关于印发《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》的通知
各省、自治区、直辖市，新疆生产建设兵团人民检察院、监察委员会、教育厅（教委）、公安厅（局）、民政厅（局）、司法厅（局）、卫生健康委、团委、妇联：
为切实加强对未成年人的全面综合司法保护，及时有效惩治侵害未成年人违法犯罪，现将《最高人民检察院、国家监察委员会、教育部、公安部、民政部、司法部、国家卫生健康委员会、中国共产主义青年团中央委员会、中华全国妇女联合会关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。
最高人民检察院
国家监察委员会
教育部
公安部
民政部
司法部
国家卫生健康委员会
中国共产主义青年团中央委员会
中华全国妇女联合会
2020年5月7日
关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）
第一条 为切实加强对未成年人的全面综合司法保护，及时有效惩治侵害未成年人违法犯罪，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国反家庭暴力法》《中华人民共和国执业医师法》及相关法律法规，结合未成年人保护工作实际，制定本意见。
第二条 侵害未成年人案件强制报告，是指国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员，在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的，应当立即向公安机关报案或举报。
第三条 本意见所称密切接触未成年人行业的各类组织，是指依法对未成年人负有教育、看护、医疗、救助、监护等特殊职责，或者虽不负有特殊职责但具有密切接触未成年人条件的企事业单位、基层群众自治组织、社会组织。主要包括：居（村）民委员会；中小学校、幼儿园、校外培训机构、未成年人校外活动场所等教育机构及校车服务提供者；托儿所等托育服务机构；医院、妇幼保健院、急救中心、诊所等医疗机构；儿童福利机构、救助管理机构、未成年人救助保护机构、社会工作服务机构；旅店、宾馆等。
第四条 本意见所称在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的情况包括：
（一）未成年人的生殖器官或隐私部位遭受或疑似遭受非正常损伤的；
（二）不满十四周岁的女性未成年人遭受或疑似遭受性侵害、怀孕、流产的；
（三）十四周岁以上女性未成年人遭受或疑似遭受性侵害所致怀孕、流产的；
（四）未成年人身体存在多处损伤、严重营养不良、意识不清，存在或疑似存在受到家庭暴力、欺凌、虐待、殴打或者被人麻醉等情形的；
（五）未成年人因自杀、自残、工伤、中毒、被人麻醉、殴打等非正常原因导致伤残、死亡情形的；
（六）未成年人被遗弃或长期处于无人照料状态的；
（七）发现未成年人来源不明、失踪或者被拐卖、收买的；
（八）发现未成年人被组织乞讨的；
（九）其他严重侵害未成年人身心健康的情形或未成年人正在面临不法侵害危险的。
第五条 根据本意见规定情形向公安机关报案或举报的，应按照主管行政机关要求报告备案。
第六条 具备先期核实条件的相关单位、机构、组织及人员，可以对未成年人疑似遭受不法侵害的情况进行初步核实，并在报案或举报时将相关材料一并提交公安机关。
第七条 医疗机构及其从业人员在收治遭受或疑似遭受人身、精神损害的未成年人时，应当保持高度警惕，按规定书写、记录和保存相关病历资料。
第八条 公安机关接到疑似侵害未成年人权益的报案或举报后，应当立即接受，问明案件初步情况，并制作笔录。根据案件的具体情况，涉嫌违反治安管理的，依法受案审查；涉嫌犯罪的，依法立案侦查。对不属于自己管辖的，及时移送有管辖权的公安机关。
第九条 公安机关侦查未成年人被侵害案件，应当依照法定程序，及时、全面收集固定证据。对于严重侵害未成年人的暴力犯罪案件、社会高度关注的重大、敏感案件，公安机关、人民检察院应当加强办案中的协商、沟通与配合。
公安机关、人民检察院依法向报案人员或者单位调取指控犯罪所需要的处理记录、监控资料、证人证言等证据时，相关单位及其工作人员应当积极予以协助配合，并按照有关规定全面提供。
第十条 公安机关应当在受案或者立案后三日内向报案单位反馈案件进展，并在移送审查起诉前告知报案单位。
第十一条 人民检察院应当切实加强对侵害未成年人案件的立案监督。认为公安机关应当立案而不立案的，应当要求公安机关说明不立案的理由。认为不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立即立案。
