如前所述，“产业战略”一词的实际含义存在相当大的混淆。可以设想一下政府与市场关系的紧密型，从左到右，分四个步骤，从（1）“放任政策，让市场决定”方法到（2）“支持创新的要素条件”（3）“支持重点全面的技术/行业”到（4）“挑选特定的技术/公司”（见图2）。目前辩论的描述框架通常是两种选择:把经济增长主要留给市场，或者采取严厉的政策来挑选特定的技术和公司支持，也可以是国有企业。
图2：产业战略的连续性
但是，不应在这两个极端之间进行选择。政府通过支持要素条件（包括旨在鼓励创新的税收政策以及鼓励机构创新的激励措施，例如大学技术转让激励措施）来最好地支持先进技术部门的竞争力，同时还支持潜在的突破性技术和至关重要的先进技术产业。然而，政府通常不应该挑选特定的公司作为国家冠军重点扶持(除非该公司是一个关键行业的唯一玩家)，或者只支持特定的技术(如锂离子电池)，因为很可能会有挑选错公司或特定的技术的风险。
国家先进产业竞争力战略纲要
美国制定产业战略有两个关键因素：分析美国在关键领域的竞争能力的机构能力，以及设计和实施项目和实质性政策(如资助项目、税收优惠等)的能力。
机构能力
联邦竞争力政策应以数据和分析为指导。不幸的是，联邦政府不再有能力有效地制定一项产业战略，特别是以部门和技术为基础的政策。部分原因是没有一个联邦实体负责竞争力分析。统计机构认为他们的工作是收集事实，而不是分析事实。财政部，联邦储备银行和其他金融机构关注的是商业周期和金融，而不是竞争力。国防部有能力，但大多局限于国防工业基地领域。因此，联邦政府对美国在全球先进产业和技术领域的地位和竞争力缺乏深入的了解。
解决办法就是，国会应该责成政府制定一项全国先进产业战略，就像参议员库恩斯(D-DE)、默克利(D-OR)、鲁比奥(R-FL)和杨(R-IN)所提议的那样。此外，白宫应在国家情报委员会内设立一个国家工业情报部门，以便更好地评估美国经济面临的竞争挑战，并协调政府部门间的应对措施。同时，国会应该任命国家情报总监，以确保对中国经济竞争和战略的关注成为情报界的优先任务。
国会还应建立一个对先进产业贸易进行优先解读和分析的部门。 这个部门最好设在美国商务部的国家标准与技术研究所内，它将领导一个跨部门的工作流程，包括在商务部内的工业和安全局以及经济统计局；商务部之外的国际贸易管理局和劳工统计局以及关注国防工业基地领域的国防部相关部门。该部门还应基于对全球产业结构和业绩的了解，美国的发展情况信息（包括确定美国主要企业例如最终生产商和供应商及其全球市场份额），产品/细分市场和关键的内部竞争因素信息（例如成本结构，产品属性，灵活性，上市速度和创新）和外部因素信息（例如研发和培训机构，金融资本系统以及贸易/专业组织），制定一系列具体的、基于行业的战略评估。为了发挥作用，该部门应在美国必须有竞争力的关键行业和技术上有深厚的专业知识。它还应该参与决定是否接受或阻止中国在美国的投资(通过美国外国投资委员会[CFIUS]的程序)，并通过工业和安全局实施出口管制。这种能力应该通过对关键竞争力基础的评估加以补充，如劳动力技能、资本市场(包括投资短期主义的压力)、实体基础设施以及技术创新和商业化体系。它还应建立一个流程，使行业可以通报在支持关键工业和技术竞争力方面所面临的最重要的技术挑战。它还应与国际贸易委员会的工业办公室紧密合作，后者历来从事复杂的行业分析。国会也应该增加对该办公室的拨款。
