如前所述，“產業戰略”一詞的實際含義存在相當大的混淆。可以設想一下政府與市場關係的緊密型，從左到右，分四個步驟，從（1）“放任政策，讓市場決定”方法到（2）“支持創新的要素條件”（3）“支持重點全面的技術/行業”到（4）“挑選特定的技術/公司”（見圖2）。目前辯論的描述框架通常是兩種選擇:把經濟增長主要留給市場，或者採取嚴厲的政策來挑選特定的技術和公司支持，也可以是國有企業。
圖2：產業戰略的連續性
但是，不應在這兩個極端之間進行選擇。政府通過支持要素條件（包括旨在鼓勵創新的稅收政策以及鼓勵機構創新的激勵措施，例如大學技術轉讓激勵措施）來最好地支持先進技術部門的競爭力，同時還支持潛在的突破性技術和至關重要的先進技術產業。然而，政府通常不應該挑選特定的公司作為國家冠軍重點扶持(除非該公司是一個關鍵行業的唯一玩家)，或者只支持特定的技術(如鋰離子電池)，因為很可能會有挑選錯公司或特定的技術的風險。
國家先進產業競爭力戰略綱要
美國製定產業戰略有兩個關鍵因素：分析美國在關鍵領域的競爭能力的機構能力，以及設計和實施項目和實質性政策(如資助項目、稅收優惠等)的能力。
機構能力
聯邦競爭力政策應以數據和分析為指導。不幸的是，聯邦政府不再有能力有效地制定一項產業戰略，特別是以部門和技術為基礎的政策。部分原因是沒有一個聯邦實體負責競爭力分析。統計機構認為他們的工作是收集事實，而不是分析事實。財政部，聯邦儲備銀行和其他金融機構關注的是商業週期和金融，而不是競爭力。國防部有能力，但大多侷限於國防工業基地領域。因此，聯邦政府對美國在全球先進產業和技術領域的地位和競爭力缺乏深入的瞭解。
解決辦法就是，國會應該責成政府制定一項全國先進產業戰略，就像參議員庫恩斯(D-DE)、默克利(D-OR)、魯比奧(R-FL)和楊(R-IN)所提議的那樣。此外，白宮應在國家情報委員會內設立一個國家工業情報部門，以便更好地評估美國經濟面臨的競爭挑戰，並協調政府部門間的應對措施。同時，國會應該任命國家情報總監，以確保對中國經濟競爭和戰略的關注成為情報界的優先任務。
國會還應建立一個對先進產業貿易進行優先解讀和分析的部門。 這個部門最好設在美國商務部的國家標準與技術研究所內，它將領導一個跨部門的工作流程，包括在商務部內的工業和安全局以及經濟統計局；商務部之外的國際貿易管理局和勞工統計局以及關注國防工業基地領域的國防部相關部門。該部門還應基於對全球產業結構和業績的瞭解，美國的發展情況信息（包括確定美國主要企業例如最終生產商和供應商及其全球市場份額），產品/細分市場和關鍵的內部競爭因素信息（例如成本結構，產品屬性，靈活性，上市速度和創新）和外部因素信息（例如研發和培訓機構，金融資本系統以及貿易/專業組織），制定一系列具體的、基於行業的戰略評估。為了發揮作用，該部門應在美國必須有競爭力的關鍵行業和技術上有深厚的專業知識。它還應該參與決定是否接受或阻止中國在美國的投資(通過美國外國投資委員會[CFIUS]的程序)，並通過工業和安全局實施出口管制。這種能力應該通過對關鍵競爭力基礎的評估加以補充，如勞動力技能、資本市場(包括投資短期主義的壓力)、實體基礎設施以及技術創新和商業化體系。它還應建立一個流程，使行業可以通報在支持關鍵工業和技術競爭力方面所面臨的最重要的技術挑戰。它還應與國際貿易委員會的工業辦公室緊密合作，後者歷來從事複雜的行業分析。國會也應該增加對該辦公室的撥款。
