傳統農區宅基地“三權分置”的權能實現與推進路徑

一 引 言

實施鄉村振興戰略,既是新時代做好“三農”工作的總抓手,更是推進中國特色農業農村現代化的重要動力。1而宅基地制度是村莊制度的核心安排。當前,宅基地制度供給滯後,傳統農區宅基地內在需求不足,使得宅基地財產功能無法有效發揮。這不僅損害了農民的土地財產權益,而且阻礙了鄉村振興戰略目標的實現。基於此,通過有效制度供給,深化傳統農區宅基地制度改革,不僅是實現鄉村振興亟待解決的關鍵問題,而且也是全面實現國家治理體系和治理能力現代化的重要路徑。為此,黨的十八大以來中央領導集體高度關注宅基地制度改革問題。黨中央多次明確提出,要更加關注農民的切身利益,把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點。2018年中央一號文件提出,深化農村土地制度改革,要“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”。22020年中央一號文件再次明確提出,抓好農村重點改革任務,要“以探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’為重點,進一步深化農村宅基地制度改革試點”。3這為傳統農區宅基地“三權分置”的實現提供了指引。

圍繞宅基地制度改革,學術界已經做過不少探討。從已有研究來看,學者們就“三權分置”的權能內涵、演進邏輯、實踐模式與路徑選擇等方面都展開了諸多討論,為進一步深入研究奠定了堅實的基礎。然而已有研究尚存在兩方面的不足:一是基於經濟邏輯與法理邏輯對宅基地權能困境的闡釋缺乏試點地區實踐經驗的系統總結,導致其結論缺乏實踐的回應,從而在邏輯上站不住腳;二是基於鄉村振興戰略視角探尋宅基地“三權分置”實現路徑的研究並沒有考慮地區差異。鑑於此,本文在釐析宅基地“三權分置”的生成邏輯與權能內涵的基礎上,重點研究傳統農區宅基地“三權分置”的權能實現與推進路徑。通過釐析宅基地“三權分置”的形成邏輯,從而確立本文的理論基礎。在此基礎上,探討宅基地三權各自的權能內涵,進而通過對傳統農區改革試點實踐經驗的總結,探討傳統農區宅基地“三權分置”的權能實現。最後,提出以“確權+保權+轉權”為核心內容,進而推進傳統農區宅基地“三權分置”的基本策略與路徑。

二 宅基地“三權分置”的生成邏輯與權能內涵

(一)宅基地“兩權分離”架構的演進與權能困境

1949年新中國成立初期,我國確立了農民個體所有的土地產權制度。1950年《土地改革法》和1954年《中華人民共和國憲法》都明確提出宅基地的所有權和使用權都歸農民所有,並保護農民的土地所有權,允許農民的宅基地和房屋可以自由出租,甚至可以自由買賣。但很快在“重工業優先發展”戰略指引下,通過實行互助組、初級社和高級社等組織形式,逐步實現了農業集體化,於是農地體制由農民個體所有逐步變成集體土地所有制。1962年《農村人民公社工作條例修正案》明確了“三級所有、隊為基礎”的農村土地集體所有制,規定社員的宅基地不準出租和買賣。緊接著,1963年《中共中央關於各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》首次提出“宅基地使用權”這一概念,從而初步形成了宅基地“兩權分離”的制度框架,並在1978年《憲法》中得到進一步確認。

改革開放以來,我國宅基地使用權制度事實上並未發生大的改變,主要是進一步規範了宅基地使用權制度,逐步收緊了宅基地使用權的取得資格。1998年《土地管理法》首次明確將“一戶一宅”原則列入其中,禁止城市居民到農村購買住宅和宅基地。這一時期,宅基地使用權制度表現為“限制流轉”的特徵,阻斷了其顯化財產的途徑,但其通過發揮制度優勢起到了對農民的基本居住保障,從而有利於農村社會的穩定。

伴隨著中國經濟市場化進程的推進,宅基地“兩權分離”架構下限制使用權流轉的弊端逐漸暴露。在宅基地“兩權分離”架構下,由於所有權是鎖定的,要通過流轉宅基地使用權進而擴大農民的土地財產權,就無法保障宅基地的居住權能,導致財產權能與居住權能無法兼顧。因此,在宅基地“兩權分離”架構下公益色彩與私益色彩無法調和,從而導致傳統農區宅基地無序擴張與閒置並存,使得公平與效率的目標無法有效兼顧。要破解宅基地使用權流轉的癥結,就只能從拓展使用權權能上尋求突破,從重視所有權轉向重視產權權利束,通過對使用權權能的分割,重構宅基地產權結構。