第十二条 公安机关、人民检察院发现未成年人需要保护救助的，应当委托或者联合民政部门或共青团、妇联等群团组织，对未成年人及其家庭实施必要的经济救助、医疗救治、心理干预、调查评估等保护措施。未成年被害人生活特别困难的，司法机关应当及时启动司法救助。
公安机关、人民检察院发现未成年人父母或者其他监护人不依法履行监护职责，或者侵害未成年人合法权益的，应当予以训诫或者责令其接受家庭教育指导。经教育仍不改正，情节严重的，应当依法依规予以惩处。
公安机关、妇联、居民委员会、村民委员会、救助管理机构、未成年人救助保护机构发现未成年人遭受家庭暴力或面临家庭暴力的现实危险，可以依法向人民法院代为申请人身安全保护令。
第十三条 公安机关、人民检察院和司法行政机关及教育、民政、卫生健康等主管行政机关应当对报案人的信息予以保密。违法窃取、泄露报告事项、报告受理情况以及报告人信息的，依法依规予以严惩。
第十四条 相关单位、组织及其工作人员应当注意保护未成年人隐私，对于涉案未成年人身份、案情等信息资料予以严格保密，严禁通过互联网或者以其他方式进行传播。私自传播的，依法给予治安处罚或追究其刑事责任。
第十五条 依法保障相关单位及其工作人员履行强制报告责任，对根据规定报告侵害未成年人案件而引发的纠纷，报告人不予承担相应法律责任；对于干扰、阻碍报告的组织或个人，依法追究法律责任。
第十六条 负有报告义务的单位及其工作人员未履行报告职责，造成严重后果的，由其主管行政机关或者本单位依法对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予相应处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。相关单位或者单位主管人员阻止工作人员报告的，予以从重处罚。
第十七条 对于行使公权力的公职人员长期不重视强制报告工作，不按规定落实强制报告制度要求的，根据其情节、后果等情况，监察委员会应当依法对相关单位和失职失责人员进行问责，对涉嫌职务违法犯罪的依法调查处理。
第十八条 人民检察院依法对本意见的执行情况进行法律监督。对于工作中发现相关单位对本意见执行、监管不力的，可以通过发出检察建议书等方式进行监督纠正。
第十九条 对于因及时报案使遭受侵害未成年人得到妥善保护、犯罪分子受到依法惩处的，公安机关、人民检察院、民政部门应及时向其主管部门反馈相关情况，单独或联合给予相关机构、人员奖励、表彰。
第二十条 强制报告责任单位的主管部门应当在本部门职能范围内指导、督促责任单位严格落实本意见，并通过年度报告、不定期巡查等方式，对本意见执行情况进行检查。注重加强指导和培训，切实提高相关单位和人员的未成年人保护意识和能力水平。
第二十一条 各级监察委员会、人民检察院、公安机关、司法行政机关、教育、民政、卫生健康部门和妇联、共青团组织应当加强沟通交流，定期通报工作情况，及时研究实践中出现的新情况、新问题。
各部门建立联席会议制度，明确强制报告工作联系人，畅通联系渠道，加强工作衔接和信息共享。人民检察院负责联席会议制度日常工作安排。
第二十二条 相关单位应加强对侵害未成年人案件强制报告的政策和法治宣传，强化全社会保护未成年人、与侵害未成年人违法犯罪行为作斗争的意识，争取理解与支持，营造良好社会氛围。
第二十三条 本意见自印发之日起试行。
《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》的解读
2017年至2019年，共批准逮捕侵害未成年人犯罪12.14万人，起诉16.11万人。其中，2019年批捕4.76万人，起诉6.29万人，较2017年分别上升40.76%和32.62%。
上面这一组数据源于最高人民检察院于6月1日发布的《未成年人检察工作白皮书(2014—2019)》（以下简称《白皮书》）。
近日，最高人民检察院、国家监察委员会等九部门印发《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）。对此，记者进行了采访。
暴力犯罪大幅上升，强制报告制度出台
《白皮书》显示，侵害未成年人犯罪暴力化特点愈发突显。
2017年，检察机关对侵害未成年人犯罪提起公诉人数居前六位的罪名、人数分别是强奸罪7550人、盗窃罪6445人、故意伤害罪5010人、抢劫罪4918人、寻衅滋事罪4265人、交通肇事罪4014人，六类犯罪占提起公诉总人数的67.84%。
2019年，盗窃、交通肇事犯罪人数明显下降，同期猥亵儿童、聚众斗殴犯罪人数大幅上升，居前六位分别是强奸、寻衅滋事、猥亵儿童、抢劫、聚众斗殴、故意伤害，六类犯罪占提起公诉总人数的62.22%，全部为暴力性质犯罪。
