本报记者 孙丽朝 北京报道
全国第一份明确高铁运营补亏收益的土地综合开发协议近日签订。3月30日，山东铁路投资控股集团有限公司（以下简称“山东铁投”）与烟台龙口市签订《潍烟高铁龙口市站综合开发合作协议》，以补亏潍烟高铁为原则，确定铁路综合开发用地747亩。并明确约定每亩开发净收益不低于60万元。山东铁投方面称，协议可为潍烟高铁带来约4.5亿元的后期运营补亏资金，缓解项目运营期亏损压力。
2014年8月，国务院发布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号，以下简称“37号文”）后，山东、浙江、江苏等多省开始尝试对新建铁路项目实施土地综合开发，但囿于国土政策限制，铁路土地商业化开发一直难以大范围展开。
山东试点以地养路
潍烟高铁（潍坊至烟台），属于新建天津至潍坊（烟台）铁路的一部分，总投资近500亿元，全部由山东省政府和沿线各市政府筹资，计划2020年10月开工，工期暂定4年。
接近山东省政府人士对《中国经营报》记者透露，山东省曾积极争取中国国家铁路集团有限公司（以下简称“国铁集团”）参与投资，但国铁集团仅同意参与投资天津至潍坊段，潍坊至烟台段因全部位于山东省内，国铁集团不参与投资。为了缓解财政压力，山东省决定在潍烟高铁沿线站场周边实施土地开发。
潍烟高铁并不是个例，近几年，山东省在济青高铁、潍莱高铁等多个项目开展铁路土地综合开发。山东铁投官网3月18日发布的信息显示，山东铁投已与全省铁路沿线16个地方政府签订协议，约定综合开发用地总规模约3.5万亩。
就具体合作模式，上述接近山东省政府人士对记者介绍称，沿线政府负责征地拆迁，支出作为股份投资山东铁投，山东铁投作为省级铁路投资运营平台，负责铁路项目的建设和运营。
为了弥补高铁运营带来的亏损，沿线城市拿出站场周边土地进行综合开发。地方政府可以选择自主招商，也可以授权山东铁投统一开发。“沿线城市各算各的账，从各地经验来看，站场修起来以后，自己进行周边地产开发更合算。”他说。
该人士还称：“土地开发的范围根据城市发展水平确定，所有高铁沿线站场周边实施土地一级开发，核心城市开展土地二级开发。”
烟台市交通运输局官网3月20日发布的《新建潍坊至烟台铁路社会稳定风险评估公众参与信息公示》显示，潍坊至烟台铁路位于山东省东北部，连接青岛都市圈和烟威都市区，西起潍坊市管辖的昌邑县，东至烟台市管辖的莱山区，线路正线全长236.438km。设计速度目标值350km/h，项目总投资492.48亿元，贷款占比50%。项目建设方为济青高速铁路有限公司，该公司是山东铁投的控股子公司。
土地指标问题待解
在铁路土地综合开发上，山东省一直走在全国前列。2015年2月，济青高铁在开工前，就已经完成了站场周边土地综合开发方案，这也是全国第一份铁路土地综合开发方案。
为了推动山东省铁路沿线土地综合开发，山东省分别于2020年1月20日和22日，发布《关于支持铁路发展实施土地综合开发的意见》和《意见解读》。《意见解读》称，随着中央和地方事权划分，更多的支线铁路交由地方管理，山东省控股铁路运营面临较大困难，全省铁路筹融资压力越来越大，亟须通过土地综合开发反哺铁路发展；全省铁路供给依然不足，建设任务十分艰巨，资金缺口不断增加。
多位地方政府人士均对《中国经营报》记者表示，囿于国土政策限制，地方政府缺乏土地指标，铁路沿线土地综合开发难以大范围推广和实施。
所谓土地指标，是指国家为保护耕地，对建设用地采取的控制手段。建设用地指标是国家对特定区域在特定期限内可作为建设用地加以利用的额定土地面积的控制规模。目前，大部分东部经济发达城市建设用地指标已达上限，想要对铁路沿线大片土地进行开发，必须解决指标问题。