(二) 宅基地“三權分置”的生成邏輯

實踐中的矛盾和衝突呼喚宅基地“三權分置”改革。2007年《物權法》第三編第十三章明確將宅基地使用權上升為用益物權,於是宅基地使用權獨立成權。這標誌著我國正式開始宅基地“三權分置”的初步探索。2013年,黨的十八屆三中全會提出,要保障農戶宅基地用益物權,允許宅基地使用權適度流轉。這對於突破現行宅基地制度意義重大,意味著我國正式開始了國家層面的“三權分置”探索。4黨的十九大以來,宅基地“三權分置”改革步伐進一步加快。2018年中央一號文件明確提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,標誌著宅基地制度改革進入新階段。

宅基地“三權分置”尋求從宅基地使用權分解入手,從而為化解宅基地公平配置與土地有效利用的矛盾提供了全新的解決思路。在宅基地“三權分置”的權能架構下,從原使用權中分離出資格權和新的使用權。這時當宅基地不流轉時,資格權和新使用權合而為一,歸於農民。一旦宅基地發生流轉,資格權歸農民,以體現宅基地保障功能,使用權歸受讓主體,以滿足農戶對宅基地的財產權益。於是這就形成了宅基地“三權分置”的全新產權制度結構。基於產權理論視角分析,原宅基地使用權分解為資格權和新的使用權,從其實質而言是分離出原產權權利束中缺失的“轉讓權”權利內容。正是具備了轉讓權權能,才使得長期以來的實踐衝突和學界爭論得到有效化解,從而為深化宅基地制度改革找到新的突破口。宅基地“三權分置”這一新的權能架構,是對原宅基地使用權的強化,通過兼顧保障功能與財產功能,從而以保障居住權為前提,進而發揮其資本資產功能,能有效化解實踐中的矛盾和衝突。這就是當前宅基地“三權分置”生成的現實邏輯基礎。正是基於這一認識,有必要從理論上釐析宅基地“三權分置”這一新的產權結構的權能內涵,進而為深化宅基地制度改革指明方向。

(三) 宅基地“三權分置”的權能內涵

1. 宅基地“三權分置”的基本要義,就在於堅持農民集體為所有權主體

堅持農民集體為宅基地所有權主體,這是當前我國農村宅基地制度的框架性制度安排,也是中國特色社會主義的本質要求。5新中國70多年來的成功發展經驗已經證明,在中國工業化早期發展階段,集體土地所有制使得農民工即使在城市失業還可以返鄉。這就避免了在城市形成“貧民窟”,從而有效化解了城市危機。此外,集體土地所有制還通過發揮其政治功能,有助於成為農村社會穩定的重要基礎,從而體現了中國特色社會主義的本質要求。

明確宅基地所有權的權能內涵就在於明確其所有權主體以及賦予其處分權能。一方面,要求從法律上明晰所有權主體的一元化,以防止產權主體模糊造成所有權主體“虛化”,進而通過“賦權讓利”,提升宅基地的配置效率。另一方面,馬克思主義土地產權理論認為,完整的土地產權應該包括佔有權、使用權、收益權和處分權。在這四項權能中,處分權應該居於核心地位。而在當前我國宅基地產權制度結構中,所有權主體擁有的這四項權能是不完整的。事實上,正是由於宅基地所有權主體缺乏完整的佔有權和處分權,導致其使用權和收益權不完整。在當前實踐中,宅基地是否流轉以及如何流轉,事實上農民集體僅有有限的處分權,最終控制權掌握在地方政府手中,使得農民的宅基地集體所有權弱化。因此,宅基地“三權分置”的基本要義,就是要在明晰所有權主體一元化的基礎上,進一步賦予其處分權,從而實現所有權主體完整的佔有權、使用權和收益權。

2. 宅基地“三權分置”的創新要義,就在於分離出農戶宅基地資格權

原宅基地“兩權分離”架構下,無法有效兼顧宅基地社會保障功能與資本資產功能。這就要求進一步進行產權細分,從原使用權中分離出一種特殊的權利形態,從而發揮宅基地的居住保障功能,解決農村土地資源配置的公平分配。於是,實踐中的矛盾和衝突要求進行宅基地制度產權重構,實行“三權分置”。“三權分置”從其本質上講,就是既定集體土地所有制下的產權重構,其創新要義就在於從原宅基地使用權中分離出資格權,以體現成員權的集體土地所有制。

