【裁判要旨】
保障婦女兒童合法權益、實行男女平等是我國的基本國策。《婦女權益保障法》明確規定，婦女在農村土地承包經營、集體經濟組織收益分配等方面，享有與男子平等的權利；任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益。
保障戶有所居,避免被徵收人流離失所是行政機關補償安置所應遵循的原則。“外嫁女”包括下列情形：“外嫁”後戶口未遷出；“外嫁”嫁給了“城市男”；離婚後戶口又遷回；等等。無論是哪種情形，其家庭或者離婚後本人享有的“在農村或者城鎮只能享受一次分配宅基地建房或者福利性購房”這一基本居住權益均應得到保障。行政機關在實施徵收拆遷活動中，對“外嫁女”的居住權勢必產生直接影響，行政機關有責任也有義務保障其基本居住權益不受侵害。因此，行政機關在處理“外嫁女”的安置補償問題時，不能單純以婚姻或者戶籍情況作為是否給予安置補償的條件，而是應在綜合前述考量因素的同時，以其基本居住權益是否得到保障作為衡量和判斷的原則。
【裁判文書】
山東省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2019）魯行終1675號
上訴人（原審原告）王小紅，女，1990年4月7日出生，漢族，住商河縣許商街道辦事處蘇家村5號。
委託代理人朱新峰，山東博睿律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）商河縣人民政府，住所地商河縣明輝路119號。
法定代表人郅頌，縣長。
委託代理人趙福勇、張亮，均為山東撼嶽律師事務所律師。
王小紅因訴商河縣人民政府不履行拆遷安置補償職責一案，不服濟南市中級人民法院（2019）魯01行初29號行政判決，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭，於2019年11月18日組織聽證，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條之規定，對本案進行了審理。現已審理終結。
原審法院經審理查明，2017年4月，商河縣城中村棚改指揮部發布《西城區搬遷補償方案》，載明：“……根據我縣城市規劃，西城區不再安置宅基地，也不建設安置房，而是實行貨幣補償，由村民自行購置商品住房。貨幣補償及獎勵標準如下：（一）房屋安置補償費：對於宅基地房屋，按照每人（本村集體經濟組織成員）安置面積47平方米的標準給予貨幣安置補償……”2017年11月15日，商河縣許商街道靠城蘇村民委員會及蘇家第一村民小組出具證明，載明：“王小紅、王小萍原屬我村第一小組成員，出嫁後一直不在我村生活居住，2016年小組調地時其原有的責任田已有村民小組村民一致表決同意，另行承包給本小組其他成員。王小紅、王小萍也不再承擔小組成員應承擔的義務，現在已不屬於我村民小組成員。”2017年11月28日，商河縣城中村棚改指揮部與王興存（系原告王小紅之父）簽訂許商綜合片區（四期）棚戶區改造項目按人口安置貨幣補償協議、許商綜合片區（四期）棚戶區改造項目房屋拆遷貨幣補償協議，載明：“根據《西城區搬遷補償方案》，按人口安置補償達成如下協議：乙方在本村集體經濟組織成員6人；……”，並約定了房屋拆遷貨幣補償。王小紅起訴認為房屋被拆遷至今，被告商河縣人民政府未對其進行安置補償，侵害了其依法享有的安置房屋補償費等各項權利，導致其至今無房可住，訴訟請求依法判令被告作出補償和安置決定。
另查明，2018年9月25日，商河縣國土資源局作出政府信息公開告知，載明：商河縣商河許商綜合片區（四期）棚戶區改造項目拆遷土地的徵收主體及商河縣許商街道辦事處蘇家村土地的徵收主體為商河縣人民政府。
