作者：潘修中 牛文安
自我國進入經濟新常態後，財政風險就備受各方關注。如何認識財政風險內涵，並找出防範之策無疑具有特別的現實意義。
財政風險內涵的再認識
從字面看，財政風險是一國或一地爆發財政危機的可能性。由於財政危機的集中表現是無法按期償債，所以財政風險又可理解為政府無法按期償債的可能性。無法按期償債的可能性越大，財政風險也越大。作為一類事關“可能性”的概念，財政風險的研究目標是研判及預防（其中研判是基礎）。從已有的研究看，研判財政風險從來不是一件簡單的事情，一個典型的例子是全球三大信用評級機構在研判希臘債務危機時並沒有起到事先預警的作用。何以如此？
（一）從字面含義看，財政風險是一個綜合性概念
首先，財政風險是一個關於當前或短期政府償債能力的靜態概念。作為無法按期償債的可能性，將財政風險理解為能否按期償債是沒有任何邏輯問題的。能否按期償債，是對政府在當前或者短期內償債能力的考察。如果政府在當前或短期內有能力償還債務，那麼這種靜態的財政風險並不大。
其次，財政風險是一個關乎未來變化的動態概念。作為一種可能性，財政風險並非靜止不變的，相反是不停變化的。研究財政風險不僅要看到當前的“能否”，更要看未來這種償債能力的變化趨勢。如果未來政府償債能力有著持續惡化的趨勢，那麼當前可以償債並非意味著永遠的風平浪靜。
所以，從字面含義看，財政風險既是一個關於當前政府償債能力的靜態概念，又是一個關於未來政府償債能力是否惡化的動態概念。研究財政風險需要同時兼顧靜態財政風險和動態財政風險兩個方面。
（二）靜態財政風險是一個多因素影響的系統問題
認識當前或短期政府能否按期償債這個靜態風險，需要注意償債能力是受多種因素共同影響的。
從表面看，債務規模狀況與償債能力有著直接關係。直觀的看法是，債務規模越大，按期償債的能力就越差。最初的一些財政風險評判指標如債務負擔率、債務依存度、赤字率等均可以說是從這一角度來評判靜態償債能力的。
從內裡看，財政運行狀況是影響償債能力更重要的因素。政府的償債支出其實只是財政收支運行的一個組成部分，從財政運行的整體看，只要政府能夠通過削減支出、增發債務等手段維持財政運行的平衡，按期償債並不成問題。換言之，政府按期償債的能力並沒有出現問題。以日本為例，日本政府的債務規模一直是令各國擔憂的事情。單從債務規模看，日本較歐債危機時的希臘似乎更有爆發財政危機的可能性。但事實上，日本的債務規模並沒有演變成現實的財政危機，原因就在於日本尚可憑藉舉債等措施勉力維持其財政收支平衡。
從根本上看，債務利用率是影響償債能力的本質因素。自凱恩斯主義流行後，赤字或舉債就越來越多地被用於經濟建設上，進而成為積極財政的政策選項。債務幻覺等原因決定了舉債並非像李嘉圖所認為的“無用”，而是能夠有效地帶動經濟增長。因此，如果舉債能夠取得更高的經濟效率，實現更快的經濟增長，那麼債務並不會形成負擔的累積反而是發展的工具。
所以，在評判能夠按期償債這種靜態財政風險時，必須注意到財政風險是一個系統性問題，要有著從表、裡、本三方面綜合評判的意識。任何偏執於一端的做法都容易造成低估或高估靜態財政風險的問題。
（三）動態財政風險是一個多環節循環週轉的問題
從財政運行過程看，財政風險是在動態運行過程中逐漸累積並變化的。具體地說，在每個財政年度，政府出於彌補財政赤字、籌集建設資金或宏觀調控等目的會舉借新的債務，這些新舉借的債務（不考慮借新還舊部分）在改變債務狀況時會以支出的形式花費出去；隨著債務資金的運用，實體經濟會因此而受到影響（實現經濟增長）；在經濟增長的過程中，創造的國民財富會經由財稅體制的管理形成財政收入並進入財政運行，進而形成償債支出的財力源泉（見圖一）。
在整個動態運行過程中，情況是變得更好還是變得更差取決於三個關鍵環節。一是債務支出是否能取得更高的經濟增長率，二是經濟增長率是否能轉變為更高的財政收入增長率，三是財政收入增長是否會轉變為更好的財政收支運行（財政收入增長是否高於財政支出增長）。只要三個關鍵環節能夠保持聯繫和維持平衡，就能出現“負債率趨向於初始值或者高於初始值但基本穩定的水平”的狀態（財政風險不會變得更差）；但若三個關鍵環節存在斷裂和失衡，則財政風險無疑會變大，且斷裂和失衡之處越多財政風險惡化的可能性就越大。