宅基地資格權作為一種身份性質的權利,其權屬定位為成員權的衍生性權利。6這也就決定了其權能內涵具有如下特徵:作為一種身份性質的權利,其核心就在於身份主體的認定。因此,其權能範圍的界定就表現為宅基地資格權的取得和退出。宅基地的身份性,決定了其資格權的取得只能通過兩種方式獲取:其一是初次取得依據《農村宅基地管理辦法》等相關法律規定,憑藉其成員身份在“一戶一宅”的規定下,獲得法定面積的宅基地,嚴禁“一戶多宅”和“亂佔超佔”;其二是集體成員內部通過買賣以及合法繼承等方式繼受取得宅基地資格權。由於成員資格具有“身份鎖定”的特徵,從而決定了宅基地資格權的取得只能在集體內部流轉。

因此,正是基於身份資格限定,當其集體成員身份滅失時,理應設置宅基地資格權的退出權,這也是城市化進程中推進“農民市民化”的題中應有之義。當農民完成市民化在城市有穩定的居住、就業和社會保障的前提下,在充分尊重農民意願的基礎上,應設置宅基地資格權“自願有償退出”機制。尤其需要注意的是,退出權的設計不僅要設置前置條件,也要探索多樣化的有償退出模式,從而實現宅基地資格權的保障功能。

3. 宅基地“三權分置”的核心要義,在於適度放活宅基地使用權

宅基地“三權分置”框架下分離出原宅基地權利結構中缺失的轉讓權能,通過使用權權能擴大,從根本上解決了原“兩權分離”架構下公益屬性與私益屬性不能有效兼顧的矛盾,從而有效化解了宅基地權能結構衝突的矛盾。這不僅有利於盤活閒置的宅基地資源,還有利於實現農民的土地財產權,促進鄉村振興戰略的實現。適度放活宅基地使用權,其核心要義就是在明晰宅基地使用權產權權能的基礎上,有序擴大宅基地產權結構的開放性,不僅允許宅基地使用權在集體內部流轉,還允許其向集體經濟組織之外流轉。

宅基地使用權作為一種特殊的用益物權,由於具有無償分配且無期限限制的特徵,從而極大弱化了農民集體的宅基地所有權。因此,明晰宅基地使用權權能,就是明晰其作為特殊用益物權的完整產權權能,並推動其合法化。其基本權能包括四點:一是佔有權,即獲取宅基地使用權享有依法對宅基地直接佔有的權利。二是使用權,即在佔有的基礎上,在符合土地利用總體規劃和用途管制的前提下,享有建設住房和其他設施,以及通過出租和抵押等方式自由流轉的權利。7“三權分置”之後的使用權作為獨立的權利形態,其流轉並不妨礙宅基地資格權的實現。三是處分權,即在符合相關法律法規的前提下,通過贈與、繼承、抵押等方式處分宅基地使用權的權利。四是收益權,即出租、轉讓、抵押宅基地使用權後獲取一定收益的權利。

有序擴大宅基地產權結構的開放性,就是要在宅基地使用權權能細分的基礎上,通過多種途徑允許宅基地使用權有期限限制地向集體組織之外流轉,從而根本上解決當前宅基地制度存在的權能困境。這就要求通過多種機制保障宅基地使用權直接入市交易的實現,以顯化宅基地的財產功能,從而有效維護農民的土地財產權益。這些機制具體包括:一是嚴格限定特定的流轉期限,以保障到期後宅基地使用權的收回權,從而兼顧財產功能與保障功能;二是嚴格限定用途,即宅基地使用權流轉後要符合土地利用總體規劃和用途管制,明確禁止城市資本下鄉“圈地”違法亂建;三是構建入市後均衡的增值收益分配機制,以平衡各方利益,維護社會公平正義。

三 傳統農區宅基地入市實踐中“三權分置”的權能實現

2015年3月黨中央啟動“三塊地”改革試點,以期通過深化農村土地制度改革建立城鄉統一的建設用地市場。江西餘江和四川瀘縣分別列為全國農村宅基地制度改革試點地區,開啟了傳統農區宅基地制度改革。5年來,兩地在宅基地“三權分置”的權能實現方面進行了有益探索,其寶貴經驗對實現鄉村振興有重要的借鑑意義。