該部門還應與其他機構（尤其是國防部）以及工業界，學術界和其他專家合作，確定美國在航空航天，生物製藥，儀器，半導體和軟件等無法失去競爭力的關鍵領域名單，以及確定關鍵戰略計劃以保持競爭力。此外，它還應該找出那些美國無法承受損失的關鍵企業名單。這些“太關鍵而不能失敗”的公司顯然包括許多生產關鍵技術的美國大型技術公司，還包括生產獨特和專門技術的中小型企業。然而，如果這樣的名單列表在21世紀初就已經出臺，聯邦政府可能就不會對北美電信設備供應商朗訊和北電網絡本可避免的損失如此漠不關心了。如今，美國聯邦政府正忙著考慮如何在一個由中國電信設備製造商主導的世界中生存。為了不向企業和市場發送錯誤信息，鼓勵過度冒險（當公司和投資者知道政府會提供幫助，使他們擺脫困境），應對此名單保密。
不幸的是，聯邦政府不再有能力有效地制定一項產業戰略，特別是以部門和技術為基礎的政策。
該部門還應全面分析用於支持本國先進技術產業的同類國家和競爭對手國家的競爭力戰略。這項分析應確定美國能從這些國家的戰略中學到什麼，它們在多大程度上對美國關鍵的貿易部門產業構成威脅，以及美國應如何通過有效的產業戰略干預做出反應。
最後，國會應該建立一個與國會預算辦公室（CBO）類似的規模適中的國會競爭力辦公室，通過對美國競爭力影響的視角來評估立法提案。國會可以要求國會預算辦公室在分析立法提案時開發和使用這種能力。
實質性政策
儘管先前的ITIF報告已經提出了多項行動，但為國家產業戰略制定詳細的發展藍圖也超出了本報告的範圍。但是，有一系列政策可以構成一個先進產業競爭力戰略。
任何產業戰略的關鍵是要使美國先進的工業生產獲得或至少保持全球市場份額，同時繼續在工藝，產品和商業模式上進行創新。我們面臨的挑戰是，在實現國家目標的需求與私營部門可以提供的靈活性和創新之間取得平衡。從這個意義上說，無論是自由放任還是國家管控都不是正確的方法。如前所述，自由放任的方法可能會產生正確的結果，但是鑑於存在重大的市場失靈，國家目標與私人利益之間的差異以及激進的，具有破壞性的外國產業戰略，這種做法很可能不會產生正確的結果。相比之下，儘管政府管控（無論是5G網絡或其他關鍵技術）或者嚴格的監管都會減少企業利益與國家利益之間的脫節，但它們也會帶來僵化的局面，從而阻礙了競爭優勢。“當前流行的“反壟斷”運動也是如此，該運動認為將大公司拆分為小公司將在某種程度上刺激創新和競爭力。這種做法只會讓美國公司更難與外國大型競爭對手競爭，其中許多競爭對手都得到了其國家的慷慨支持。
因此，實質性政策應該集中在鼓勵和促使美國的公司，包括美國大型公司和在美國經濟中有大量投資的盟國公司)能夠提高它們的競爭地位，特別是通過這樣增加美國國內產量。
有許多領域可以從正確的聯邦行動中受益，例如增加STEM員工人數並確保法規條例（例如隱私規則）不會限制創新。還需要採取更具戰略意義的貿易政策，以擴大外國市場準入並反擊外國重商主義。但爭論往往到此為止:如果我們有更好的一般性創新政策和更多的貿易協定，問題就解決了。但現實是，這兩方面都不足以有效應對挑戰。政策制定者需要實施一項國家產業戰略，明確聚焦於刺激特定的先進技術交易部門的競爭力。這應包括在若干領域採取行動。
大幅度增加聯邦政府對關鍵技術研究的支持，並將其作為促進美國技術商業化的目標。
聯邦政府的研發沒有跟上GDP的增長，因此，現在佔GDP的比例低於Sputnik（1957年，蘇聯第一顆人造衛星伴侶號）發射之前的水平。要達到上世紀80年代的水平，資金需要增加80%以上，即每年增加大約1000億美元（見圖3）。但是，僅將這些錢提供給聯邦實驗室和研究型大學是不夠的。