该部门还应与其他机构（尤其是国防部）以及工业界，学术界和其他专家合作，确定美国在航空航天，生物制药，仪器，半导体和软件等无法失去竞争力的关键领域名单，以及确定关键战略计划以保持竞争力。此外，它还应该找出那些美国无法承受损失的关键企业名单。这些“太关键而不能失败”的公司显然包括许多生产关键技术的美国大型技术公司，还包括生产独特和专门技术的中小型企业。然而，如果这样的名单列表在21世纪初就已经出台，联邦政府可能就不会对北美电信设备供应商朗讯和北电网络本可避免的损失如此漠不关心了。如今，美国联邦政府正忙着考虑如何在一个由中国电信设备制造商主导的世界中生存。为了不向企业和市场发送错误信息，鼓励过度冒险（当公司和投资者知道政府会提供帮助，使他们摆脱困境），应对此名单保密。
不幸的是，联邦政府不再有能力有效地制定一项产业战略，特别是以部门和技术为基础的政策。
该部门还应全面分析用于支持本国先进技术产业的同类国家和竞争对手国家的竞争力战略。这项分析应确定美国能从这些国家的战略中学到什么，它们在多大程度上对美国关键的贸易部门产业构成威胁，以及美国应如何通过有效的产业战略干预做出反应。
最后，国会应该建立一个与国会预算办公室（CBO）类似的规模适中的国会竞争力办公室，通过对美国竞争力影响的视角来评估立法提案。国会可以要求国会预算办公室在分析立法提案时开发和使用这种能力。
实质性政策
尽管先前的ITIF报告已经提出了多项行动，但为国家产业战略制定详细的发展蓝图也超出了本报告的范围。但是，有一系列政策可以构成一个先进产业竞争力战略。
任何产业战略的关键是要使美国先进的工业生产获得或至少保持全球市场份额，同时继续在工艺，产品和商业模式上进行创新。我们面临的挑战是，在实现国家目标的需求与私营部门可以提供的灵活性和创新之间取得平衡。从这个意义上说，无论是自由放任还是国家管控都不是正确的方法。如前所述，自由放任的方法可能会产生正确的结果，但是鉴于存在重大的市场失灵，国家目标与私人利益之间的差异以及激进的，具有破坏性的外国产业战略，这种做法很可能不会产生正确的结果。相比之下，尽管政府管控（无论是5G网络或其他关键技术）或者严格的监管都会减少企业利益与国家利益之间的脱节，但它们也会带来僵化的局面，从而阻碍了竞争优势。“当前流行的“反垄断”运动也是如此，该运动认为将大公司拆分为小公司将在某种程度上刺激创新和竞争力。这种做法只会让美国公司更难与外国大型竞争对手竞争，其中许多竞争对手都得到了其国家的慷慨支持。
因此，实质性政策应该集中在鼓励和促使美国的公司，包括美国大型公司和在美国经济中有大量投资的盟国公司)能够提高它们的竞争地位，特别是通过这样增加美国国内产量。
有许多领域可以从正确的联邦行动中受益，例如增加STEM员工人数并确保法规条例（例如隐私规则）不会限制创新。还需要采取更具战略意义的贸易政策，以扩大外国市场准入并反击外国重商主义。但争论往往到此为止:如果我们有更好的一般性创新政策和更多的贸易协定，问题就解决了。但现实是，这两方面都不足以有效应对挑战。政策制定者需要实施一项国家产业战略，明确聚焦于刺激特定的先进技术交易部门的竞争力。这应包括在若干领域采取行动。
大幅度增加联邦政府对关键技术研究的支持，并将其作为促进美国技术商业化的目标。
联邦政府的研发没有跟上GDP的增长，因此，现在占GDP的比例低于Sputnik（1957年，苏联第一颗人造卫星伴侣号）发射之前的水平。要达到上世纪80年代的水平，资金需要增加80%以上，即每年增加大约1000亿美元（见图3）。但是，仅将这些钱提供给联邦实验室和研究型大学是不够的。