(一) 傳統農區宅基地所有權的權能實現:明晰所有權主體和賦予其處分權

堅持農村宅基地集體所有制,就是要首先明確“集體”的內涵,進而明確所有權主體,並賦予其對宅基地的處分權,從而才能從根本上鞏固和完善集體土地所有制。因此,能否有效實現宅基地所有權,是宅基地“三權分置”成敗的關鍵。

1. 明晰宅基地所有權主體

在此次傳統農區試點改革實踐中,江西餘江通過成立村民理事會作為宅基地所有權行使主體來推動宅基地制度改革。餘江共有三種理事會模式,並制定了12項權力清單和15項職責清單,保證“一房一理事”原則,以協調宅基地糾紛。自宅基地制度試點改革以來,餘江1040個自然村都建立了村民理事會,已選出5018名理事。這一舉措的實質性創新意義,就在於發揮了村民小組作為宅基地所有權行使主體,從而對強化宅基地所有權發揮了重要作用。四川瀘縣在宅基地制度試點改革中,始終堅持宅基地所有權歸集體,並強化村集體在宅基地規劃、建設以及管理方面的職責,通過成立村級土地管理委員會、議事會、股份合作社以及糾紛調解委員會等舉措來強化村集體的功能。總之,瀘縣通過基層治理機制的創新,提升了村民的參與度,有利於發揮其主導作用,從而盤活閒置的宅基地資源和保障農民的財產權利。

2. 賦予所有權主體對宅基地依法享有的處分權

賦予農民集體的宅基地處分權,就是承認農民集體在符合土地利用總體規劃和用途管制的前提下,不僅享有決定宅基地是否流轉以及如何流轉的權利,還享有對宅基地的收回權。四川瀘縣在此次宅基地制度試點改革中充分發揮了村民集體的主導作用,《瀘縣農村宅基地使用和管理辦法》明確規定,縣域內農村村民跨區域建房使用宅基地,必須經被佔地的村民小組三分之二的農戶代表或被佔地單位同意。這就實現了基於自願基礎上達成合約的機制,從而有利於提升宅基地利用的效率。賦予所有權主體的處分權還要求所有權主體可依法收回宅基地使用權。我國《土地管理法》第六十六條規定,不按照批准的用途使用土地的以及因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的,經報原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用權。8為此,《餘江區開展宅基地“三權分置”的實施方案》明確賦予理事會對農村宅基地收回和分配的權利,從而進一步落實了宅基地集體所有權主體的處分權能。

總體而言,傳統農區通過明晰所有權主體為行政村或村民小組,在一定程度上實現了所有權主體一元化,有利於發揮其在宅基地制度改革中的主導作用。此外,通過賦予農民集體更大處分權,以盤活閒置的宅基地資源,進而通過“資源”變“資本”,不僅促進了集體經濟的發展,還有利於鄉村環境的改善。

(二) 傳統農區宅基地資格權的權能實現:嚴格資格權取得和完善多樣化退出機制

1.嚴格宅基地資格權的取得

宅基地資格權的取得作為成員權的社會福利保障,其實質就是集體成員權的界定以及其所享有的宅基地權屬範圍的界定。關於宅基地資格權的取得,四川瀘縣規定村民建房按照在籍農業人口確定,包括原籍農業戶口的軍人、大中專院校的學生、戶口已遷出到城鎮,常年居住在農村由原集體經濟組織採取“一事一議”方式確定為集體經濟組織成員的,以及其他特殊情況。從瀘縣的做法可以看出,其資格權的主體是採用“定人”的辦法,進而通過“定人定面積”原則,按人均無償50平方米宅基地法定面積,家庭人口3人以下的按3人規定面積取得審批,家庭人口3人及以上的按實有人口規定面積審批,對超出部分實行有償使用。江西餘江成員取得資格的界定則是“定戶”,規定集體經濟組織男性成員達到法定結婚年齡或者純女戶家庭中女性成員已結婚屬於入贅的都可立為一戶,並規定父母原則上與子女一戶,確須分戶的,必須經村民會議或村民代表會議同意。每戶在取得宅基地資格權後有權申請法定面積的宅基地,餘江規定在縣城及其他鄉鎮,規劃建成區外建房佔用耕地的,每戶≤120平方米;佔用非耕地的,每戶≤180平方米;在規劃區內統規自建的,每戶≤100平方米。瀘縣、餘江通過對宅基地資格權取得的界定,保障了集體經濟組織成員的居住權,從而體現了宅基地資格權是集體成員的專屬權利。