投資應以國家先進產業戰略為指導，同時以支持研究適當階段的方式提供資金。如果將大部分資金用於基礎研究，而不是用於應用或早期開發，則大部分收益將流向競爭對手，這些競爭對手可以像美國研究人員和公司一樣，從科學期刊文章和學術會議中受益。此外，無論公司總部位於何處，支持都應與國內商業化和生產的期望，激勵措施和要求聯繫起來。這意味著，除了其他方面，要投資於諸如美國國防部高級研究計劃局（DARPA）和美國能源部高級能源研究計劃署（ARPA-E），美國國家科學基金會（NSF）工業/大學合作研究中心計劃以及美國製造網絡等機構和項目。特別是，美國製造網絡應從15個研究所擴展到更多，國會還應增加對半導體技術高級研究網絡（STARnet）的資助，該網絡是由大學合作提供的有關半導體系統和設計技術的探索性研究，為其他行業建立至少10到15個類似的網絡。
圖3:聯邦研發支出的增加需要與過去的研發/GDP水平相匹配
這還意味著振興國家實驗室，使其成為技術發展和商業化的帶來更好的動力，並建立新實驗室或重新利用現有實驗室，使之面向商業技術發展。此外，在增加的研究經費中，應有適度的份額用於核心地帶的潛在技術中心，並支持基於州政府的先進產業發展項目。
最後，美國對上世紀八九十年代日本的技術挑戰作出有效反應的一個原因是，美國公司欣然接受軟件和互聯網技術的興起。科技在很大程度上使得聯邦政府能把重點關注太空和國防等關鍵任務上。這意味著在未來，新的政府主要任務應該成為任何產業戰略的重要組成部分。包括太空探索、應對老齡化挑戰、網絡安全、氣候變化、生產力，當然還有應對流行病措施在內的許多項目是有資格的。
擴大投資先進技術生產關鍵構件的稅收激勵。企業在研發、新設備和軟件、全球標準制定和勞動力培訓方面的投資推動了先進的行業競爭力。然而，在過去十年中，美國在這些關鍵要素上的投資一直落後於其他國家。此外，中國在創新產業上的不公平競爭已經並將繼續對美國企業研發投資產生負面影響，部分原因是中國企業的不公平競爭壓低了美國企業的利潤率。因此，國會應該為在美國投資的企業(國內或外國公司)建立一個全面的稅收抵免政策。這意味著研發，一線工人技能培訓和全球標準活動的支出中，有45％的投資支出可抵稅，而新設備和軟件的支出稅收抵免則為25％。（鑑於美國降低中國在全球技術標準制定過程中的影響力的重要性，有必要出臺稅收激勵措施，鼓勵企業更積極地參與全球標準制定過程。）這種信貸應以當前替代性簡化信貸為模型，但只要支出超過基本期間支出的75％（而不是當前的50％）有資格獲得信貸。
建立支持國內先進技術產業投資的載體。支持研發是不夠的;國家還需要確保國內先進技術產業的生產。正如英特爾的安迪·格魯夫曾經指出的那樣，儘管美國擅長髮明新技術（例如微處理器，太陽能電池，蓄電池等），但在許多情況下，美國在擴大這些技術的生產和佔領全球市場的高份額方面做得不夠成功。
一個主要的原因是，在許多行業中，在美國建立生產的成本要高得多，在許多情況下是由於勞動力成本。但是在某些資本密集型工廠中，勞動力成本的影響小於資本成本和激勵因素。例如，建造一座半導體工廠(生產芯片的設施)的成本在數十億美元左右，許多外國政府為建造一座半導體工廠提供了主要的投資激勵措施。如果缺乏有意義的財務激勵措施，企業今後不太可能在美國建立大規模工廠。
中國在創新產業中的不公平競爭已經並將繼續對美國的研發投資產生負面影響，部分原因是中國企業的不公平競爭壓低了美國經濟的利潤率。