投资应以国家先进产业战略为指导，同时以支持研究适当阶段的方式提供资金。如果将大部分资金用于基础研究，而不是用于应用或早期开发，则大部分收益将流向竞争对手，这些竞争对手可以像美国研究人员和公司一样，从科学期刊文章和学术会议中受益。此外，无论公司总部位于何处，支持都应与国内商业化和生产的期望，激励措施和要求联系起来。这意味着，除了其他方面，要投资于诸如美国国防部高级研究计划局（DARPA）和美国能源部高级能源研究计划署（ARPA-E），美国国家科学基金会（NSF）工业/大学合作研究中心计划以及美国制造网络等机构和项目。特别是，美国制造网络应从15个研究所扩展到更多，国会还应增加对半导体技术高级研究网络（STARnet）的资助，该网络是由大学合作提供的有关半导体系统和设计技术的探索性研究，为其他行业建立至少10到15个类似的网络。
图3:联邦研发支出的增加需要与过去的研发/GDP水平相匹配
这还意味着振兴国家实验室，使其成为技术发展和商业化的带来更好的动力，并建立新实验室或重新利用现有实验室，使之面向商业技术发展。此外，在增加的研究经费中，应有适度的份额用于核心地带的潜在技术中心，并支持基于州政府的先进产业发展项目。
最后，美国对上世纪八九十年代日本的技术挑战作出有效反应的一个原因是，美国公司欣然接受软件和互联网技术的兴起。科技在很大程度上使得联邦政府能把重点关注太空和国防等关键任务上。这意味着在未来，新的政府主要任务应该成为任何产业战略的重要组成部分。包括太空探索、应对老龄化挑战、网络安全、气候变化、生产力，当然还有应对流行病措施在内的许多项目是有资格的。
扩大投资先进技术生产关键构件的税收激励。企业在研发、新设备和软件、全球标准制定和劳动力培训方面的投资推动了先进的行业竞争力。然而，在过去十年中，美国在这些关键要素上的投资一直落后于其他国家。此外，中国在创新产业上的不公平竞争已经并将继续对美国企业研发投资产生负面影响，部分原因是中国企业的不公平竞争压低了美国企业的利润率。因此，国会应该为在美国投资的企业(国内或外国公司)建立一个全面的税收抵免政策。这意味着研发，一线工人技能培训和全球标准活动的支出中，有45％的投资支出可抵税，而新设备和软件的支出税收抵免则为25％。（鉴于美国降低中国在全球技术标准制定过程中的影响力的重要性，有必要出台税收激励措施，鼓励企业更积极地参与全球标准制定过程。）这种信贷应以当前替代性简化信贷为模型，但只要支出超过基本期间支出的75％（而不是当前的50％）有资格获得信贷。
建立支持国内先进技术产业投资的载体。支持研发是不够的;国家还需要确保国内先进技术产业的生产。正如英特尔的安迪·格鲁夫曾经指出的那样，尽管美国擅长发明新技术（例如微处理器，太阳能电池，蓄电池等），但在许多情况下，美国在扩大这些技术的生产和占领全球市场的高份额方面做得不够成功。
一个主要的原因是，在许多行业中，在美国建立生产的成本要高得多，在许多情况下是由于劳动力成本。但是在某些资本密集型工厂中，劳动力成本的影响小于资本成本和激励因素。例如，建造一座半导体工厂(生产芯片的设施)的成本在数十亿美元左右，许多外国政府为建造一座半导体工厂提供了主要的投资激励措施。如果缺乏有意义的财务激励措施，企业今后不太可能在美国建立大规模工厂。
中国在创新产业中的不公平竞争已经并将继续对美国的研发投资产生负面影响，部分原因是中国企业的不公平竞争压低了美国经济的利润率。
