一次分配要適度向低收入者傾斜，特別要關注農民工群體。二次分配要以基本公共服務均等化為方向，深化基本社會保障制度改革，較大幅度提高直接稅的比重
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文/宋曉梧(中國經濟體制改革研究會原會長)
以習總書記為核心的黨中央提出 “加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，符合當前百年未有之國際國內局勢變動的客觀要求。以國內大循環為主，在生產、分配、流通、消費四大環節中，長期以來，分配問題十分突出。我國的基尼係數20多年居高不下，已成為世界上收入分配最不平等的國家之一。這造成經濟運行有效需求不足，影響了國內經濟大循環，同時也在社會層面造成階層分裂，應當作為進一步凝聚民心，暢通國內大循環的關鍵環節提到緊迫議事日程。
2019年我國居民消費率僅為38.8%，遠低於美國68%、德國52%以及韓國49%的水平。根據2018年的統計數據，人均收入美國是中國的8.4倍，但人均消費美國是中國的15.2倍。可見，提升我國消費尤其是居民消費水平，拉動經濟增長，促進國內大循環的潛力很大。
一、以打破城鄉行政分割為重點，深化一次分配製度改革
改革開放以來，隨著經濟的高速增長，我國居民收入也得到了大幅度提高，40年間，城鄉居民實際收入年均增長速度達到7.4%和7.3%，2018年我國城鄉人均收入分別達到39251元和14617元，為經濟內循環打下了較好的基礎。同時也應看到，我國收入分配差距長期居高不下，基尼係數本世紀前10年曾逼近0.5，2010年後徘徊在0.46左右。一些學者曾樂觀地認為隨著人均GDP的增長，中國的庫茲涅茨收入曲線拐點到了，但2015年後至今，我國基尼係數每年有都有微量提升。2015年是0.462，2018提高到0.468。這是國家統計局的數字，一些研究機構提供的數據更差。北師大收入分配研究院的住戶調查數據計算了月收入500元以下、1000元以下、2000元以下人群的分佈比例和規模，相應收入人群佔總人口的比例分別為7.5%、23.5%、50.7%，由此推算總體人數分別是1.1億、3.1億和7.1億。此外，據《中國居民收入分配年度報告（2019）》提供的數據，按城鎮居民五等分組，2018年最高收入組增長10.1%，中間偏下收入組只增長1.2%，低收入組增長4.8%。高低收入組的差距從2017年的5.62倍擴大到5.90倍。這說明近期收入分配差距有進一步惡化的傾向，對國內大循環將產生負面影響，值得高度重視。一些同志提出我國一次分配的市場化程度已經很高了，解決分配差距主要靠二次分配。
其實，我國的勞動力市場發育還並不完善，一次分配中仍存在許多問題，其中最大的問題，是勞動力市場的城鄉行政分割造成龐大的農民工群體。在低收入群體中，農民工值得特別重視。2.9億農民工已經佔了2019年全國城鎮就業總人口4.4億的近66%。據宏觀經濟研究院的一項調查統計數據，如果農民工轉換為城市居民身份，按照城市居民的消費模式進行消費，其人均總消費將大幅度增長27％，與城市居民消費水平基本相當。但值得注意的是，農民工工資收入相對增速2015年後開始下降。農民工年平均收入2017年是城鎮非私營單位職工平均收入的56%，2019年下降為52.5%。農民工收入相對較低，得到社會保障的預期也相對較低。加快農民工市民化進程，提高近3億多勞動者的收入水平，使至少6、7億相關家庭人口在消費環節發揮更大作用，是實現國內大循環面臨的重大問題，也是以人為本的新型城鎮化題中應有之義。
解決農民工問題，關鍵是促進勞動力在城鄉之間的合理自由流動。今年中央出臺了《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，對促進要素的自由有序流動，提高要素的配置效率，進一步推動創新發展、高質量發展具有重要指導意義。針對當前勞動力要素配置存在的主要問題，《意見》提出要深化戶籍制度改革，暢通落戶渠道。
“探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍准入年限同城化累計互認”，“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度”，“建立城鎮教育、就業創業、醫療衛生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規模配置”。真正落實上述政策措施，將大大加快農民工市民化進程，對縮小收入分配差距，提升居民消費能力，促進國內大循環具有現實意義，對推進以人為本的新型城鎮化建設，建立城鄉統一的勞動力市場具有長遠意義。還應看到，土地要素的城鄉二元分割也嚴重製約了農民工和農民的總體收入。有資料顯示，因為大量農民工常年外出，各地農村的農房空置率普遍在20%以上，沿海很多地方普遍在40%左右，典型案例最高達70%。農村宅基地流轉不暢，導致農民財產性收入無法提高。十八屆三中全會文件提出，要“賦予農民更多的財產權利”。因此，提高農民工和農民的收入，需要進一步打破土地要素的城鄉行政分割局面，將附著在宅基地和農村集體經營性建設用地上的巨大潛在財富轉化為農民工和農民可以平等交易的財產權益。