為了解決這個問題，國會應該考慮一系列的步驟。正如參議員盧比奧所提議的那樣，政府應該調整小企業管理局的融資計劃，使其更有針對性地實現產業戰略目標。國會應該為國防部國防創新部門的風險投資基金提供資金。它應該為創建私營部門工業投資的銀行提供稅收優惠。或者可以效仿德國政府所有的開發銀行——德國復興信貸銀行(KfW)，創建一家類似進出口銀行的銀行，以支持國內投資。國會還應該設立一個由州政府配套的產業保留和招聘基金，以鼓勵對美國關鍵產業和技術的生產設施進行投資。例如，其他國家/地區也設有計劃，例如新加坡經濟發展局和愛爾蘭發展局提供激勵措施，以將關鍵形式的工業活動吸引到其邊界。國會應根據《國防授權法案》第3條，大幅擴展國防部的貸款和貸款擔保權限。最後，國會應該建立一個迴流激勵基金，為關鍵行業的公司提供資金支持，幫助他們將中國的生產轉移到美國。可以借鑑日本最近推出的類似計劃為藍本。
在包括反壟斷在內的監管活動中納入競爭審查。許多政府監管活動會影響競爭力，包括消費者保護規則（例如，隱私法規），反壟斷執法和審查，管理外國商業慣例的規則，環境法規等。在大多數情況下，監管機構在考慮採用或實施法規時很少關注競爭力問題。例如，反壟斷審查常常無視裁決對競爭力的影響，就像美國聯邦貿易委員會以用118億美元收購美國飛思卡爾半導體有限公司的條件，要求半導體制造商恩智浦放棄其射頻電源業務，卻允許中國競爭對手收購該業務並獲得關鍵技術優勢。
這不是要求放鬆監管。在某些情況下，法規要保護公司，避免其採取短視行動，不僅損害社會，而且也損害自身的長期前景。監管應設計為以限制對競爭力的損害方式實現監管目標。
因此，國會應要求管理和預算辦公室的信息與法規事務辦公室（OIRA）在審查聯邦法規時納入“競爭性篩選”。OIRA應該審查任何新的，重要的法規，以評估們對一級競爭力的影響，並將審查和改革對貿易部門有負面影響的現有法規作為最高優先事項。例如，應當審查影響半導體或航空航天工業(例如超音速飛行)等部門的環境規章，以確定它們對國內部門競爭力的影響，以及是否可以設計規章來限制這種影響。此外,國家競爭力關鍵領域的單位應進行評審確定監管可以被重新設計,更好地支持競爭力同時實現公共目標和應與美國環境保護署和美國司法部反壟斷部門等其他機構部門合作,以幫助他們更好地開展工作,更好地理解他們的行動對競爭力的影響。
最後，所有這些項目計劃應儘可能與我們的盟友保持一致。考慮到現有和新興技術系統的複雜性，即使是像美國這樣大的經濟體也不能希望成為所有關鍵技術的全球領導者。但是可以期待，美國及其盟國共同成為領導者。從這個意義上講，美國不僅需要一個國家產業戰略，而且還需要一個聯盟產業戰略，以確保整個聯盟民主國家能夠在一系列關鍵領域以具有競爭力的價格生產創新產品。首先，美國政府應力圖建立一個美歐日聯合技術聯盟。這樣的聯盟將特別重要，有助於說服歐洲政策制定者，任何有關“數字主權”的討論都不應聚焦於美國，而應聚焦於中國。
回應反對的論點
隨著越來越多的聲音呼籲制定一項國家產業戰略（部分基於一個國家的經濟政策應促進其經濟福利而不是全球經濟效率的概念），“華盛頓共識”觀點的持有者變得更加警覺，他們猛烈抨擊了這些新觀點，並提出了大量理由，說明產業戰略為何沒有必要。以下是六個常見的論點及其回應對策。
持有“華盛頓共識”觀點的人變得更加震驚，他們對這些新想法進行了猛烈抨擊，並提出了許多理由，說明為什麼不應該採取工業戰略。
主張：美國不需要針對中國的產業戰略。畢竟，對日本也沒有任何應對戰略。考慮到在傳統經濟領域，產業戰略不僅不起作用，還會使經濟惡化，大多數傳統經濟學家對日本上世紀80年代和90年代的產業戰略不屑一顧，認為美國經濟的應對措施還不錯。因此，應對中國的挑戰也應如此。但這忽略了這樣一個事實，即美國確實通過一系列有效的產業政策來應對日本的經濟挑戰，包括研發稅收抵免，小企業創新研究計劃，美國國家標準與技術研究院（NIST）的再利用，國家科學基金會（NSF）新的面向工業的項目，半導體制造技術聯盟（Sematech）等。這些政策和其他政策幫助美國成功地與日本競爭。此外，今天來自中國的挑戰比來自日本的挑戰要大得多，部分原因是中國比日本大得多，而且不是盟友，聯邦政府無法成功地向中國施加壓力以限制其重商主義活動。
