二審發回重審制度，有利於查清案件事實，方便當事人訴訟，維護訴訟主體的合法權益，已經成了諸多大陸法系國家民事訴訟法中的一項重要制度。在我國，人民法院審判案件實行兩審終審度，第一審訴訟活動結束以後，因法定事由而開始的第二訴訟程序具有特定的審判監督功能。發回重審制度就是這種審判監督功能的具體體現其功能在於糾正錯誤、監督程序和救濟權利。
北京京康律師事務所史主任、西北政法大學物權與土地研究所聯席所長史西寧律師提醒各位朋友們，若第二審人民法院對當事人提供新證據的案件採取直接改判的方式，有違兩審終審的基本制度，在司法審判實踐中宜只採取發回一審法院重審的方式。理由如下：
第一，這是兩審終審的內在要求。兩審終審制度是我國民事訴訟的基本制度之一，新修訂的民事訴訟法第十條規定：“人民法院審理民事案件，依照法律規定實行合議、迴避、公開審判和兩審終審制度。”雖然法律規定較為籠統，但是人民法院審理民事糾紛，要查明事實、依法裁判，由此可以看出，一次民事糾紛的審理至少包含事實審理和法律審理兩個部分。故筆者認為，兩審終審，首先是保證兩級法院的兩次審判，其次是要包含對全部事實的兩次審理以及法律適用的兩次審理，而不能將兩審終審片面地理解為“兩級終審”，否則因二審當事人提交新的證據所形成的新案件事實僅僅通過一次審判就形成了終審判決。
第二，有助於打擊惡意維權的行為。司法審判實踐中，不乏有些惡意維權者，在一審程序中故意不提供對案件事實認定產生決定性影響的證據，而是利用“兩審終審”的漏洞在二審程序中提出，由此徑行獲得了終審判決，使對方當事人喪失了上訴機會。雖然民事訴訟法還規定了審判監督程序，如果二審法院就此新證據做出的判決還存在錯誤，當事人可以通過審判監督程序向上一級人民法院提起再審。但與當事人提起上訴不同的是，在人民法院決定再審之前，並不停止原判決、裁定的執行，使對方當事人獲得的救濟途徑減少。
第三，有助於維護司法權威，提升司法公信力。如果在二審程序中出現的新證據在一審法院也同樣提供，則一審法院和二審法院作出大致相同的判決的可能性大為提高。雖然最高人民法院並不認為此種情形下的一審判決是錯案，但這種評價主要是基於法院內部的自我評價，對於沒有親身經歷訴訟的其他社會群眾來說，最直觀的感受是上下級法院的判決不統一，或多或少地會對司法公信產生負面評價。反之，如果二審法院對於提供新證據的案件一律採用發回重審的方式，則可以較好地避免這一潛在的風險，更大程度地維護司法權威，從而在潛移默化中提升司法公信力。
以案說法
遼寧省高級人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）遼行終416號
上訴人（原審原告）劉某。
被上訴人（原審被告）新民市人民政府。
上訴人劉某訴被上訴人新民市人民政府履行補償職責一案，瀋陽市中級人民法院（以下簡稱瀋陽中院）於2018年12月13日作出（2018）遼01行初15號行政判決。上訴人劉某不服，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭審理了本案，現已審理終結。
原告劉某訴稱，原告系新民市梁山鎮建設村村民，早在2002年，原告就在自己承包的土地上建起了4300平方米養殖用房用於動物養殖。後因擴大經營規模需要，原告以岳母徐某的名義，擴大養殖用地至55畝，養殖用房26,300平方米，並蓋有7間養殖用住房，此次擴建、用地及經營分別獲得新民市梁山鎮人民政府、新民市規劃和國土資源局、新民市動物衛生監督管理局的批准和支持。2014年9月16日，被告在未與原告協商並簽訂拆遷安置補償協議的情況下，對原告經營用房進行強拆，現原告房屋大面積毀損，無法使用，給原告造成鉅額經濟損失。2017年9月21日，原告向被告遞交《違法拆遷賠償申請書》但至今無果。請求本院判令被告履行補償職責，給予原告補償款5175萬元；2、訴訟費、評估費由被告負擔。
被告