为了解决这个问题，国会应该考虑一系列的步骤。正如参议员卢比奥所提议的那样，政府应该调整小企业管理局的融资计划，使其更有针对性地实现产业战略目标。国会应该为国防部国防创新部门的风险投资基金提供资金。它应该为创建私营部门工业投资的银行提供税收优惠。或者可以效仿德国政府所有的开发银行——德国复兴信贷银行(KfW)，创建一家类似进出口银行的银行，以支持国内投资。国会还应该设立一个由州政府配套的产业保留和招聘基金，以鼓励对美国关键产业和技术的生产设施进行投资。例如，其他国家/地区也设有计划，例如新加坡经济发展局和爱尔兰发展局提供激励措施，以将关键形式的工业活动吸引到其边界。国会应根据《国防授权法案》第3条，大幅扩展国防部的贷款和贷款担保权限。最后，国会应该建立一个回流激励基金，为关键行业的公司提供资金支持，帮助他们将中国的生产转移到美国。可以借鉴日本最近推出的类似计划为蓝本。
在包括反垄断在内的监管活动中纳入竞争审查。许多政府监管活动会影响竞争力，包括消费者保护规则（例如，隐私法规），反垄断执法和审查，管理外国商业惯例的规则，环境法规等。在大多数情况下，监管机构在考虑采用或实施法规时很少关注竞争力问题。例如，反垄断审查常常无视裁决对竞争力的影响，就像美国联邦贸易委员会以用118亿美元收购美国飞思卡尔半导体有限公司的条件，要求半导体制造商恩智浦放弃其射频电源业务，却允许中国竞争对手收购该业务并获得关键技术优势。
这不是要求放松监管。在某些情况下，法规要保护公司，避免其采取短视行动，不仅损害社会，而且也损害自身的长期前景。监管应设计为以限制对竞争力的损害方式实现监管目标。
因此，国会应要求管理和预算办公室的信息与法规事务办公室（OIRA）在审查联邦法规时纳入“竞争性筛选”。OIRA应该审查任何新的，重要的法规，以评估们对一级竞争力的影响，并将审查和改革对贸易部门有负面影响的现有法规作为最高优先事项。例如，应当审查影响半导体或航空航天工业(例如超音速飞行)等部门的环境规章，以确定它们对国内部门竞争力的影响，以及是否可以设计规章来限制这种影响。此外,国家竞争力关键领域的单位应进行评审确定监管可以被重新设计,更好地支持竞争力同时实现公共目标和应与美国环境保护署和美国司法部反垄断部门等其他机构部门合作,以帮助他们更好地开展工作,更好地理解他们的行动对竞争力的影响。
最后，所有这些项目计划应尽可能与我们的盟友保持一致。考虑到现有和新兴技术系统的复杂性，即使是像美国这样大的经济体也不能希望成为所有关键技术的全球领导者。但是可以期待，美国及其盟国共同成为领导者。从这个意义上讲，美国不仅需要一个国家产业战略，而且还需要一个联盟产业战略，以确保整个联盟民主国家能够在一系列关键领域以具有竞争力的价格生产创新产品。首先，美国政府应力图建立一个美欧日联合技术联盟。这样的联盟将特别重要，有助于说服欧洲政策制定者，任何有关“数字主权”的讨论都不应聚焦于美国，而应聚焦于中国。
回应反对的论点
随着越来越多的声音呼吁制定一项国家产业战略（部分基于一个国家的经济政策应促进其经济福利而不是全球经济效率的概念），“华盛顿共识”观点的持有者变得更加警觉，他们猛烈抨击了这些新观点，并提出了大量理由，说明产业战略为何没有必要。以下是六个常见的论点及其回应对策。
持有“华盛顿共识”观点的人变得更加震惊，他们对这些新想法进行了猛烈抨击，并提出了许多理由，说明为什么不应该采取工业战略。
主张：美国不需要针对中国的产业战略。毕竟，对日本也没有任何应对战略。考虑到在传统经济领域，产业战略不仅不起作用，还会使经济恶化，大多数传统经济学家对日本上世纪80年代和90年代的产业战略不屑一顾，认为美国经济的应对措施还不错。因此，应对中国的挑战也应如此。但这忽略了这样一个事实，即美国确实通过一系列有效的产业政策来应对日本的经济挑战，包括研发税收抵免，小企业创新研究计划，美国国家标准与技术研究院（NIST）的再利用，国家科学基金会（NSF）新的面向工业的项目，半导体制造技术联盟（Sematech）等。这些政策和其他政策帮助美国成功地与日本竞争。此外，今天来自中国的挑战比来自日本的挑战要大得多，部分原因是中国比日本大得多，而且不是盟友，联邦政府无法成功地向中国施加压力以限制其重商主义活动。