主張：國家產業戰略將侵蝕專業化和自由貿易的收益。 一些學者和專家擔心，“技術民族主義”（國家產業戰略的貶義詞）會侵蝕貿易收益。其理念是，如果主要國家在大多數先進產業中都試圖在很大程度上自給自足，就會減少貿易收益。可以肯定的是，如果採取極端措施——不進口或出口此類商品——全球經濟福利將會減少。但這種擔心在很多方面都是錯誤的。首先，經濟效率主要來自三個方面：分配效率、生產效率和動態效率。通過扭曲生產地點，國家產業戰略可能會損害分配效率（美國可能生產一種商品過多，而另一種商品生產太少），但可能會提高生產效率（生產率）和動態效率（創新）。其次，許多國家和地區長期以來實行技術民族主義，因為他們認為這樣做符合他們的經濟或國家安全利益。例如，如果沒有歐盟對空客的大量補貼，儘管全球仍會有兩家大型航空公司，但它們都將是美國公司(波音和麥克唐納•道格拉斯)。如今，中國的技術民族主義水平是世界歷史上前所未有的，而且顯然已經損害了全球創新。如果不能成功地迫使中國放棄這一目標（可能無法實現），讓聯邦政府不要制定國家產業戰略，就意味著讓企業在經濟鬥爭中束手束腳。關鍵是盟國必須協調戰略並認識到其經濟對手是中國，而不是彼此。
主張：政府無法選擇未來的行業。正如自由市場研究機構阿克頓研究所的薩繆爾·格雷格所寫的那樣：“沒人知道什麼技術創新或企業洞察力會顛覆美國或任何其他國家的當前經濟格局。經濟民族主義政策也無法預見到這種發展。”這種觀點至少有三點是錯誤的。首先，在過去的四分之三世紀裡，聯邦政府的投資，尤其是那些通過但不限於國防部的投資支持了美國在航空、航天、核能、計算機、互聯網、農業技術和生物技術等領域的技術創新。其次，因為對於許多先進的工業和技術，社會回報率大於私營部門的回報率，如果只讓私營部門獲得回報率，就意味著經濟表現不佳。第三，要正確的確定未來美國必須在哪些重要的技術上處於領先地位並不難，因為對商業諮詢報告，智庫報告和政府委員會的審查發現了大量重疊的技術，例如基因組學，納米技術，人工智能，能源存儲，量子計算，半導體，航空航天，機器人和自治系統。可以肯定的是，政府很難確定哪些特定類型的技術或公司將會成功，這就是為什麼政府應該進行大量投資的原因。
聲稱：以產業為目標扭曲了對自然比較優勢的追求。新古典經濟學家及其追隨者堅持相信比較優勢：即一個國家天生就擅長生產某些東西。這個概念19世紀出現的時候，經濟主要是在自然資源和相關產品的交易中，這些實際上是被發現的，而不是被創造出來的。一個國家可能想要專攻鋼鐵，但如果它沒有煤炭和鐵礦石儲備，它就做不到。不幸的是，儘管這一概念已經演變成一種“鐵律”，但經濟卻在不斷演變。現在，在一個先進工業的世界裡，比較優勢不是被發現的，而是被創造出來的。一個特定的國家沒有理由在人工智能或機器人技術等行業中具有比較優勢。假設有熟練的工程和科學基礎，就可以創造這種優勢。此外，正如奧倫·卡斯所指出的那樣，鑑於大多數國家都在努力在先進產業中產生比較優勢，如果美國不這樣做，那麼將剩下無人問津的工業，例如廢紙，這是美國的一個重要出口產品。
缺乏精心設計的國家產業戰略，是有害經濟政策的最大風險所在。
