东汉长期实行三公制度，即以太尉、司徒、司空这三个公级别的官职作为宰相。建安十三年（208），曹操废三公，改行丞相制，集大权于一身。
不过，以兴复汉室为口号的刘备，也设置了丞相。而且担任丞相的诸葛亮在执政时期，也是集大权于一身。于是有朋友就问：为什么以汉为国号的刘备政权，为什么没有延续汉的三公制度，而是和曹操一样废除三公改为丞相？
其实这是个误会。蜀汉的丞相制度与曹操的丞相制度，虽然都是丞相大权在握，但却有本质区别，真是貌合神离。
刘备与曹操都设立了丞相，但内涵却完全不同
蜀汉没有“废除三公改为丞相”，制度上是“三公”与“丞相”并置
蜀汉有司徒，见《三国志·蜀书·先主传》：
章武元年夏四月，大赦，改年。以诸葛亮为丞相，许靖为司徒。
许靖于次年卒。也就是说，章武元年（221）四月至二年（222）之间，蜀汉是有实任的司徒的。
许靖是文献记载的唯一一位蜀汉司徒
蜀汉有太尉，见《三国志·蜀书·先主甘皇后传》诸葛亮的表文：
臣请太尉告宗庙，布露天下，具礼仪别奏。
说明建兴元年（223）五月刘禅继位后不久，蜀汉是有实任太尉的。
另外，从《黄龙甘露碑》甲碑诸臣排序来看，第一位姓名阙，第二位“司徒臣（姓名阙）”，第三位“安汉将军（姓名阙）”。我们知道当时安汉将军是麋竺，丞相诸葛亮在司徒许靖之上，所以被文第一位阙姓名的应该就是丞相诸葛亮，第二位司徒许靖，第三位安汉将军麋竺。（甲碑当为刘备称帝后所立）。
如此看来，刘备称帝时虽然有司徒，但似乎并没有设置位在司徒之上的太尉。
另外史家常称蜀汉有一位太尉叫上官胜，是西汉右将军上官桀的后代。此事记载于《新唐书·宰相世系三下》，至于这个记录靠不靠谱，即便靠谱，上官胜担任的“蜀太尉”是不是指蜀汉的太尉，那就仁者见仁智者见智了。
总而言之，我们可以看到，在蜀汉初期，诸葛亮担任丞相的同时，蜀汉仍然设有太尉和司徒，至于有没有设置司空就不好说了，至少目前并没有设置了司空的证据。所以说“废除三公改为丞相”是不准确的，至少设置丞相不需要废除三公，丞相也不是废掉三公以后改过来的。这是蜀汉初年的情况。
东汉的三公
那么建兴元年以后，蜀汉三公不再见于记载，是否已经被废掉了呢？也不一定，而是有两种可能：
第一种可能，蜀汉三公的记载实在是太少，大概蜀汉初期三公虽然在形式上保留了，但实际上打酱油的情况居多，由于参与政务极为有限，甚至到了可以忽略不计的程度。
第二种可能，蜀汉确实没有再任命三公，但在制度上不代表就将其废除了。我们可以参考诸葛亮的丞相。众所周知，诸葛亮死后，刘禅再没有任命过丞相，但作为正式职位的丞相却一直还保留着，遇到重大礼仪事件还是会被搬出来。
比如《三国志·蜀书·后主张皇后传》记录的延熙元年（238）年，刘禅册立小张后时，便让左将军向朗以行丞相事的身份持节授玺绶。
在不任命丞相的时代，向朗仍然行丞相事
作为法定职位，丞相依然存在，不然就不会让向朗行丞相事了。但是存不存在是一回事，授不授人是另一回事。设置一个空位子不授人的例子，中国历史上实在是太多了。
所以，三公保不齐也是这种情况。
当然，以上纯属推测，但是正式在制度上废三公这么大的事儿，如果真的存在，陈寿多少也应该记上一笔。相比之下，反倒是三公太酱油、或者三公不再授人的可能性更大些。
当然，按照汉代的制度，丞相本身也是“公”。虽然丞相和司徒本来是一个官，同时设置有点扯；不过鉴于东汉以来，同源的大司马与太尉也是同时设立，所以也就没什么好吐槽的了。
蜀汉的丞相制度和曹操的丞相制不一样，本质上仍然是东汉三公制
之所以上面要强调蜀汉丞相也是“公”，是因为接下来想说，蜀汉虽然设立了丞相，但实行的并不是丞相制，如果撇开打酱油的太尉和司徒，那么蜀汉的丞相制度或许叫“一公制”更合适。
以丞相执政的“一公制”和“丞相制”有什么区别别？
区别就在尚书台。
众所周知，东汉尚书台权力扩张，侵夺了不少作为宰相的三公的权力。东汉虽然没有西汉那样的中朝官，但实质上仍然有内、外之分。正常情况下，内有尚书、外有三公；不正常情况下，内有中常侍、外有尚书和三公。三公作为宰相，他的权力并不完整。
尚书台侵夺了三公的部分权力
要获得完整的权力，三公就要主管尚书台，也就是要“录尚书事”。当然，东汉时期经常录尚书事的也不止三公，还有新帝继位时升任的上公太傅、执政外戚担任的大将军。但要全面执掌朝政，录尚书事是一定的。
录了尚书事，就可以进宫到尚书台，平决尚书台的事务。当然，录尚书事不一定天天到尚书台坐班，像大将军梁冀那样“十日一入”也是常态。
当然制度这种事儿上，遇到混不吝的就单说了。比如董卓、李傕、郭氾那票人就根本不管谁来录尚书事，而王允杀掉董卓以后自己马上便录尚书事。
