集中在產業鏈的低端環節，產品技術含量低，附加值低。作為吸納就業主要渠道的第三產業，受居民消費需求不足的影響，發展滯緩。
三、遺留汙染量大面廣，修復治理任務艱鉅
由於長時期的黃金開採，潼關縣域內形成了大量的採空區和採礦廢棄物，金礦伴生的砷、汞、鉛等有害重金屬離子通過排水、滲漏等途徑擴散到礦區周邊地區，造成嚴重的土壤汙染和水汙染。生態治理恢復的技術要求高、歷時時間長、投資額巨大。隨著近年來"打非治違"、取締"三小"等工作的深入，礦山環境持續惡化的趨勢得到初步遏制，但歷史遺留的生態環境問題依然是威脅居民健康、公共安全和社會穩定的重要因素。
四、體制弊端制約轉型，發展機制亟待健全
由於缺乏促進轉型發展的長效考核激勵機制，部分職能部門對轉型的積極性不高，爭資引項力度和效果明顯打折，部分優質項目缺乏優惠政策支撐和招商引資平臺。扶持接續替代產業發展的政策體系不夠完善，支持力度不足。同時由於在轉型中利益調整的範圍大，受決策權限的制約，地方制定政策的空間非常有限。資源開發企業在資源補償、生態建設和環境整治、安全生產及職業病防治等方面的主體責任仍未落實到位。資源收益分配改革涉及深層次的利益格局調整，矛盾錯綜複雜。
幾點體會
按照黨中央提出的2020年全面建成小康社會和《全國資源型可持續發展規劃》提出的2020年基本完成資源枯竭城市轉型的目標任務，今年將是我縣實施轉型發展的攻堅期。為了加快推進我縣的轉型工作，提出以下幾點建議：
一是加快我縣轉型必須進一步統一認識。目前，全國經濟進入新常態、我縣的轉型發展也進入新階段的緊要時刻，面對新的發展機遇和挑戰，我們深深地體會到，轉型發展是潼關發展的必由之路，必須持之以恆。因此，全縣上下應形成"不轉型就沒有出路"的認識，不斷加大宣傳力度，增強我縣轉型發展的氛圍，統一全縣幹部群眾的思想，上下一心，形成合力，共同推動我縣轉型發展。
二是加快我縣的轉型必須在招商引資和大項目建設上下更大的功夫。資源型城市轉型的核心是經濟轉型，必須在招商引資和項目建設上下更大的功夫，因此，我們應以園區和項目建設作為轉型的載體，加快推進園區的基礎設施建設，努力提高各園區的吸引力，承載力和輻射力。還要制定優惠政策，大力開展招商引資，主要依靠引進外來資金解決資金瓶頸問題，重點吸引大企業來我縣投資興業。同時，集中優勢資源重點建設具有帶動性強的重大接續替代產業類項目，並以龍頭項目為核心，強化產業集群式發展，不斷提高產品附加值，增強產業核心競爭力。
三是加快我縣轉型必須注重地方性財力的培育。轉型發展需要大量的資金支持，僅靠國家政策和資金難以支撐，因此，我縣在招商引資和項目建設過程中，要重點引進和建設產業類項目，提高我縣財政造血能力，為我縣轉型可持續發展提供有力的資金保證。
四是加快我縣轉型必須建立一套強有力的推進機制。目前我縣設有轉型工作領導小組和轉型辦，也出臺了一系列的文件和制度，但是面對目前我縣轉型工作的壓力，我們的工作機制仍顯薄弱，我們對轉型工作的考核、宣傳、監督以及推進上，缺少統一協調和安排。因此，我們應該儘快健全轉型工作機制，明確分工，加大宣傳力度、強化責任考核，為推進我縣的轉型工作提供有力的機制保障。
下一步工作設想
1、加強項目儲備，夯實轉型發展基礎。為了打好轉型發展基礎，我們將重點圍繞接緒替代產業培育、園區建設、生態環境保護、城鄉統籌發展、社會民生建設、鄉村振興等諸多方面，加強項目策劃包裝力度，夯實轉型發展的基礎。
2、加大我縣資源轉型工作宣傳力度。加強新聞宣傳，主要利用電視、電臺、網絡、報紙等媒體，重點宣傳我縣在轉型與可持續發展的思路、舉措、目標，進一步增強全縣各級幹部推進轉型發展的緊迫感和責任感，增加社會各屆對潼關發展的關注。同時要充分利用電視、網絡、燈箱廣告、黑板報、橫幅等大眾宣傳工具，通過報告會、座談等多種形式，在全縣展開宣傳工作。
3、加大協調力度，爭取中省級支持。根據國務院相關文件要求，資源轉型城市轉型工作由省級人民政府負總責，目前，我縣已經到了中央轉移支付的退坡期，如何爭取更多的中省支持迫在眉睫，因此，我們將主動向上銜接，加大協調，力爭中省政府繼續加大對我縣轉型發展的政策，更好的推動我縣的發展。
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