要求：即使我們需要產業戰略，它也將演變為貿易保護主義產業政策和裙帶資本主義。許多人指出了特朗普政府的一些最有問題的回應，並認為這是產業戰略必須具備的東西。但是，承認美國需要一項產業戰略並不能決定如何實施這一戰略。一種回應可能是將主要產業國有化，然後拆分其餘產業，如左派人士所呼籲的那樣。另一個可能是徵收保護性關稅，就像特朗普政府對鋼鐵和鋁行業所做的那樣。還有一種可能是向給國會議員大筆捐款的公司提供鉅額補貼。可以肯定的是，有許多方法可能會導致產業戰略執行不力。但這並不意味著它將會如此。美國在這方面有著悠久而傑出的歷史，美國國防部高級研究計劃局（DARPA）和美國能源部高級能源研究計劃署（ARPA-E），美國國家科學基金會（NSF），進出口銀行（EXIM Bank）等項目已經清楚地證明了這一點。如果自由市場的擁護者擔心執行不力，則應集中精力確保立法設計合理，並對行政行為進行充分監督。最後，事實上，正是由於缺乏精心設計的國家產業戰略，才造成了有害經濟政策的最大風險。如果美國不能充分支持先進工業，那麼隨著人們努力尋求解決方案，對關稅和積極反壟斷執法等糟糕政策的政治支持將顯著增加。
斷言：我們不需要國家產業戰略來支持國防工業基礎。政府可以只買國防產品。當面對美國需要一個國家產業戰略來確保一個強大而重要的國防工業基礎的爭論時，一些自由市場倡導者回應說，政府應該只是在國防產品上多花點錢。雖然這種認為強大的國防基礎僅取決於少數國防公司的觀點是沒有道理的，但半個世紀以前，當國防部是先進技術產品的主要投資方和購買方時，這種觀點就更具可信度。在那個時代，人們提到的“國防衍生品”，其中就是國防技術推動了私營部門的創新。儘管在上世紀50年代和60年代初，半導體行業的故事在很大程度上就是如此，但在今天，情況就不那麼真實了。國防部的規模還不夠大，不足以推動它所需要的所有創新和生產。這就是為什麼它創建了諸如國防創新部門這樣的項目，該小組的任務是“促進國家安全的商業技術的發展”，這也是它支持許多美國製造中心的原因。嚴峻的現實是，如果美國失去甚至更先進的工業能力，國防部確保國內資源的唯一途徑就是讓國會每年撥款數千億美元用於國防開支，例如補貼專門的半導體制造廠。即便如此，由於創新和規模經濟的限制，成功也遠非十拿九穩。
結論
美國在以技術為基礎的貿易部門中繼續保持優勢，但其中許多優勢源於不再存在或被削弱的傳統條件：包括全球最大的市場，作為主要客戶(如國防部)和研發資助者的大量聯邦支持，以及對全球最優秀人才的頂級吸引力。此外，雖然美國與蘇聯在冷戰期間發生了衝突，但蘇聯從來就不是美國的經濟對手，這在很大程度上是因為蘇聯的經濟政策乏善可陳，經濟組織僵化。但中國卻不是這樣，它在國家安全和經濟競爭力方面都是對手。
確保美國繼續在先進技術產業中保持領先地位的唯一希望是，國會和政府應採納，發展和有效實施以技術先進的貿易部門產業為重點的強有力的產業戰略。
特朗普政府過去幾年一直在努力敦促中國更多地遵守全球貿易體系的規則，因此一些人認為，美國不需要產業戰略。相反，它將足以向中國施壓，要求其減少其創新重商主義做法，或者，在缺乏這種做法的情況下，試圖通過出口管制(這不大可能奏效)來扼殺中國企業，或者豎起一道高關稅壁壘。但是，儘管美國應該努力——尤其是與我們的盟友合作——迫使中國停止其創新重商主義做法，但現實的評估表明，悲觀主義是有道理的。此外，即使真正的進展即將到來，中國仍將繼續提高其先進的技術能力，挑戰美國的領導地位。
因此，確保美國繼續在先進技術產業中保持領先地位的唯一希望是，國會和政府應採納，發展和有效實施以技術先進的貿易部門產業為重點的強有力的產業戰略。否則只會是不斷削弱國家的競爭地位（類似於英國在20世紀60年代和70年代所走的道路），並鼓吹主張保護主義和反企業政策的民粹主義力量，這是保護關鍵經濟能力的唯一途徑
