地方立法是我国立法体制的重要组成部分，是中央立法的补充。回顾总结四十年地方立法进程，对于引领地方立法工作走向新高度、全面提升地方立法质量和水平具有重要现实意义。本文结合湘西土家族苗族自治州地方立法实践进行回顾总结和思考，以期对地方立法有些许启示。
一、湘西土家族苗族自治州四十年地方立法的实践
湘西土家族苗族自治州依法享有制定自治条例、单行条例和地方性法规的立法权。1980年启动、1986年9月20日起施行的《自治条例》，是湘西土家族苗族自治州地方立法的开篇。1991年10月1日起施行的《国土资源开发保护条例》，是湘西土家族苗族自治州地方立法的第一个单行条例。2017年1月1日起施行的《白云山国家级自然保护区条例》是湘西土家族苗族自治州地方立法的第一个地方性法规。到目前，共完成立法41部（次），其中，制定30部（自治条例1部、单行条例23部、地方性法规6部），修改修订13部（次），废止4部。
（一）制定自治条例。制定湘西土家族苗族自治州《自治条例》，是落实民族区域自治制度，保证民族区域自治地方依法行使自治权，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等、团结、互助的民族关系，促进政治经济社会发展的需要。《自治条例》于1980年启动立法工作，历经湘西土家族苗族自治州五届、六届、七届人大，先后3次到全国人大民族委员会汇报，省委、省人大常委会、省人民政府2次听取汇报和研究，于1986年7月完成立法。
（二）开展交通领域立法。湘西土家族苗族自治州是典型的多山地区，地理环境恶劣，交通一度十分闭塞。随着国家对交通建设投入的不断加大，公路事业实现快速发展，随之公路管理养护任务也日益加重。特别是村级公路一度存在失管失养、事故高发现象，严重威胁群众的生命财产安全。针对湘西土家族苗族自治州经济不发达、村集体经济薄弱、乡镇无财力、山区农村公路建设难管理难养护难的现实问题，土家族苗族州人大制定了《村级公路管理养护条例》，于2009年7月1日起施行，是全国单行条例中唯一一个针对村级公路的专门立法。条例规定了州、县两级财政的投入，解决了养护资金来源、村级公路养护形式等急切需要解决的问题。条例的施行在一个时期内大大促进了村级公路管理和养护水平的提升。
（三）开展民族文化保护立法。湘西土家族苗族自治州民族文化遗产丰富，种类繁多，底蕴深厚，是土家族苗族文化的瑰宝。随着现代化进程的加快，民族文化遗产传承保护遇到了前所未有的挑战。州人大2006年6月10日颁布施行了《民族民间文化遗产保护条例》，这在全国有立法权限的市州中开创了民族文化遗产保护立法的先河，比2011年6月1日施行的《非物质文化遗产法》早了5年，这一立法具有鲜明的探索性。之后，湘西土家族苗族自治州又把保护的视角对准了历史文化名城名镇，全州1个国家历史文化名城、4个国家历史文化名镇保护立法实现全覆盖（其中一个正在立法起草中）。同时，针对湘西土家族苗族自治州传统村落资源丰富的情况，在没有上位法的情形下，湘西土家族苗族自治州在湖南省率先制定了传统村落保护条例。
（四）开展生态环保立法。湘西土家族苗族自治州1996年制定颁布《环境保护若干规定》，2000年制定颁布《吉首市城区饮用水水源保护条例》，2001年制定颁布《河道管理条例》，2005年废止《环境保护若干规定》，制定颁布《环境保护条例》，2017年制定颁布《酉水河保护条例》，2020年制定颁布《生物多样性保护条例》，此外还制定了3个自然保护区条例和风景名胜区保护条例等。特别是在制定酉水河保护条例过程中，首次与湖北省恩施土家族苗族自治州及重庆市、贵州省有关地区开展了跨行政区域协作立法的全新探索，涉及4个省市2个自治州11个县，开创了湖南省区域协作立法先河，得到全国人大常委会法工委、湖南省人大常委会的充分肯定。
（五）开展民族医药立法。土家医药苗医药保护的一个重要环节就是传承利用，而由于民族医执业准入的“高门槛”，把民族医挡在了合法行医的门槛之外。为此，湘西土家族苗族州依照“单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定”的规定，参照国务院《乡村医生从业管理条例》制定了《土家医药苗医药保护条例》，州人民政府根据条例出台了《湘西自治州民族医药从业人员管理办法》，为民族医药人员合法执业创造了条件和机会。经过多年努力，全州已有635名民族医通过考核执证上岗，推动了土家医药苗医药保护和发展。
二、湘西土家族苗族自治州地方立法的几点启示
湘西土家族苗族自治州地方立法四十年进程中，充分利用自治条例、单行条例、地方性法规的立法权限和特点，开展了大量的立法实践和探索，促进了民族区域自治和经济社会发展。回顾湘西土家族苗族自治州地方立法进程，个人认为有以下几点启示：
（一）立足地方特点，增强立法特色。地方立法之所以要体现地方特色，是由地方立法的特性决定的。没有地方特色，地方立法就失去其存在的价值，中央授权地方立法的本意，就是通过地方立法的形式，补中央立法之不足，反映地方立法需求。地方立法要有特色，就必须抓住地方特点。地方特点主要表现在地域特点、资源特点、民族特点、经济特点、风俗习惯等各个方面，只有准确把握当地的地方特点，围绕地方特点立法，才能彰显地方立法特色和实效。
（二）把握关键问题，增强立法针对性。地方立法针对性越强，就越能解决实际问题，法规的实施效果也越好。增强地方立法针对性，一方面要在立法立项上有针对性，明确立什么；另一方面要在具体内容上有针对性，明确怎么立。要避免地方立法中的大而全、小而全现象，避免为了追求系统性、完整性而把篇幅弄得过长，导致地方立法质量缩水。要切实增强针对性，坚持问题导向，抓住关键问题，解决关键问题。
（三）树立前瞻眼光，增强立法及时性。 及时性是地方立法的优势所在，及时性既表现在立法效率上，急事急立，提高立法效率；也表现在立法的选项上，根据地方立法调整的范围对象及时前瞻地发现立法需求，及时保障立法供给。立法的及时性还体现在立法修改和废止方面，如果不及时修改和废止不适当的地方立法，就可能损害地方立法的严肃性和权威性。 （作者系湘西州人大法制委主任委员、常委会法工委主任）