为了解决这一问题，37号文提出：“铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由国土资源部予以计划单列。”
计划单列相当于从国土部门拿到新的土地指标，不占用本地区现有土地指标。国家允许部分特殊项目土地指标可以单列，如2011年原国土资源部（现自然资源部）曾出台文件，对保障性安居工程用地、农村建设用地实施计划指标单列。
37号文“土地指标单列”的说法，曾令地方政府看到了希望。一位江苏省政府人士对记者介绍，2017年江苏曾就沪通铁路张家港站区土地综合开发问题，多次与原国土资源部沟通，希望拿到土地开发单列指标，但一直未能成功。原国土资源部坚持铁路土地综合开发指标由地方政府“自行解决”。
万般无奈之下，江苏省不得不自己想办法解决土地指标问题。上述江苏省政府人士表示，经过省政府协调，省国土厅同意将部分新增建设用地指标用于解决张家港站的土地综合开发问题。省政府无法满足的土地指标，张家港市计划通过调整本市土地规划，将部分现有经营性土地变为耕地，来增加新的土地指标。
按照现有土地政策，自然资源部根据经济社会发展状况和各地用地实际情况，每年释放一定数额的新增建设用地指标，新增建设用地为农用地和未利用地转为建设用地。为保护耕地，近年来，中国每年新增建设用地指标逐年递减。如2017年全国土地利用计划安排的新增建设用地计划指标为600万亩，比2016年减少100万亩。
在确定每年新增建设用地指标后，自然资源部将全国新增指标根据各省情况进行分配，每年各省份都能分到一定份额的新增建设用地指标。在这一政策下，各省国土部门每年都有一定额度的新增土地指标，这也是当前各地解决铁路土地开发指标的主要来源。
政策难落地
上述接近山东省政府人士对《中国经营报》记者表示，济青高铁等铁路项目土地综合开发也是通过协调省国土厅，获得部分本省新增建设用地指标，从而解决了铁路土地指标问题。目前，还没有一个省份得到的铁路土地开发用地指标，来自原国土资源部和现自然资源部单列政策。“6年来该政策迟迟难以落地。”他说。
杭绍台铁路作为首条民资控股的铁路，在投融资方案设计初期，也曾想通过铁路沿线土地综合开发补贴铁路建设和运营资金，最终因无法从国土部门取得土地指标而作罢。
一位参与杭绍台铁路项目的人士对记者表示，地方政府尚可通过省国土部门获得部分新增建设用地指标，对于民资控股的铁路来说，37号文中“土地指标单列”政策无法落地，铁路土地综合开发就无从谈起，这必然会影响民资参与投资铁路项目的积极性。
对于37号文中的“计划单列”政策在执行层面遇到的问题，国土部门人士曾对记者表示，铁路土地综合开发用地指标申报途径是畅通的。“37号文下发以来，我们还没有收到地方政府进行的申报。”他说。
《中国经营报》记者了解到，从2015年开始，原国土资源部和现自然资源部在每年印发给各地的《全国土地利用计划通知》中规定：“铁路土地综合开发用地计划指标，由有关省(区、市)在国家下达计划中先行安排，年底报部审核后，专项安排使用预留的国家计划指标。”
但地方政府人士则对记者表示，这一文件的说法形同虚设，因为自然资源部已告知各地铁路土地开发指标由各省自行解决，各省必然不会再向自然资源部申报土地指标。
交通部门也正在为以地养路政策寻求更多法律依据。2019年8月，交通运输部国家铁路局公布《铁路法（修订草案）》（以下简称“《意见稿》”）。《意见稿》较现行《铁路法》增设了支持鼓励铁路土地综合开发相关的条款。国家铁路局方面称，此次修订将“国务院文件形式确立的铁路土地综合开发利用政策上升到法律层面”。
《意见稿》第三十五条提出，国家有关部门、地方人民政府应当支持铁路运输企业利用现有建设用地，鼓励铁路运输企业对既有铁路站场及毗邻区域实施土地综合开发利用，促进铁路建设投资等主体对新建铁路站场及毗邻区域实施土地综合开发利用。