主张：国家产业战略将侵蚀专业化和自由贸易的收益。 一些学者和专家担心，“技术民族主义”（国家产业战略的贬义词）会侵蚀贸易收益。其理念是，如果主要国家在大多数先进产业中都试图在很大程度上自给自足，就会减少贸易收益。可以肯定的是，如果采取极端措施——不进口或出口此类商品——全球经济福利将会减少。但这种担心在很多方面都是错误的。首先，经济效率主要来自三个方面：分配效率、生产效率和动态效率。通过扭曲生产地点，国家产业战略可能会损害分配效率（美国可能生产一种商品过多，而另一种商品生产太少），但可能会提高生产效率（生产率）和动态效率（创新）。其次，许多国家和地区长期以来实行技术民族主义，因为他们认为这样做符合他们的经济或国家安全利益。例如，如果没有欧盟对空客的大量补贴，尽管全球仍会有两家大型航空公司，但它们都将是美国公司(波音和麦克唐纳•道格拉斯)。如今，中国的技术民族主义水平是世界历史上前所未有的，而且显然已经损害了全球创新。如果不能成功地迫使中国放弃这一目标（可能无法实现），让联邦政府不要制定国家产业战略，就意味着让企业在经济斗争中束手束脚。关键是盟国必须协调战略并认识到其经济对手是中国，而不是彼此。
主张：政府无法选择未来的行业。正如自由市场研究机构阿克顿研究所的萨缪尔·格雷格所写的那样：“没人知道什么技术创新或企业洞察力会颠覆美国或任何其他国家的当前经济格局。经济民族主义政策也无法预见到这种发展。”这种观点至少有三点是错误的。首先，在过去的四分之三世纪里，联邦政府的投资，尤其是那些通过但不限于国防部的投资支持了美国在航空、航天、核能、计算机、互联网、农业技术和生物技术等领域的技术创新。其次，因为对于许多先进的工业和技术，社会回报率大于私营部门的回报率，如果只让私营部门获得回报率，就意味着经济表现不佳。第三，要正确的确定未来美国必须在哪些重要的技术上处于领先地位并不难，因为对商业咨询报告，智库报告和政府委员会的审查发现了大量重叠的技术，例如基因组学，纳米技术，人工智能，能源存储，量子计算，半导体，航空航天，机器人和自治系统。可以肯定的是，政府很难确定哪些特定类型的技术或公司将会成功，这就是为什么政府应该进行大量投资的原因。
声称：以产业为目标扭曲了对自然比较优势的追求。新古典经济学家及其追随者坚持相信比较优势：即一个国家天生就擅长生产某些东西。这个概念19世纪出现的时候，经济主要是在自然资源和相关产品的交易中，这些实际上是被发现的，而不是被创造出来的。一个国家可能想要专攻钢铁，但如果它没有煤炭和铁矿石储备，它就做不到。不幸的是，尽管这一概念已经演变成一种“铁律”，但经济却在不断演变。现在，在一个先进工业的世界里，比较优势不是被发现的，而是被创造出来的。一个特定的国家没有理由在人工智能或机器人技术等行业中具有比较优势。假设有熟练的工程和科学基础，就可以创造这种优势。此外，正如奥伦·卡斯所指出的那样，鉴于大多数国家都在努力在先进产业中产生比较优势，如果美国不这样做，那么将剩下无人问津的工业，例如废纸，这是美国的一个重要出口产品。
缺乏精心设计的国家产业战略，是有害经济政策的最大风险所在。
