案件情況
2018年8月，根據生態環境部、國家認監委《關於開展2018年度生態環境監測機構、機動車檢驗機構資質認定和數據質量專項監督檢查工作的通知》，市環保部門組織相關專家，聯合原質監部門組成檢查組，對轄區多家環境監測機構進行了檢查。專家和執法人員在檢查中發現，有個別社會機構的部分環境監測報告和原始採樣記錄、檢驗記錄中的數據真實性明顯存疑。經查，上述環境監測機構無須取得環保部門的許可，但都取得了質監部門的《檢驗檢測機構資質認定證書》，環保部門執法人員反映無處罰依據，因此協商後由質監部門先行立案查處。
但查處中辦案人員發現，雖然生態環境部門的法律、行政法規中確實沒有對環境監測機構出具虛假數據何報告的處罰條款，但各地地方性立法中不乏由環保部門予以處罰的規定，比如當時的《廣東省環境保護條例》第64條第2款就規定“違反本條例第十二條第三款規定，環境監測機構未按照環境監測規範從事環境監測活動，造成監測數據失實的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正，並可處二萬元以上五萬元以下罰款；環境監測機構弄虛作假，隱瞞、偽造、篡改環境監測數據的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門處十萬元以上二十萬元以下罰款，並可對直接負責的主管人員和其他責任人員處二萬元以上五萬元以下罰款”。而對比起來，原質監部門的《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》中對環境監測機構“出具的檢驗檢測數據、結果失實”的情形，只能“責令整改，處3萬元以下罰款”，只有經查證確屬第45條所列的幾種嚴重違法情形（如未經檢驗或篡改數據，出具虛假檢驗檢測數據、結果），才能撤銷資質認定。兩者在法條中規定的違法行為實質相同，即環保監測機構出具了（失實）虛假的數據、報告，
但處罰權和處罰內容差異較大（從3萬以下到最高20萬罰款且單位、人員雙罰制）。從法律效力上說，前者為廣東省地方性法規，後者為原質監部門規章，並無直接且明顯的層級之分；而參考《國務院關於“先照後證”改革加強事中事後監管的意見》（國發[2015]62號）文中“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，原質監部門無疑是審批（許可）部門，但原環保部門卻是法定主管部門（《環境保護法》第17條），也分不出高下。就此與市環保部門溝通時，對方認為與單純罰款相比，撤銷機構資質認定屬於較重的處罰種類，所以仍應由質監處罰。但這個看法明顯誤解了規章中“撤銷資質認定（行政許可）”的性質，撤銷許可並非行政處罰種類，而只是一種行政管理措施（迴轉或糾正），吊銷許可才是行政處罰，而且即使由環保部門進行處罰，也不影響質監部門作出撤銷決定。對上述環境監測機構違法行為的處罰權，到底應該怎麼定？經辦案人員多方查證並請示上級質監部門，找到了一份較為有力的參考，即《最高人民法院印發的通知》（法〔2004〕第96號），該紀要中明確寫到“地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：… (3)
地方性法規根據法律或者行政法規的授權，根據本行政區域的實際情況作出的具體規定，應當優先適用…”。綜上得出結論，《廣東省環境保護條例》是依據《環境保護法》授權所制定的專門法，根據本省實際情況作出了具體規定（罰則也明顯有別於其他省市的同類地方性立法），理應優先適用。辦案人員將案件報請省質監部門與省環保部門協調，之後就順利移交給市環保部門進行處罰。最終當年專項檢查中，省內其他地市發現的同類違法行為均統一由環保部門處罰，質監部門僅處罰出具虛假數據報告之外的其他違法行為，待環保部門通報處罰決定（認定機構存在出具虛假數據等行為）後，再報請上級頒發資質認定部門撤銷資質認定證書。但全國也有部分省市因為之前沒有制定由環保部門進行處罰的地方性立法，所以對當年專項檢查中發現的違法行為，只能由市監（質監）部門依據《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》處罰，無法形成全國統一做法。不過這個問題有望很快得到解決，據生態環境部網站消息，2020年2月17日的部務會議已審議並原則通過了《生態環境監測條例（草案）》，之前發佈的草案徵求意見稿已進行了明確分工，“生態環境主管部門負責建立生態環境監測機構監管制度，開展日常監督檢查，其所屬監測機構為監督檢查提供技術支持；市場監督管理部門加強生態環境監測機構資質認定工作”，而對包括社會機構在內的生態環境監測機構的違規檢測行為，均明確規定了由生態環境主管部門進行處罰（第49條—第52條）。