2. 完善宅基地資格權多樣化退出機制

宅基地資格權作為集體成員權,必須滿足“一戶一宅”和“面積法定”的要求。四川瀘縣作為傳統農區,由於長期以來缺乏宅基地資格權退出機制,導致大量農民進城落戶後,缺乏退出宅基地的動力,加之“建新不拆舊”,使得農村宅基地閒置浪費嚴重。據瀘縣統計,其閒置宅基地達到3.16萬戶,佔總面積的13%。這不僅浪費了有限的土地資源,還破壞了成員權的集體土地所有制。為此,瀘縣開始了宅基地自願退出探索,以鼓勵盤活閒置宅基地。瀘縣宅基地的騰退完全遵循自願原則,在保證“住有所居”的前提下,將結餘的指標轉變為農村集體經營性建設用地,並確定了政府收儲指標的指導價為每畝12萬～14萬元,從而顯化了宅基地價值。瀘縣宅基地退出的最大亮點在於“保權騰退”,其在堅持集體土地所有制框架下,通過轉變土地發展權性質,有效兼顧了宅基地的雙重功能。2015年試點改革至2019年,瀘縣共騰退宅基地1.8萬畝,農民戶均收益達到4.2萬元。江西餘江則通過“時間換空間”探索宅基地資格權的滅失和重獲機制,9鼓勵進城落戶且在城鎮有穩定就業的農民採取“自願有償”辦法放棄宅基地資格權。一方面,對“一戶一宅”和“一戶多宅”全部退出的補償標準上浮20%,並給予優惠政策保障其在城市租住保障性住房和優惠購買商品房;另一方面,對放棄資格權的農戶發放15年後生效的申請宅基地使用“權證”,允許其15年後重新申請獲得宅基地資格權。

綜上,上述兩個傳統農區通過嚴格宅基地資格權的取得和多樣化退出機制的探索,在宅基地居住保障與財產功能之間找到了平衡點,從而化解了兩者的內在衝突。其在守住宅基地社會保障功能的前提下,有限度地激活了農民的土地財產權益。因此,宅基地資格權的取得和退出機制的完善,為解決宅基地流轉困境提供了全新的解決思路。

(三) 傳統農區宅基地使用權的權能實現:使用權就地流轉和節餘指標跨地調劑

1. 適度放活宅基地使用權就地流轉

在當前傳統農區宅基地制度試點改革地區實踐中,為了實現農民集體的土地財產權,就必須從宅基地使用權權能的分解和賦權入手,適度放活宅基地和農民房屋的使用權,通過擴大宅基地產權結構的開放性,將宅基地使用權以有償方式就地向集體經濟組織之外的成員流轉。四川瀘縣在放活宅基地和農房使用權探索中的創新之舉,是探索宅基地“共建共享”模式。通過允許農民與城市居民合作建房,由城市居民出資在農民宅基地上建房,房屋建成後農民憑藉其集體經濟組織成員身份享有宅基地永久使用權,出資人則享有70年集體土地使用權。在權屬界定方面,瀘縣政府分別予以確權登記,從而保障了資格權主體和使用權主體各自產權權能在經濟上的實現。江西餘江為有效盤活閒置宅基地使用權,在保障本集體經濟組織建房權利的前提下,充分尊重村民事務理事會的意見,將騰退的宅基地轉變成集體經營性建設用地直接入市,將單一居住性質農房轉變為商住一體或單純商業住房,用以發展鄉村旅遊、休閒等第三產業,不僅最大化釋放了宅基地的經濟效益,還有利於重塑城鄉之間的土地權利關係,有利於鄉村振興戰略目標的實現。