原審法院認為，《最高人民法院關於適用的解釋》第二十條第一款規定，行政機關組建並賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。本案中，商河縣城中村棚改指揮部系由被告商河縣人民政府組建並賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，該指揮部行使職權，對所屬片區實施棚改工程，其相應的法律後果應由商河縣人民政府承擔。且商河縣國土資源局作出政府信息公開告知，也明確涉案棚戶區改造項目拆遷土地的徵收主體及商河縣許商街道辦事處蘇家村土地的徵收主體為商河縣人民政府。據此，商河縣人民政府系本案的適格被告。
原告王小紅因要求被告商河縣人民政府履行對其安置補償的職責而提起本案訴訟。依據現有證據材料，《西城區搬遷補償方案》載明，對於宅基地房屋的補償，應當對本村的集體經濟組織成員按照每人安置面積47平方米的標準給予貨幣補償。根據上述方案的要求，涉案片區相關征收安置補償事項的對象系符合條件的農村集體經濟組織成員。原告王小紅主張其系蘇家村集體經濟組織成員，應當對其進行安置補償，但其僅提交了戶口本複印件，並未提交相關證據證實其在蘇家村形成較為固定的生產、生活關係，系該村集體經濟組織成員。且，被告商河縣人民政府提交了商河縣許商街道靠城蘇村民委員會及蘇家第一村民小組出具的證明“……王小紅不再承擔小組成員應承擔的義務，現在已不屬於我村民小組成員”，證實王小紅在涉案棚戶區改造項目進行時並不具有蘇家村村集體經濟組織成員資格，不符合《西城區搬遷補償方案》限定的安置補償條件。在此情形下，人民法院不宜逕行對原告王小紅是否具有蘇家村村集體經濟組織成員資格作出認定。但根據本案現有證據材料，原告王小紅提交的證據無法證實其具有蘇家村村集體經濟組織成員資格，符合《西城區搬遷補償方案》限定的安置補償條件。因此，原告王小紅要求被告商河縣人民政府履行對其安置補償的法定職責，主要理由不成立，對其訴訟請求，不予支持。據此判決：駁回原告王小紅的訴訟請求。
王小紅不服原審法院判決，上訴請求依法撤銷原審判決，改判被上訴人作出補償和安置決定或者發回重審。主要理由：1.被上訴人在原審中的委託代理人不是商河縣人民政府的工作人員，而是商河縣許商街道辦事處的工作人員，其代理人主體不適格，原審程序違法。2.原審判決認定事實錯誤。上訴人在原審中提交的戶口簿、身份證及濟南市居民基本醫療保險繳費通知單等證據，足以證明上訴人系蘇家村集體經濟組織成員。上訴人在二審中提交的家庭土地承包經營權證，也足以證明該事實。原審法院採信村委出具的一份被塗改過的《證明》就認定上訴人不是本村集體經濟組織成員，顯然認定事實錯誤。3.原審法院判決適用法律錯誤。
被上訴人商河縣人民政府答辯稱，原審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，審理程序合法，應予維持。
二審中，上訴人王小紅提交以下證據：證據1.《農村土地承包經營權證》，證明其系蘇家村集體經濟組織成員；證據2.《濟南市歷下區人民政府東關街道辦事處證明》，證明其未獲得該辦事處長盛小區北區集體經濟組織成員資格，不屬於長盛小區北區的集體經濟組織成員；證據3.王小紅所在蘇家村村民小組成員簽名的《證明》，證明王小紅是該村民小組成員，至今承包經營土地，享有本村集體經濟組織成員權利並履行義務。
被上訴人商河縣人民政府補充提交以下證據：證據1.商河縣許商街道辦事處蘇家村村民委員會出具的《情況說明》；證據2.商河縣許商街道辦事處蘇家村村民委員會四個村民小組的《宅基人口統計表》；證據3.商河縣城中村棚改指揮部制定的《許商綜合片區（四期）房屋拆遷明白紙》，以上三份證據證明上訴人屬於蘇家村已婚外嫁女，不屬於應當安置的對象。