曹操刚迎奉汉献帝时，也曾录尚书事。建安元年七月，曹操到洛阳面圣，便以镇东将军的身份而录尚书事。
不过比较奇怪的是，后来曹操升司空，史书再没提录尚书事的事儿。
其中的一种可能是，史书做了简略处理。前面已经提到录尚书事了，因此拜司空的时候便不再提及。这不是没有可能。不过照常理，这种情况应该回写一句“录尚书事如故”。
那么会不会记载上有疏漏？也有可能。毕竟建安元年七月，按照裴松之注引《献帝纪》的记载，曹操还担任了司隶校尉，而《三国志》是失载的。
当然还有一种可能，就是曹操直接获得了“百官总己以听”的权力。这事儿是范晔在《后汉书·献帝纪》里写的：
冬十一月丙戌，曹操自为司空，行车骑将军事，百官总己以听。
那么东汉过去谁能“百官总己以听”呢？太尉录尚书事邓彪、太傅录尚书事张禹、太尉录尚书事徐防。曹操既然已经“百官总己以听”，权力是不亚于上公、三公录尚书事的。特别是当时位在曹操前的司徒赵温也是录尚书事，曹操的“百官总己以听”则将自己的权力置于赵温之上。
当然，“百官总己以听”见于《后汉书》而不见于《三国志》，我们并不知道范晔是否有直接的史料来写“百官总己以听”。曹操拜司空不录尚书事的问题，仍然是个谜。
曹丞相的心思你也敢猜？
建安十三年（208），曹操正式废除三公制改行丞相制，曹操的丞相制有三个特点：
1.丞相与御史大夫并置，三公正式废除；
2.丞相掌握实权，御史大夫虚设，实际上是丞相独掌大权；
3.丞相握有完整的宰相权力，不需要再录尚书事或百官总己以听。
前两个都好理解，这里说一下第三个。曹操任丞相，无论是《三国志》还是《后汉书》，都没再提录尚书事或百官总己以听的事儿。这一次会不会是漏载呢？
不会。因为曹操死后、曹丕继承丞相之位时，汉献帝的诏书也没提到录尚书事和百官总己以听的事儿。《三国志·魏书·文帝纪》裴注引袁宏《后汉纪》所载献帝诏书提到：
今使使持节御史大夫华歆奉策诏授丕丞相印绶、魏王玺绂，领冀州牧。
其实改制时，曹操已经坐镇邺城，遥执朝政，自己就是权力中枢；汉献帝既然是摆设，那么依靠皇权来侵夺宰相权力的尚书台自然也不能独立行使权力。所以曹操设置的丞相制，是为自己量身定做的真丞相制。相比于西汉经典丞相制，还有授予御史大夫实权，曹操的丞相制权力更集中于丞相。
而蜀汉的丞相制则相去甚远。首先，蜀汉的丞相是要录尚书事的：
亮以丞相录尚书事，假节。
诸葛亮职位全称：假节钺、丞相、开府、录尚书事、领益州牧
而刘备时期的尚书台长官尚书令，前有宠臣法正，后有托孤大臣李严，这说明在蜀汉建政之时，权力结构仍然是按照东汉的框架搭建起来的。丞相与东汉三公无异，仍为外朝之首；而丞相要获得完整的宰相权力，仍然需要通过录尚书事来兼管尚书台。
我们知道，刘备时期和刘禅继位时，诸葛亮是不开府的。这么看来，不仅蜀汉初年的丞相制度与东汉三公制本质上一样，甚至于比东汉的三公制还要保守。而诸葛亮开府后，至少形式上，蜀汉丞相与东汉三公制仍然保持一致。不过鉴于诸葛亮的丞相一枝独秀，我们称其为“一公制”更为合适。
当然，也仅仅是形式上。毕竟在“政由葛氏，祭则寡人”的实际情况下，刘禅权力受到限制，尚书台不再像是一个皇帝的秘书机构，反而更像是政府的行政部门。何况三公或不授人，或权力微小，因此就呈现了蜀汉丞相大权独揽、好像是丞相制的局面。这当然也是为了适应蜀汉处于“危急存亡之秋”、权力宜集中不宜分散的实际情况。
而在诸葛亮以后，一方面蜀汉已经摆脱了亡国危机，另一方面刘禅也开始揽权，于是“一公制”的本质属性便又逐渐展现出来。一是尚书台重新作为皇帝秘书机构而崛起，特别是后期出现了陈祗这样颇有影响力的尚书令；一是
我们可以看看后诸葛亮时代蜀汉的执政情况：
大将军录尚书事蒋琬；
大司马录尚书事蒋琬，大将军录尚书事费祎；
大将军录尚书事费祎，卫将军录尚书事姜维；
大将军录尚书事姜维；
大将军录尚书事姜维，卫将军平尚书事诸葛瞻，辅国大将军平尚书事董厥。
按汉制，大将军、卫将军位比于公，《续汉百官志》：
比公者四：第一大将军，次骠骑将军，次车骑将军，次卫将军。
蜀汉的杂号大将军则在公卿之间。也就是说这些执政都是公级，按蜀汉制度当是宰相。资深者如蒋琬、费祎、姜维无一例外都录尚书事，资历浅者如诸葛瞻、董厥则为平尚书事。从形势上看，这就是另一种版本的“一公制”“双公制”“三公制”。
当然，严格来说蜀汉这套制度还是跟东汉三公制有区别：
一个是有开府不开府的问题，姜维以下均没开府。
二是东汉三公往往任用德高望重之人，而且越往后期越强调“以德取人”，乃至最终发展成为魏晋的“以名取人”“以族取人”。蜀汉则常年战争，保持一种军事优先的形态，因此更注重汉代的“以能取人”传统，这或许也是后诸葛时代蜀汉以大司马、大将军等武职执政，而未恢复三公制的深层原因。