該條例為行政法規，法律效力高於《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》，發佈實施後即可統一處罰權。另外，有部分地區的地方性立法更是走在了全國前列，比如江蘇省早在2020年1月9日就通過了《江蘇省生態環境監測條例》（2020年5月1日施行），規定市監部門對生態環境監測機構的處罰權僅限於“未取得檢驗檢測機構資質認定證書或者超出檢驗檢測機構資質認定的能力範圍開展生態環境監測活動的，或者在生態環境監測活動中使用不合格計量器具的，由市場監督管理部門依法予以處罰”，並明確規定“生態環境監測機構和人員篡改、偽造生態環境監測數據或者出具虛假監測報告的，由生態環境主管部門沒收違法所得，對生態環境監測機構處十萬元以上五十萬元以下罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員由生態環境主管部門給予警告，並處一萬元以上五萬元以下罰款。依法應當撤銷資質認定證書的，資質認定主管部門應當撤銷”。其它檢驗檢測機構的執法邊界：
市場監管總局三定方案的職能包括：“負責統一管理檢驗檢測工作。推進檢驗檢測機構改革，規範檢驗檢測市場，完善檢驗檢測體系，指導協調檢驗檢測行業發展”。《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》中將檢驗檢測機構定義為“依法成立，依據相關標準或者技術規範，利用儀器設備、環境設施等技術條件和專業技能，對
產品或者法律法規規定的特定對象進行檢驗檢測的專業技術組織”，把檢驗檢測範圍從“產品”擴大化。目前取得資質認定的檢驗檢測機構，已經涵蓋了一般工業產品、食品藥品、化妝品、醫療器械、農產品、環境監測、工程質量、水利、公路質量、安全、衛生評價、司法鑑定等多個行業領域。其中部分如工業產品、食藥、化妝品和醫療器械的檢驗檢測，除市監部門之外並無其他法定審批（許可）部門，根據國發[2015]62號文中“誰審批、誰監管，誰主管，誰監管”的意見，對此類檢驗檢驗機構的監管和執法自然是由市監部門負責。但也有部分行業領域，本身已有其他法定主管部門如農林、環保、建設、交通、水利、衛生、司法等，部分主管部門還額外設定了資質要求，如建築工程、農產品檢驗機構、司法鑑定機構，在資質認定之外，仍需取得主管部門的行政許可（核准或審批）。按照“誰審批、誰監管，誰主管，誰監管”的原則，許可部門和法定主管部門之間仍然難以界定職責。另外，其他主管部門的法律體系中，也規定了從事檢驗檢測業務必須遵守的義務，和不遵守義務（包括無資質、超範圍、不按規程，出具虛假數據、報告，違規分包轉包）帶來的法律責任（見下表），違法行為到底由市監部門還是主管部門查處，目前爭議較大。
對上述執法邊界，筆者的意見是：如果檢驗檢測機構有行業主管部門或其他審批（許可）部門，且該部門法律體系中同樣設定了處罰條款，首先應按照法律層級決定適用，市監部門規章《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》法律效力相對較低，比如尾氣排放檢測機構偽造檢測數據、出具虛假報告的違法行為，《大氣汙染防治法》第112條對此有明確規定，理應由環保或海事部門進行處罰。如果從法律層級上難以區分，可參考上文提到最高人民法院《紀要》中“地方性法規與部門規章衝突的選擇適用”、“規章衝突的選擇適用”原則，優先適用依據專屬職權（如該部門工作中需利用檢測數據）制定的地方性法規、部門規章，由主管部門給予行政處罰。比如建築工程及材料檢測機構偽造檢測數據和虛假報告的行為，《建設工程質量檢測管理辦法》（建設部令第141號）第30條規定“檢測機構偽造檢測數據，出具虛假檢測報告或者鑑定結論的，縣級以上地方人民政府建設主管部門給予警告，並處3萬元罰款”。當然，如市監部門收到行業主管部門的通報，認定檢驗檢測機構的違法行為達到第45條所述嚴重違法情形的（如未經檢驗出具虛假數據報告等），及時報請資質認定部門撤銷資質即可。
如果檢驗檢測機構的行業主管部門或其他審批（許可）部門的法律體系中並沒有設定相應的罰則，而《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》中有對應表述時，例如“非授權簽字人簽發報告”，則應由市監部門適用部門規章給予行政處罰。
今後趨勢
2019年10月25日，市場監管總局在網站發佈了《關於進一步推進檢驗檢測機構資質認定改革工作的意見》（國市監檢測〔2019〕206號），對今後的檢驗檢測機構資質認定工作提出了一項大膽變革，“法律、法規未明確規定應當取得檢驗檢測機構資質認定的，無需取得資質認定。對於僅從事科研、醫學及保健、職業衛生技術評價服務、動植物檢疫以及建設工程質量鑑定、房屋鑑定、消防設施維護保養檢測等領域的機構，不再頒發資質認定證書。已取得資質認定證書的，有效期內不再受理相關資質認定事項申請，不再延續資質認定證書有效期”，這實際上是變相地把檢測檢測資質認定範圍逐漸迴歸到“產品”本身，並專門強調“避免相同事項的重複認定、評審”，明顯有縮小範圍的傾向，照此執行今後對檢驗檢測機構的監管和執法將更有效率。不過，市監總局2020年2月17日又發佈一份關於“職業衛生技術評價服務機構資質認定工作”的函，在明確“職業衛生技術評價服務機構無須取得資質認定”的同時，又進一步解釋“但此類機構還從事其他領域第三方檢測服務，並且法律、法規規定應當取得檢驗檢測機構資質認定的，從其規定”，可見資質認定變革並非能一蹴而就只能徐徐圖之。
（本文作者系廣東省東莞市市場監督管理局孔迪，本文刪減版刊發於《市場監督管理》2020年第8期）
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