在庭審中辯稱，強拆不是被告的行為，被告既沒有下達拆除通知，也沒有實施強拆的行為，具體是誰拆的，什麼時間拆的被告不清楚；根據被告瞭解和掌握的情況，是京沈客專與瀋陽市公安局、瀋陽市政府聯合現場辦公，並經瀋陽市公安局第六工作組專門處理京沈客專的公安機關立案，並且原告向京沈客專瀋陽指揮部和瀋陽市公安局承諾，佔用京沈客專沿線的建築物同意自行拆除，此事與被告無關。原審法院經審理查明，原告自述從新民市梁山鎮建設村承包土地12畝，從村民手中流轉了土地35畝，實際佔地55畝，其中44畝以岳母的名義申請建設了養殖小區。其中12畝因佔用基本農田，已經自行拆除，剩下32畝被強拆未得到補償，故申請法院判令被告履行補償職責，補償32畝用地損失（每畝8萬元），經營損失、附屬設備損失、廠房損失等。在本院審理期間，徐桂蘭出具情況說明表示養殖小區的實際投資人是劉某，一切權利歸屬劉某。
另查明，涉案地塊系北京至瀋陽客運專線項目工程用地，該項目於2009年4月30日取得國家發展和改革委員會的《項目建議書的批覆》，其後相繼取得建設用地預審意見的覆函、可行性研究報告的批覆、國土資源部工程建設用地批覆，直至2014年11月7日取得了遼寧省國土資源廳《轉發國土資源部關於新建北京至瀋陽鐵路客運專線（××、××、××）工程建設用地批覆的函》。
2009年6月25日，新民市政府發佈《公告》，主要內容為京沈鐵路客運專線起點、終點、途徑地點，嚴禁在工程範圍內開展土地流轉、新建設施農業、新建建築物（構築物），新增地上附著物一律不予補償。
2013年12月18日，新民市政府再次發《通告》，主要內容為京沈客專沿線，違法違章建築要自行拆除，限期內不拆除的將組織有關部門依法拆除，嚴禁新建建築物、設施農業等生產和經營活動，工商、稅務、國土、房產等部門停辦一切與徵地動遷有關的審批手續。
2014年2月17日，瀋陽市人民政府辦公廳發佈《瀋陽市人民政府辦公廳轉發市交通局關於京沈客運專線瀋陽段徵地拆遷管理辦法的通知》，第二十五條規定凡公告後搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗一律不予補償。
2014年4月18日至22日，瀋陽市公安局曾就劉某涉嫌違法搶建擴建養殖場一案，對劉某進行調查詢問，在詢問過程中向劉某出示了新民市規劃和國土資源局提供的《圖斑面積統計表》，劉某在接受詢問時表示沒有見過2009年公佈的《京沈鐵路客運專線沿線鄉（鎮）人民政府、街道辦事處及有關市民公告》，陳述其原有豬圈1000多平米，2013年4月開始擴建，面積20,000多平方米，同時承諾“如果按規定政府應該給予我補償，我就接受補償。如果按規定，政府不應該給予我補償，我也不會去要。”2014年4月24日，京沈客運專線瀋陽段建設領導小組辦公室發佈《京沈客運專線瀋陽段徵地拆遷工作專報》，題目為《瀋陽市公安局嚴厲打擊“三搶”行為成果顯著》其中記載“第六工作組對梁山鎮建設村涉嫌搶建的養殖場進行現場勘查取證，傳喚業主劉某製作筆錄，併到有關部門調取相關材料。目前，劉某已表示立即整改，不要求非法補償”。
2014年7月1日，京沈客專新民段建設指揮部作出《拆除通知單》，載明梁山鎮建設村養殖場為違規建築物，限期自行拆除，逾期不拆將進行強制拆除。
原審法院認為，《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規定：“國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。”本案中，被告新民市政府應為本次徵收活動的實施主體，具有對徵收區域內地上物予以補償的法定職責。在徵收過程中，對地上物所有者的合法權益，應當進行補償。
本案的焦點問題是劉某所建房屋等地上物是否屬於合法權益，應否得到補償。