所以，在評判動態財政風險時，必須結合三個環節的轉換情況考察政府的償債能力是否有惡化的趨勢，不考慮動態環節或只考慮部分動態環節是無法充分反映財政風險變化趨勢的。
基於風險內涵的財政風險研判設想
結合上述對財政風險的說明，本文認為：首先，研判財政風險既要看靜態財政風險，看當前按期償債的可能性；又要看動態財政風險，看財政風險是否有惡化的趨勢。其次，研判靜態風險時，需要從債務狀況、財政運行以及債務利用率三個方面考察，評價時以出現問題的數量劃分風險等級，如：僅有債務狀況出問題，財政風險為低風險；有債務狀況和財政運行兩個方面出問題，財政風險為中風險；三個方面同時出問題，財政風險則為高風險。再次，研判動態風險時，需要結合動態過程的三個關鍵的銜接和轉換環節來考察。與靜態風險評價相同，此處同樣以出現問題的數量劃分風險等級。
在靜態風險研判上，本文主要選擇三個指標：一是以債務負擔率考察債務狀況。據現有研究，考察債務現況的指標很多，包括債務負擔率、債務依存度等。出於簡便目的，本文僅選擇債務負擔率這一指標。評判債務狀況時，主要是將該指標與國際通行標準比較。二是以債務覆蓋率考察財政運行能否保持平衡。所謂的債務覆蓋率，是用（一般預算收入+銀行存款餘額增加值）/（一般預算支出+債務餘額增加值）（注：不考慮借新還舊的債務部分，每年政府的支出包括一般預算支出和以舉債維持的財政部分，所以這裡以一般預算支出+債務餘額增加值判斷當年財政支出總額）計算得出。如此設計的原因在於，一般預算收入代表著正常的償債資金來源，銀行存款餘額增加值代表政府新增的可以舉債支撐支出的空間；只要一般預算收入加上銀行存款餘額增加值大於一般預算支出加上債務餘額增加值，即債務覆蓋率>1，那麼“無法償債”的財政風險並不大。三是以IFS指標考察債務利用率。該指標等於經濟增長率減去債務利率。只要該指標大於零，就說明債務舉借取得了更好的利用率。
在動態風險研判上，本文主要選擇彈性係數指標，這是因為彈性係數更能體現出變量間的相互作用及變量自身的變化趨勢：（1）考察新舉債的債務是否帶動了更快的經濟增長，本文采取的是GDP與債務的彈性係數。若該彈性係數大於1，意味新舉借的債務帶動了更快的經濟增長，財政風險在根本上並沒有惡化的跡象；若該彈性係數小於1，意味著增加的債務並沒有帶動更高的經濟增長（這裡只考慮經濟增長下的情況。如果經濟衰退，彈性係數大於1則意味著，財政收入的縮減速度更快）。（2）考察經濟增長是否轉換為更快的財政收入增長，本文采取的是一般預算收入（本文所言的一般預算收入，皆和國家統計局披露的財政收入口徑相同，不包含債務收入部分）與GDP的彈性係數。若彈性係數大於1，意味著經濟增長能夠帶來更快的財政收入增長，單從財政收入看財政風險並沒有惡化的跡象，反之才代表著在財政收入轉換方面財政風險有惡化趨勢。（3）考察財政收入增長是否帶來了更好的財政運行狀況，本文采取一般財政支出與一般財政收入彈性係數，倘若該彈性係數大於1，則意味著財政支出增長速度超過財政收入，更快的財政收入增長並沒有帶來收支狀況的改善。
我國財政風險防範對策
基於上述指標研判，從靜態風險看，全國無虞，地方有憂；從動態風險看，全國較高，地方不均衡。對此，提出幾點防範對策。
（一）嚴格控制債務規模
雖然從債務狀況看，全國整體的債務水平並不高，但是加上隱性債務並不容樂觀。特別是在地方層面，有些地方現行債務水平已然很高，更不要談加上隱性負債後的情況。因此，防範財政風險，要從控制債務規模抓起。
控制債務規模，首先要做好債務的限額管理。國務院《關於加強地方政府性債務管理的意見》（後稱《意見》）提出了“地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定並報全國人大或其常委會批准，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會批准的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算並報國務院批准”的管理辦法，全國以及各地方都需要嚴格“實行限額管理，舉債不得突破批准的限額”。