2. 增減掛鉤節餘指標跨地調劑

傳統農區宅基地和農房就地使用權流轉面臨的一個現實約束,由於其經濟發展水平相對落後,導致宅基地使用權流轉需求遠遠小於供給,從而通過直接流轉使用權以顯化宅基地資產功能的動力不足。於是,異地指標交易成為宅基地使用權流轉一種新的可行模式。以四川瀘縣為例,該縣全縣宅基地退出潛力為4.8萬畝,而每年能消化的指標在2000畝左右。10這就導致宅基地供大於求。為此,瀘縣開始探索節約指標跨區域使用和配置,通過與城鄉建設用地“增減掛鉤”政策結合,進而解決了農民安置的資金來源問題,使農民居住條件得到極大改善,有利於傳統農區農民土地財產權利的實現。2019年4月,江西則在餘江試點的基礎上出臺了《江西省城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標調劑實施細則》,規定餘江節餘指標可以省域內調劑,其調出價格復墾為其他農用地的每畝10萬元、旱地每畝15萬元、水田每畝25萬元。此外,除去補償安置,復墾區集體經濟組織每畝所得不低於2萬元。由此可見,通過城鄉建設用地“增減掛鉤”,在不改變集體土地所有制性質的前提下,兩地達到了土地利用“佔補平衡”。在這一進程中,農民集體也並沒有喪失所有權和資格權,通過讓渡土地發展權,一定程度上將傳統農區納入城鄉融合發展進程,進而公平分享城鎮化帶來的土地增值收益。

四 推進傳統農區宅基地“三權分置”的基本路徑

完善宅基地“三權分置”,意在通過所有權、資格權和使用權的分離,使三權分置運行,通過“還權賦能”於三權的權利主體,並獨立發揮各自的功能和效用,從而有效兼顧宅基地福利保障功能與資本資產功能。從江西餘江和四川瀘縣試點實踐來看,各地都結合自身經濟發展水平的實際狀況進行了有益探索,有利於三權權能的實現。但由於各地都是基於外部利潤進行的自發制度創新,導致存在諸多現實約束,亟待通過頂層設計上升為強制性制度安排。因此,本文提出以“確權+保權+轉權”為核心內容,進而推進傳統農區宅基地“三權分置”的基本策略與路徑:

(一) 通過立法規範明確宅基地所有權主體的“法人資格”,並強化其監督管理權

農村集體土地所有制是社會主義公有制的本質要求,其在法律上的反映就是集體土地所有權的實現。因此,在推進宅基地“三權分置”改革的進程中,加強宅基地所有權的“母權”,就必須首先明確所有權主體的“法人資格”,以使宅基地所有權主體的權能在“三權分置”權能架構中得以體現。江西餘江、四川瀘縣在此次試點中明確了村民理事會或行政村作為所有權主體,並通過發揮所有權主體的主導作用在宅基地規劃、建設以及管理方面的職責,從而在一定程度上避免了所有權主體模糊的困境。但目前村民理事會或行政村的法律地位尚不明確,其與村黨支部和村委會的關係如何有效界定,這應該是完善所有權主體的題中應有之義。因此,需要通過立法規範確定所有權主體的“法人資格”,進而做到“權責利”統一,以進一步規範和約束所有權主體的行為。

事實上,明確所有權主體的“法人資格”只是第一步,關鍵還在於“賦權”,不僅要賦予所有權主體完整的佔有、使用、收益和處分的權能,更是要強化所有權主體對宅基地的監督管理權。因此,需要通過系統總結實踐經驗進而完善所有權主體在實踐中享有的監督管理權。江西餘江和四川瀘縣在此次試點改革中明確了所有權主體對宅基地使用權的收回權和分配權,減少了農民的盲目亂建行為,從而起到了對宅基地使用的有效監督,提升了宅基地的利用效率。此外,收益分配權也是所有權主體行使監督管理權的重要實現。這就需要構建均衡的宅基地增值收益共享分配機制,明確作為所有權主體即集體經濟組織的收益分配權,確立其收取土地出讓金或增值收益調解金的法律地位,從而進一步鞏固所有權主體在宅基地宏觀管理中的效率,完善集體土地所有制。

(二) 通過“定人定面積”方式完善宅基地資格權的取得和退出,以確保資格權的福利保障

宅基地資格權的提出,是為了解決“兩權分離”架構下宅基地保障功能和財產功能無法有效兼顧的困境。因此,需要以“成員權”的界定作為標準來完善宅基地資格權的取得和退出,進而在不影響集體成員居住權的前提下發揮其財產功能。在此次傳統農區試點中,四川瀘縣採用“定人定面積”的做法,江西餘江採取“定戶”的做法,且都制定了較完善的機制保障成員的居住權。就這兩種模式而言,通過“定人定面積”是一種較優的選擇,它既不突破成員權限制,從而維護了成員權的集體土地所有制,還能有效化解當前實踐中存在的“一戶多宅”和“亂佔超佔”等問題。通過賦予集體成員法定面積的宅基地資格權,不僅滿足了其居住權同時還有利於村莊宅基地的整理,盤活閒置的宅基地資源。