首先，劉某雖然以岳母徐桂蘭的名義申請養殖小區，並取得了《企業名稱預先核准通知書》及新民市動物衛生監督管理局《關於徐桂蘭在梁山鎮建設村建設養殖小區的批覆》等，但並未取得新民市規劃和國土資源局對於建設養雞場的用地建設許可；第二，涉案地塊系北京至瀋陽客運專線項目工程用地，該項目自2009年4月30日取得國家發展和改革委員會的《項目建議書的批覆》開始，一直處於邊審批、邊預徵地、邊建設的過程中，期間瀋陽市人民政府、新民市政府等政府部門多次發文嚴禁新增農業設施及“三搶”行為，劉某自述是生活在建設村，對政府部門的宣傳完全不知情是不合常理的；第三，在2014年4月18日至22日，瀋陽市公安局曾就劉某涉嫌違法搶建擴建養殖場一案，對劉某進行調查詢問，在詢問過程中向劉某出示了新民市規劃和國土資源局提供的《圖斑面積統計表》，劉某在此時已經知道自己被傳喚的原因，也已經知曉新民市規劃和國土資源局認定其養殖小區建築物均沒有經過規劃審批的事情，對此劉某沒有提出過複議、訴訟；第四，2014年7月1日，京沈客專新民段建設指揮部作出《拆除通知單》，對梁山鎮建設村違章建築拆除，並於同年9月16日拆除劉某養殖小區的部分建築，劉某對此事明知但也未提起復議、訴訟；第五，劉某在接受公安機關詢問時承諾“如果按規定政府應該給予我補償，我就接受補償。如果按規定，政府不應該給予我補償，我也不會去要”，綜上可見劉某的養殖小區佔用京沈客專項目用地，時間是在2009年新民市政府的《公告》之後，在未取得規劃審批許可的情況下擅自新建養殖用房，故涉案建築是因違章建築、違法搶建的事由被拆除，劉某當時已經知曉政府部門的這些認定結論，且承諾“不應該給予的補償也不會要”。時隔多年劉某再次提起本案訴訟仍不能證明其主張的權利是合法利益、應當被保護，故本院對於劉某要求新民市政府進行補償的主張不予支持。
另，涉案土地為集體土地，其上徵收應參照《國有土地上房屋徵收與補償條例》的精神執行，該條例第二十四條規定：“市、縣級人民政府及其有關部門應當依法加強對建設活動的監督管理，對違反城鄉規劃進行建設的，依法予以處理。市、縣級人民政府作出房屋徵收決定前，應當組織有關部門依法對徵收範圍內未經登記的建築進行調查、認定和處理。對認定為合法建築和未超過批准期限的臨時建築的，應當給予補償；對認定為違法建築和超過批准期限的臨時建築的，不予補償”，新民市政府根據新民市規劃部門的認定、京沈客運專線瀋陽段建設領導小組發佈的《瀋陽市公安局嚴厲打擊“三搶”行為成果顯著》、京沈客專新民段建設指揮部作出《拆除通知單》等文件認定劉某的養殖小區是違章建築，不予補償，並無不當。
關於劉某主張的用地損失，因其僅是土地承租人，其要求每畝8萬元的損失補償，既沒有法律依據也沒有事實依據，本院不予支持。關於經營損失，因劉某自述沒有實際經營，該主張亦沒有依據，不予支持。關於劉某主張其包括有證房在內的七間養殖住房的補償問題，該房屋不在本次涉訴的徵收範圍內，未被新民市政府徵收徵用，對該主張亦不予支持。
綜上，劉某的訴訟請求，本院均不能支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決：駁回原告劉某的訴訟請求。一審案件受理費50元，由原告劉某負擔。
上訴人劉某的上訴請求：撤銷瀋陽市中級人民法院（2018）遼01行初15號判決書，並依法改判或發回重審。
……
本院認為，在本院審理劉某訴新民市政府履行補償職責上訴一案中，劉某向本院提供了一份新的證據，即梁山鎮政府向新民市動監局提出的梁政（2013）10號《關於徐桂蘭在梁山鎮建設村新建養殖小區的申請》文件頭上，新民市規劃和國土資源局蓋章並寫有“此地塊是一般耕地，可作為養殖用地”。該證據有可能影響瀋陽中院原判決的正確性。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（三）項之規定，裁定如下：
一、撤銷（2018）遼01行初15號行政判決書；
二、發回瀋陽市中級人民法院重新審理。
