高 海：安徽財經大學法學院教授
引 言
近年多箇中央政策性文件中“不得以退出土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”與“支持引導其依法自願有償轉讓上述權益”的類似表達，乃至2018年修正的《農村土地承包法》和2019年修正的《土地管理法》中新增加的土地承包經營權和宅基地使用權退出的規定，都缺乏系統處理。本文不揣冒昧，試圖以農民進城落戶為主線，以集體土地為視角，將土地承包（經營）權、宅基地使用權與作為集體收益分配權分配根據之一的集體土地股權（以下簡稱“集體土地‘三權’”）退出融入承包地“三權分置”、宅基地“三權分置”、農村集體資產股份合作制改革的語境中，對農民進城落戶後集體土地“三權”退出進行整體協調的體系化探究，並在回答上述問題的基礎上提出完善建議。
一、農民進城落戶後集體土地“三權”退出的內涵界定與政策演變
(一)內涵界定
本文所稱“退出”包括農民在保留集體成員資格的前提下基於自主意志將集體土地“三權”轉讓給集體，以及農民喪失集體成員資格時轉讓或交回給集體兩種情形。兩種情形均限定集體土地“三權”迴歸集體，第一種情形對應的是暫時退出（非身份性退出）；第二種情形對應的是永久退出（身份性退出）。暫時退出是自願退出；永久退出既可以是農民主動放棄集體成員資格的自願退出，也可以是農民符合集體成員資格喪失條件的強制退出。
(二)政策演變
農民進城落戶之集體土地權利退出，經歷了由土地承包經營權“一權”退出，到土地承包經營權和宅基地使用權“兩權”退出，再到集體土地“三權”退出的發展；而且，還呈現了由強制退出向自願退出，由無償退出向有償退出的演進。
二、農民進城落戶後集體土地“三權”退出的制度缺失
(一)農民進城落戶後應否以及何時喪失集體成員資格規則不明
根據不得以退出集體土地“三權”作為進城落戶條件、允許自願退出的要求，農民進城落戶後在一定期限內會繼續無償享有集體土地“三權”，自然不能喪失集體成員資格。概言之，農民進城落戶暫時不喪失集體成員資格，是由進城落戶後繼續享有集體土地“三權”與集體土地“三權”權利主體的身份性所共同決定的。但是，進城落戶者暫不喪失集體成員資格，僅僅是延緩喪失集體成員資格並推遲退出集體土地“三權”，不能永久保有集體成員資格並享有集體土地“三權”。
理想的方式是：農民進城落戶時暫不喪失集體成員資格、不退出集體土地“三權”；但達到一定條件時，通過一定程序確認其喪失集體成員資格並要求其退出集體土地“三權”。
但從立法上看，2018年修正的《農村土地承包法》和2019年修正的《土地管理法》規定的自願有償退出制度不完整；從政策性文件看，就進城落戶農民集體成員資格喪失的認定而言，不僅缺乏喪失的實質標準，而且缺乏具體認定程序。
(二)農民進城落戶後喪失集體成員資格前支持引導退出規則不足
支持引導應通過足額、多元、合理補償來激勵進城落戶農民儘早退出集體土地“三權”，但是， 實踐中往往未區分集體土地“三權”的永久退出補償與暫時退出補償，而且永久退出中對集體成員身份的喪失補償不足。
即使有補償，大多數農民進城落戶也不會自願退出集體土地“三權”，在退出的補償方式單一、補償資金來源不足、補償標準普遍不高等導致退出補償不足的情況下，就更會影響農民進城落戶後自願退出集體土地“三權”的積極性。
何況，承包地“三權分置”之保留土地承包權、放活土地經營權以及土地承包關係“長久不變”的政策推進，會便利且激勵農民進城落戶不自願退出土地承包經營權，進而引發進城落戶農民等待、觀望等不自願退出集體土地“三權”現象。
(三)農民進城落戶且喪失集體成員資格後不自願退出的應對之策缺失
目前，中央政策性文件在未明確農民進城落戶後依何條件、何程序喪失集體成員資格的情形下，一般也不會專門規定進城落戶後喪失集體成員資格者不自願退出集體土地“三權”的具體應對措施；而地方規範性文件中，在原有進城落戶時應當交回集體土地承包經營權或宅基地使用權的規定因與上位規範性文件牴觸而失效後，也沒有其他更具針對性的有效舉措，凸顯了進城落戶且喪失集體成員資格者不自願退出集體土地“三權”應對之策的缺失。
(四)大量農民進城落戶且喪失集體成員資格後集體土地所有權歸屬之惑
在加速進城落戶農民自願退出集體土地“三權”的引導下，若干年後，假若絕大部分集體成員都進城落戶且喪失集體成員資格，由剩餘集體成員長期享有原集體成員享有的集體土地權益，是否公平合理？假若本集體全部集體成員都遷入城市落戶，並均喪失了集體成員資格，那麼該集體土地所有權由誰承繼？該土地又由誰來管理？以上集體土地“三權”退出直接引發的土地所有權歸屬與管理問題均不無疑問，應儘早關注並設計合理的制度予以回應。
三、農民進城落戶後集體土地“三權”退出的制度完善
(一)農民進城落戶後集體成員資格喪失標準的明確與確認程序的健全
首先，明確進城落戶農民喪失集體成員資格的標準。將進城落戶農民“已納入城鎮住房和社會保障體系”並有長期穩定收入來源等，作為其喪失集體成員資格的實質標準。如此規定，既可以較好地銜接其由農民向市民的轉變，有助於推進農民進城落戶，又不至於讓其享受農村土地和城鎮社會保險等雙重保障。