在二審聽證中，商河縣人民政府對上訴人提交證據的質證意見為：對證據1真實性無異議，但認為該證據承包方式為家庭承包，且形成於2015年，具有滯後性，無法達到證明目的；對證據2、證據3的真實性不予認可。上訴人對商河縣人民政府提交證據的質證意見為：對證據1、證據2的真實性不予認可，無法證明上訴人不具有集體經濟組織成員資格；對證據3的真實性予以認可，但無法證明上訴人不符合安置補償條件。對於以上雙方當事人提交的證據，合議庭經評議做出如下認定：上訴人提交的證據1《農村土地承包經營權證》、被上訴人提交的證據3《許商綜合片區（四期）房屋拆遷明白紙》真實有效，對此予以採信；上訴人提交的證據2《濟南市歷下區人民政府東關街道辦事處證明》屬於其在一審程序中無正當理由未提供而在二審程序中提供的證據，對此不予接納；雙方當事人提交的其他證據形式不符合證據要求，且內容的真實性無法核實，對此不予採信。
雙方當事人在原審中提供的證據已隨案移送本院，且已經原審庭審質證。本院同意原審法院確認的案件事實。另查明，商河縣城中村棚改指揮部於2017年4月發佈《許商綜合片區（四期）房屋拆遷明白紙》，其中在拆遷安置人口界定及標準中規定，給予安置的人員包括11種情形；不予安置的人員包括2種情形，具體為：“已婚嫁外村（有女無兒安置戶除外）的、非本村集體經濟組織成員在本村購房或建房的，不予安置。”
本院認為，結合雙方當事人的訴辯主張，本案的審理重點主要集中在以下四個方面：
一、關於“外嫁女”能否享受與其他村民同等獲得安置補償待遇問題的考量標準。
“外嫁女”並不是一種嚴格意義上的法律用語，而是農村根據婚俗慣例而來的習慣性稱謂。目前，我國法律對於所謂“外嫁女”能否享受與普通村民同等獲得安置補償待遇的問題，並未作出不同於普通村民的特殊規定。根據最高人民法院和本院審理的相關類似案件的裁判情況，對這一直接涉及“外嫁女”切身利益的民生問題，一般應從以下幾方面予以綜合考量：一是“外嫁女”的戶籍在徵地補償方案確定時是否仍然在原集體經濟組織；二是徵地補償方案確定時，“外嫁女”是否仍然在集體經濟組織實際生產和生活；三是“外嫁女”是否仍然以原集體經濟組織的土地為基本生活保障；四是“外嫁女”所在集體經濟組織的村民代表大會討論決定的意見；五是“外嫁女”在集體經濟組織所應履行的村民義務；六是“外嫁女”是否在其他集體經濟組織享受了村民待遇。
同時，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相牴觸，尤其是不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。故此，與憲法、法律、法規和國家的政策相牴觸，以侵犯婦女權益為代價所作出的村民會議決定，不能作為否認“外嫁女”能否享受與其他村民同等獲得安置補償待遇的依據。
二、關於處理“外嫁女”安置補償待遇問題所應遵循的原則。
住房作為家庭的一項重大財產，是維持家人共同生活的基本需要。《中華人民共和國土地管理法》規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，縣級人民政府在充分尊重農村村民意願的基礎上，可以採取措施，按照省、自治區、直轄市規定的標準保障農村村民實現戶有所居。”《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號）中明確，“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。”由此不難看出，保障戶有所居是行政機關補償安置所應遵循的原則，避免被徵收人流離失所也是其應予考慮的因素。就“外嫁女”而言，她們通常表現為出嫁後戶籍仍然留在孃家，抑或離婚後戶籍重遷回孃家，具體包括“外嫁女”嫁農村男、“外嫁女”嫁城市男以及離婚等情形。無論何種情形，其家庭或者離婚後本人享有的“在農村或者城鎮只能享受一次分配宅基地建房或者福利性購房”這一基本居住權益均應得到保障。行政機關在實施徵收拆遷活動中，對“外嫁女”的居住權勢必產生直接影響，行政機關有責任也有義務保障其基本居住權益不受侵害。因此，行政機關在處理“外嫁女”的安置補償問題時，不能單純以婚姻或者戶籍情況作為是否給予安置補償的條件，而是應在綜合前述考量因素的同時，以其基本居住權益是否得到保障作為衡量和判斷的原則。