由於宅基地資格權是成員權的體現,故當成員權消失時應審慎穩妥地推進宅基地資格權的退出。江西餘江和四川瀘縣分別採取“時間換空間”以及“保權騰退”等“自願有償”辦法退出宅基地,雖在一定程度上化解了宅基地居住保障功能與財產功能之間的內在衝突,但也存在退出“前置條件”不清等困境。因此,完善宅基地資格權的退出,要與農民市民化機制聯動改革,不應鼓勵低收入農民盲目退出宅基地。除應設置嚴格的前置條件外,還應探索多樣化的社會保障方式,以滿足其資格權的保障功能。此外,即使因鄉村土地整治需要退出宅基地的也要保障農民的居住權,通過完善立法保留其在未來期限內的宅基地資格權,以保證農民不僅“退的出”還能“返的回”。對於已經取得宅基地使用權的原集體經濟組織成員,即使其之後喪失成員資格,也應立法允許其保留資格權,以體現資格權的保障作用。因此,可以借鑑江西餘江的做法,通過頂層設計明確資格權退出後無法市民化的農民在未來重獲宅基地資格權的權利。

(三) 通過探索宅基地使用權多樣化的入市保障機制,顯化使用權的財產效用功能

宅基地使用權流轉的實質,就是通過擴大宅基地產權結構的開放性,允許其“自願跨村配置”向集體經濟組織成員之外流轉,進而實現宅基地的財產效用功能。當前,隨著城鎮化進程的不斷推進,將會呈現越來越多人口向中心村鎮集聚的必然趨勢。因此,可考慮宅基地使用權“自願跨村配置”,通過“統歸統建”“統歸自建”“共建共享”等多種方式引導偏遠山區農民向中心村鎮居住,從而在保障農民居住權的同時,通過機制設計盤活閒置宅基地資源。此次瀘縣試點探索宅基地“共建共享”以及把農民集中到安康公寓“集中居住”等模式,最大化釋放了宅基地的經濟效益,有效實現了居住權和財產權的平衡。除聯建外還可允許農民自發的制度創新,在保障宅基地所有權和資格權不變的前提下,探索多元化的宅基地使用權入市保障機制。比如湖南瀏陽允許直接拍賣宅基地的使用權,通過規劃引導農民集中居住,從而既改善了村莊環境治理,也有利於農民財產權益的實現。因此,這就需要系統總結地方自發創新的實踐經驗和教訓。比如傳統農區對“一戶多宅”和“超佔亂佔”部分納入有償使用範圍,但並未對其產權的性質和歸屬進行有效界定。這兩個試點地區往往只作調查登記並未進行實際確權,從而導致其使用權效力存在疑惑。以上這些困境都需要通過頂層設計保障初次流轉後各自產權的歸屬以及再流轉的相關制度安排。

此外,在偏僻山區,由於經濟發展水平相對落後,導致宅基地使用權市場不活躍,難以形成有效需求。這時宅基地使用權流轉可考慮地方政府主導下的退出模式,通過宅基地復墾充分利用土地“增減掛鉤”政策,在滿足農民居住權的前提下,將節餘指標跨市甚至是跨省交易,向需要指標的地區出售土地發展權,從而開闢轉權入市的通道,實現從使用權就地流轉和節餘指標跨地調劑。《江西省建設用地增減掛鉤節餘指標調劑實施細則》將宅基地使用權轉變為有償且有期限的集體經營性建設用地使用權並賦予其經營用途,從而向集體經濟組織成員之外流轉,以顯化宅基地資產價值。這表明深化宅基地制度改革已經邁出重要一步,未來在宅基地跨區域指標交易方面可考慮建立“全國性土地指標交易平臺”,進而充分發揮價格機制在調劑和顯化宅基地資產功能方面的作用,最終建立利益共享的宅基地權利制度,實現鄉村振興的戰略目標。

作者簡介： 李懷,西南大學文化與社會發展學院講師,經濟學博士,重慶市,400715。;

基金： 西南大學中央高校基本科研業務費專項資金項目“馬克思主義經濟學視角下農地非農化增值收益分配研究”(SWU1909794);

關鍵字: 所有權 流轉 三權