此外，絕大多數城鎮個體就業者和多數個體工商戶也是低收入人群，收入不穩定更是他們的心頭之患。北京大學數字金融研究中心與螞蟻金融研究院最近的一項調研成果顯示，我國個體經營戶有9976.5萬戶，從業人員2.3億人，比官方的統計高出54.8%。受疫情影響，這一部分就業人員受到重挫。堅持就業優先的原則，應當儘量挖掘潛力，為他們就業創造條件，而不是以市容優先的原則，以各種辦法一刀切地把他們作為“低端人口”從一線城市擠出。再說就業優先與整頓市容並非水火不容，處理得當，琳琅滿目的個體工商戶反而可以為大城市雍容華貴的市容增添幾道美麗別緻的風景線。
二、以基本公共服務均等化為重點，深化二次分配製度改革
以國家立法實施的基本社會保障制度和稅收制度調節一次分配差距，是所有發達市場經濟國家的通行做法。我們要構建以國內循環為主，國內國際雙循環相互促進的新發展格局，應當進一步加大基本社會保障的共濟性，發揮稅收對一次分配的平抑作用，這對提高國內廣大中低收入者的消費水平具有重要意義。
先看社會保障制度。改革開放以來，適應社會主義市場經濟要求的社會保障體系框架逐步建立，形成了以國家立法實施的社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置為基礎，以城鄉基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的多層次社會保障體系。在制度大幅轉軌、經濟高速增長、結構急劇調整的過程中，社會保障制度為維護我國社會穩定發揮了無可替代的作用。同時我們也應正視，我國社保在平抑一次分配差距方面還遠沒有發揮應有的作用。據北師大收入分配研究院的一項研究，18個歐盟國家市場收入的基尼係數為0.443，在社會保障的作用下，這些國家的可支配收入基尼係數降為0.29。從下降幅度來看，歐盟國家政府的社會保障政策使得其基尼係數的平均值下降了40%，相比之下，中國僅下降了12.3%。社保覆蓋方面，也是農民工最差。2017年農民工參加社會保險的比例，最高的工傷保險不到30%，參加職工基本養老保險和基本醫療保險的約21%,參加失業保險的只有17%。這裡強調一點，即基本社會保障最重大的項目--職工基本養老保險改革的方向一定要堅定基本公共服務均等化的方向，提高其共濟性，而不是以一次分配的激勵原則為導向，大幅度提高人賬戶的佔比。 因為提高個人賬戶佔比，必然進一步擴大一次分配差距。
再看稅收制度。近年來通過“營改增”、個稅起徵點調整、為中小微企業降稅讓利等，稅收制度對促進經濟發展起到了積極作用。但總體分析，我國稅收制度對平抑一次分配差距所發揮的作用還遠遠不夠。2018年北師大中國收入分配研究院完成了 “中國稅收制度的收入分配效應”課題，認為當前的稅收制度對於收入分配的調節作用甚微。儘管近年來的稅制結構顯示，間接稅比重持續下降，直接稅佔比不斷上升，但到2015年，間接稅比重仍佔60%左右，直接稅比重為40%左右，其餘為財產稅與其他稅種。與發達國家相比，2012年直接稅佔比，美國為82.2%，日本為81.3%，法國為69.6%，英國為66.7%，OECD國家平均為56.8%。其中個人所得稅2015年美國的比重為40.8%，英國為27.9%，法國為18.9%，OECD國家平均為24%，我國個稅佔比近年有所提升，但2015年還只有6%，不僅遠低於發達國家，也低於新興經濟體和轉型經濟體，在所有國家中最低。對縮小貧富差距而言，增值稅、消費稅、營業稅和其他間接稅為累退性稅收，個人所得稅為累進性稅收，企業所得稅和財產稅目前對縮小貧富差距的作用不明顯。2013年，全國平均有效稅率為20.57%，其中累退性稅收佔比72.05%，累進性最高的個人所得稅僅佔比1.2%，因而整體稅制結構的累退性擴大了居民收入差距，使基尼係數最高可提高3.1個百分點。近幾年稅收制度平抑一次分配差距的作用也沒有大的改進。
我認為，對實現國內大循環而言，深化收入分配製度改革極其重要，它不僅是經濟結構調整的主要舉措，還是維護社會穩定的重要環節，更是堅定政治信仰的群眾基礎。總體說，一次分配要適度向低收入者傾斜，特別要關注農民工群體，同時規範分配秩序，縮小城鄉、區域、行業差距，完善工資集體協商機制，適時調整最低工資標準。二次分配要以基本公共服務均等化為方向，深化基本社會保障制度改革，較大幅度提高直接稅的比重，較好地發揮二次分配平抑收入分配差距的作用。