其次，健全進城落戶農民集體成員資格取消的程序。由集體土地所有權的代表行使主體或符合一定比例要求的集體成員啟動集體成員資格喪失的認定程序；比照集體成員資格取得的認定程序，由集體成員民主議定進城落戶農民是否符合喪失集體成員資格的實質標準，並賦予擬確定喪失集體成員資格的進城落戶農民以異議權等相應救濟權。
最後，構建進城落戶農民戶內新增未成年人之集體成員資格阻卻制度。應區別構建未進城落戶與已進城落戶農民戶內新增未成年人之集體成員資格認定製度：前者可自動取得，後者宜經本集體成員民主議定能否取得。
(二)農民進城落戶後喪失集體成員資格前支持引導退出機制的完善
關於支持引導退出，除應完善退出的補償方式、補償資金來源、補償標準(特別是提高身份性退出補償水平)外，還宜健全“(最先)優先受讓權+股權補償”的雙重激勵機制。
宜賦予暫時退出集體土地“三權”的進城落戶農民(最先)優先受讓權。(最先)優先受讓權是暫時性退出者在退出時經集體承諾予以保障的一項保留權利，可使仍具備本集體成員資格的暫時(非身份性)退出者將來可以再取得集體土地“三權”，從而消除其後顧之憂。而且，為了強化激勵效果，可以賦予未喪失集體成員資格的進城落戶農民繼受取得其退出之集體土地“三權”的最先受讓權，以及同等條件下繼受取得本集體其他成員轉讓之集體土地“三權”的優先受讓權，但是其(最先)優先受讓權不得對抗本集體內未進城落戶且無集體土地“三權”的農戶。
支持引導進城落戶農民自願退出土地承包經營權和宅基地使用權可以採取股權化方案，主要思路是：支持引導進城落戶農民將土地承包經營權和宅基地使用權入股社區股份合作社等新型農村集體經濟組織，即進城落戶農民將土地承包經營權和宅基地使用權退給集體並換取集體土地股權。其實質是將退出的現金補償更新為股權補償。
股權化方案具有現實可行性，且可消解集體土地“三權”退出補償不足的問題。股權化方案中集體土地股權一般沒有期限限制且能定期分享股權收益，這樣既可以保障進城落戶農民長期分享股權收益，彌補土地承包經營權和宅基地使用權因退出補償年限較短、忽視承包地續包權導致的補償不足，又可以解決因擔心未來退出補償可能“漲價”以及無法持續享受土地流轉收益引發的退出觀望等困境。此外，股權化方案有助於緩解制約集體土地“三權”退出的退地農民養老之保障、退地補償金之籌措、土地承包期“長久不變”之實現等現實問題。股權化方案中，定期支付的股息可以作為退地農民的定期養老金；以股權補償替代現金補償，無需支付退地補償金更可避免退地補償金之籌資難問題，據此，“空殼村”“負債村”亦能推進土地承包經營權和宅基地使用權股權化退出。
(三)農民進城落戶且喪失集體成員資格後不自願退出的對策
借鑑承包地“三權分置”放活土地經營權、宅基地“三權分置”適度放活使用權以及農村集體產權制度改革中類別股的思路，可以將進城落戶應喪失集體成員資格又不自願退出者的集體土地“三權”，分別變更為非本集體成員享有的以其他方式承包之土地經營權、使用權和集體土地類別股。
首先，宜借鑑以其他方式承包之土地經營權的制度構造，特別是權利主體可以是非本集體成員及使用費收取制度，將進城落戶且喪失集體成員資格者不自願退出的土地承包經營權變更為以其他方式承包之土地經營權(期限為原土地承包經營權的剩餘期限)。
其次，宜將進城落戶且喪失集體成員資格者繼續持有的宅基地使用權，變更為與非本集體成員持有的使用權一樣的不動產用益物權(即集體建設用地使用權)，並參照宅基地“三權分置”之使用權進行重構，使其有期限限制、須繳納使用費。
最後，農民進城落戶且喪失集體成員資格後，也可以將其不自願退出的股權變更為非本集體成員持有的類別股，使其不再享有選舉權、被選舉權和表決權，或僅享有有差別的收益權——相比同樣數量的本集體成員股權，其獲益更少也會產生有償持股的效果，社區股份合作社甚至可直接要求其支付一定股價款(相當於有償受讓)或將其股權設置為分享紅利劣後的類別股。
(四)大量農民進城落戶且喪失集體成員資格後集體土地所有權歸屬之惑的化解
與“城中村”集體成員可以整體一次性市民化不同，進城落戶集體成員市民化則是局部漸進的。因此，不能等最後個別集體成員進城落戶，使集體土地徹底變為無主物之後再國有化，而宜確定一個時間點，使集體土地國有化。
至於國有化的具體方案，可以考慮：在現有宅基地面積限額的基礎上，限定剩餘集體成員可享有(包括繼受)土地承包經營權和集體土地股權的最高比例。國有化時，應為剩餘集體成員配足限額內的土地承包經營權和集體土地股權，即以類似於留權、擴權發展的方式實現集體土地“三權”範圍內集體土地的國有化。在上述國有化時間點之後，集體土地國有化時的剩餘集體成員因最高額限制無法繼受的原集體土地“三權”，由國家有償受讓或無償享有。
集體土地國有化後，可以採取兩種賦權管理模式：一是將國有化的土地交由附近農村集體經濟組織或村民委員會代表行使所有權；二是借鑑國有農場經驗，設立農場公司（可由原農村集體經濟組織改制），或委託附近國有農場管理。