据最高人民检察院检察理论研究所所长谢鹏程介绍，近年来，从检察机关起诉的侵害未成年人犯罪案件来看，不仅案件数量一直在高位运行并持续增加，而且大量存在瞒报、迟报甚至不报的情况。一些地方的检察机关，如浙江省杭州市萧山区检察院等敏锐地意识到这个问题的严重性和普遍性，率先探索实行侵害未成年人案件强制报告制度，取得了显著效果，形成了丰富的地方经验。
在贵州新瑞林阳律师事务所律师吴旭梦看来，《意见》出台背景主要有三点：
➤ 一是现实需要。在我国很多偏远山区，家长外出打工，留守未成年儿童得不到良好照顾，近年来频繁发生未成年人性侵事件。
➤ 二是时机成熟。《意见》的发布和实施是一个自下而上的过程，此前强制报告制度曾经在浙江、江苏、广东等地方实行，取得良好效果。
➤ 三是国家重视。保护未成年人是依法治国的要求之一，因此将强制报告制度用于保护未成年人不仅是保护人权，也是整个依法治国、保护人民利益大框架下的分支。
建立追责激励机制，亮点纷呈操作性强
“在我国建立侵害未成年人案件强制报告制度是一项创举，也是检察机关有效参与社会治理的一个成功范例。”谢鹏程说。
《意见》明确，国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员对侵害未成年人案件有报告的义务，并对“密切接触未成年人行业”的范围予以明确规定。
同时，规定了性侵、虐待、欺凌、遗弃、拐卖等九类应当报告的情形，并规定发现“疑似”情形也要报告，这是根据实践中侵害未成年人案件多发类型及常见特征总结出来的。
“《意见》还建立了制度落实的督促和追责机制，以及必要的激励机制。”谢鹏程说，相关职能部门要对主管行业、领域内强制报告制度落实情况进行督促指导。检察机关应对强制报告制度的执行情况进行法律监督。尤其是各级监委对公职人员长期不重视强制报告工作，不按规定落实强制报告制度要求的将进行问责，对涉嫌职务违法犯罪的依法调查处理。
为消除报告义务主体担心遭受打击报复等思想顾虑，《意见》规定，对因报告引发的纠纷，报告人不予承担相应法律责任。对及时报案避免严重后果发生的，应当予以表彰、奖励。相关部门应当对报案人的信息予以保密。
在吴旭梦看来，《意见》的亮点主要体现在其所提到的四个“明确”。
一是明确了报告义务的主体。此前，一些部门或单位在遇到此类事件时可能缺乏上报意识，本次《意见》明确规定了企事业等单位、教育、医疗、儿童福利机构和救助机构、旅店宾馆、村居委员会等部门单位具有强制报告义务，因此要求各级部门和单位增强意识，一旦发现儿童受到侵害的情况就要及时报告，如果没有履行报告义务，这些单位也要承担法律责任。此外，这种报告主体的明确也能够让相关部门和单位更具有责任感。
二是明确了应当上报的情形。《意见》明确了九项未成年人遭受不法侵害的情形，甚至还包括应该报告的疑似情形，在现实操作中可以一一对应。
三是明确了报告过程当中应该注意的事项，以便于查明和核实案件材料。
四是明确了追责机制。如果有案件报告，但公安机关不立案或者司法机关不作为，则要承担相应的法律责任。
“虽然本次发布的意见只有23条，但没有一条多余，每一条都紧紧围绕如何解决问题，接地气，可操作性强。”吴旭梦说。
源头预防及时发现，有效惩治违法犯罪
《意见》的出台会产生哪些影响，具有什么意义？
“此举将增强保护意识，强化义务履行，形成有效保护。”谢鹏程认为，未成年人健康成长关系到国家和民族的未来。建立强制报告制度，形成具有源头预防、及时发现、高效应急、依法惩处的未成年人保护机制，对维护社会和谐稳定和国家长治久安具有重要意义。
谢鹏程说，意义主要表现在三个方面：其一，回应社会各界的关注，建立侵害未成年人强制干预机制，完善未成年人社会综合预防保护体系。
其二，将未成年人司法保护机制延伸到社会治理，以便公安机关、司法机关及时发现未成年人遭受侵害的线索，完善固定证据，有效惩治违法犯罪，让遭受侵害的未成年人得到及时、有效的心理干预和司法救助，全面提升未成年人保护的能力和水平。
其三，整合各部门资源和力量，形成部门联动、衔接有序的未成年人保护良好局面。可以预期，随着强制报告制度的普遍推行，在提高相关单位和人员责任意识的同时，将进一步增强广大人民群众的未成年人保护意识，凝聚社会共识，在全社会营造更加浓郁的关爱保护未成年人氛围。
谈及《意见》的影响，吴旭梦认为，未成年人的心智尚未成熟，因此在以往的性侵暴力案件中他们无法发声，不知道维护自己的权益。有了强制报告制度以后，即使受害者本人不知道上报，其所在单位在知晓事件后也需要报告。落实强制报告制度对受害人来说，能够及时发现和干预，有效预防不良事件发生。
在吴旭梦看来，强制报告制度能够更加及时、高效地对不法行为进行打击。家长、学校、宾馆、医院等方面知晓受害人被侵害的情况后都需要报告，能够有效地打击犯罪行为人。
“《意见》有助于形成一种共同联动机制，保护未成年人健康成长。无论是司法部门还是监护人，整个社会都需要提高打击侵害未成年人犯罪的意识，意见的出台有助于全社会形成一种良好氛围。”吴旭梦说。
文字：韩丹东 梁晨