保障婦女兒童合法權益、實行男女平等是我國的基本國策，《中華人民共和國婦女權益保障法》明確規定，婦女在農村土地承包經營、集體經濟組織收益分配等方面，享有與男子平等的權利；任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益。行政機關只有調查清楚“外嫁女”在婆家（孃家）村或其他農村集體經濟組織以及城鎮中的宅基地分配使用、安置補償、福利性購房情況，才能使“外嫁女”的基本居住權得到有效保障，同時也避免出現重複獲得補償安置的情況。總之，“外嫁女”所享有的合法權益與其他村民相比，不應有所減損或增加，其應當受到公平公正、合法合理的對待，這既符合保障公民基本權利的憲法精神，也符合戶有所居的民生保障要求。
三、關於原審法院判決是否正確的問題。
本案中，在被上訴人商河縣人民政府提交的《許商綜合片區（四期）房屋拆遷明白紙》中，商河縣城中村棚改指揮部對涉案片區拆遷安置人口界定及標準作出了進一步細化，具體明確了符合安置補償條件人員的11種情形和不予安置人員“已婚嫁外村（有女無兒安置戶除外）的、非本村集體經濟組織成員在本村購房或建房的”2種情形。從以上規定可以看出，被上訴人規定的補償安置對象並非僅限於是否具有該農村集體經濟組織成員資格，還應結合上訴人自身的現實情況進行綜合判斷。原審法院判決將是否具有農村集體經濟組織成員資格作為認定上訴人是否符合安置補償條件的唯一判斷標準，在事實認定上確有不當，應予糾正。
四、關於上訴人要求被上訴人對其作出“補償和安置決定”的訴訟請求應否得到支持的問題。
本案中，上訴人起訴要求被上訴人對其作出補償和安置決定，除此之外，還有其他三名“外嫁女”同時提起訴訟。這些“外嫁女”戶籍雖都在孃家村，但有的長期在外打工，有的外嫁給城市居民，有的離婚後又重新回到孃家生活，每人的生產生活以及宅基地分配使用、福利性購房等情況都不盡相同，應加以區分處理。具體到本案，上訴人婚前系蘇家村集體經濟組織成員，婚後戶籍並未遷出，至2017年4月拆遷時其戶籍仍然在蘇家村。雖然上訴人的父親代表家庭簽訂了《安置補償協議》，但該家庭成員中並不包括上訴人在內，故該事實不能證明上訴人已經得到了安置或者不應享有安置補償權利。
被上訴人商河縣人民政府作為涉案棚戶區改造項目的徵收主體具有補償安置的職責，上訴人以其作為村民為由要求享受安置補償待遇，被上訴人應按照前述原則和考量標準對上訴人的請求進行全面審核，並履行對上訴人作出補償和安置決定的職責，決定是否給予上訴人安置補償。二審中，儘管對上訴人提交的婆家村出具的證明材料未予接納，但並不意味著本院就認可上訴人系婆家村集體經濟組織成員或者上訴人已經在婆家村享受了安置補償待遇等。被上訴人在後續處理工作中仍需進一步查清這一基本事實，以更有效地保障上訴人基本居住權益不受侵害。因此，在被上訴人沒有查清上訴人在其他農村集體經濟組織宅基地分配使用、安置補償或者城鎮福利性購房情況這一原則問題，以及其是否仍在原集體經濟組織實際生產生活，是否仍以原集體經濟組織的土地為基本生活保障，亦沒有查清其在其他集體經濟組織已享受村民待遇等情況的前提下，對上訴人要求被上訴人作出“補償和安置決定”的訴訟請求，理應予以支持。
綜上，原審法院判決認定事實錯誤，應予撤銷；上訴人的訴訟請求與法有據，應予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規定，判決如下：
一、撤銷濟南市中級人民法院（2019）魯01行初29號行政判決；
二、責令被上訴人商河縣人民政府於本判決生效之日起60日內對上訴人王小紅作出補償和安置決定。
一二審案件受理費各50元，均由商河縣人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 孫曉峰
審 判 員 山 瑩
審 判 員 王修暉
二〇二〇年二月十七日
書 記 員 孟 真
（來源：法務之家）