要求：即使我们需要产业战略，它也将演变为贸易保护主义产业政策和裙带资本主义。许多人指出了特朗普政府的一些最有问题的回应，并认为这是产业战略必须具备的东西。但是，承认美国需要一项产业战略并不能决定如何实施这一战略。一种回应可能是将主要产业国有化，然后拆分其余产业，如左派人士所呼吁的那样。另一个可能是征收保护性关税，就像特朗普政府对钢铁和铝行业所做的那样。还有一种可能是向给国会议员大笔捐款的公司提供巨额补贴。可以肯定的是，有许多方法可能会导致产业战略执行不力。但这并不意味着它将会如此。美国在这方面有着悠久而杰出的历史，美国国防部高级研究计划局（DARPA）和美国能源部高级能源研究计划署（ARPA-E），美国国家科学基金会（NSF），进出口银行（EXIM Bank）等项目已经清楚地证明了这一点。如果自由市场的拥护者担心执行不力，则应集中精力确保立法设计合理，并对行政行为进行充分监督。最后，事实上，正是由于缺乏精心设计的国家产业战略，才造成了有害经济政策的最大风险。如果美国不能充分支持先进工业，那么随着人们努力寻求解决方案，对关税和积极反垄断执法等糟糕政策的政治支持将显著增加。
断言：我们不需要国家产业战略来支持国防工业基础。政府可以只买国防产品。当面对美国需要一个国家产业战略来确保一个强大而重要的国防工业基础的争论时，一些自由市场倡导者回应说，政府应该只是在国防产品上多花点钱。虽然这种认为强大的国防基础仅取决于少数国防公司的观点是没有道理的，但半个世纪以前，当国防部是先进技术产品的主要投资方和购买方时，这种观点就更具可信度。在那个时代，人们提到的“国防衍生品”，其中就是国防技术推动了私营部门的创新。尽管在上世纪50年代和60年代初，半导体行业的故事在很大程度上就是如此，但在今天，情况就不那么真实了。国防部的规模还不够大，不足以推动它所需要的所有创新和生产。这就是为什么它创建了诸如国防创新部门这样的项目，该小组的任务是“促进国家安全的商业技术的发展”，这也是它支持许多美国制造中心的原因。严峻的现实是，如果美国失去甚至更先进的工业能力，国防部确保国内资源的唯一途径就是让国会每年拨款数千亿美元用于国防开支，例如补贴专门的半导体制造厂。即便如此，由于创新和规模经济的限制，成功也远非十拿九稳。
结论
美国在以技术为基础的贸易部门中继续保持优势，但其中许多优势源于不再存在或被削弱的传统条件：包括全球最大的市场，作为主要客户(如国防部)和研发资助者的大量联邦支持，以及对全球最优秀人才的顶级吸引力。此外，虽然美国与苏联在冷战期间发生了冲突，但苏联从来就不是美国的经济对手，这在很大程度上是因为苏联的经济政策乏善可陈，经济组织僵化。但中国却不是这样，它在国家安全和经济竞争力方面都是对手。
确保美国继续在先进技术产业中保持领先地位的唯一希望是，国会和政府应采纳，发展和有效实施以技术先进的贸易部门产业为重点的强有力的产业战略。
特朗普政府过去几年一直在努力敦促中国更多地遵守全球贸易体系的规则，因此一些人认为，美国不需要产业战略。相反，它将足以向中国施压，要求其减少其创新重商主义做法，或者，在缺乏这种做法的情况下，试图通过出口管制(这不大可能奏效)来扼杀中国企业，或者竖起一道高关税壁垒。但是，尽管美国应该努力——尤其是与我们的盟友合作——迫使中国停止其创新重商主义做法，但现实的评估表明，悲观主义是有道理的。此外，即使真正的进展即将到来，中国仍将继续提高其先进的技术能力，挑战美国的领导地位。
因此，确保美国继续在先进技术产业中保持领先地位的唯一希望是，国会和政府应采纳，发展和有效实施以技术先进的贸易部门产业为重点的强有力的产业战略。否则只会是不断削弱国家的竞争地位（类似于英国在20世纪60年代和70年代所走的道路），并鼓吹主张保护主义和反企业政策的民粹主义力量，这是保护关键经济能力的唯一途径