其次，要控制住隱性債務的增長。地方政府在舉債時應嚴格遵循《意見》，嚴格做到“不得通過企事業單位等舉借債務”“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”及“地方政府舉債採取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還”，“對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任”。
（二）正確對待經濟增長
從債務利用率看，我國整體上債務利用率較好，全國名義的經濟增長率是超過債務利率的。但是，某些地方債務利用率並不容樂觀，一些省份名義的經濟增長率甚至沒有達到債務利率。因此，為了防範財政風險，有必要正確認識經濟增長問題。
首先，經濟增長率不是唯一的政府考核標準。過去唯GDP時代，各地為了謀求更高的經濟增長率，靠舉債實現快速、粗放經濟增長的情形不在少數。這種經濟增長一方面不符合人們對美好生活的追求，另一方面也造成了債務規模的快速增加。因此，為改變經濟增長模式、提高人們生活質量、跳出中等收入陷阱，我國轉向放棄以GDP為單一考核標準的做法、主動走高質量中低速發展之路，就成了一種歷史的必然選擇。
其次，新時代經濟增長率仍然重要。經濟發展的轉型，意味著我國不再追求過去粗放發展階段的高增長率，意味著我國目前更看重的是高質量的中低速增長率。這種轉變並非意味著經濟增長率不再重要，事實上如何通過經濟發展轉型儘快實現新型的穩定的中低速增長率至關重要。從目前債務的平均利率看，我國名義上經濟增長率的底線是4%，否則舉借債務從經濟上就沒有任何幫助。
（三）要切實提高債務資金的使用效率
新舉借的債務不僅要實現高於債務利率的經濟增長率，更要努力實現高於債務增長速度的經濟增長速度，這是保證財政動態風險不至於惡化的關鍵。實現更快的經濟增長速度，固然不單單取決於債務資金的利率，但債務資金利用卻是作用於經濟增長的一個重要影響因素。
在提高債務資金使用效率上，首先要抓好債務資金的投向。債務資金的投向不同，對經濟撬動的作用也不一樣。債務資金的投放要堅持“只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出”的基本原則，處理好政府與市場之間的關係；同時要緊密結合當地經濟社會發展規劃，將資金運用到急需、特需的刀刃上。
其次，要抓好債務資金使用的過程性管理，包括事前、事中和事後的管理。要構建債務資金從事前安排到事中管理、事後評價的全過程管理機制，讓各環節有序聯動，嚴防出現債務資金挪用、沉澱等現象。
（四）要有廣義收入概念，努力實現收入穩定增長
實現財政收入的穩定增長，是確保新時代中低速增長情況下收入彈性的關鍵，也是保證財政運行平穩的重要環節。但無論從全國還是從地方看，財政收入的穩定增長都是一個不小的難題。怎樣實現收入的穩定增長？
首先，對財政收入要有廣義的認識。財政收入不僅包括稅收，同時還包括非稅收入、國有資本收益和社會保障收入等三個方面。因此，要有實現財政收入的穩定增長，必須結合多種財政收入來源綜合考慮。
其次，稅費管理重點要積極轉變。近些年的減稅降費是我國對市場活動的一次大鬆綁，從其內容看主要是對市場活動過程的鬆綁。如果從稅制結構看，目前的減稅降費實際上是一次從以間接稅為主的稅制結構向以直接稅為主的稅制結構的重大轉變，包括增值稅、附加稅、資源稅等。可以想見，改革完成之後，我國的稅制結構勢必轉到以所得稅為主的情況。在這一過程中，各級政府要積極配合並適應減稅降費改革，在鬆綁間接稅時要努力抓好直接稅的管理工作，如個人所得稅的特別納稅調整、代扣代繳等；在放鬆企業收費的同時要做好致力於社會管理秩序提升的居民性收費。
再者，要充分利用既有的國有資本和國有資源。現有的預算管理事實上只反映了國有資本收支的增長情況，而沒有反映國有資本和國有資源的存量情況。以國有房產為例，有不少單位的辦公樓或其他房產的利用率並不高，有可能全年只用有限幾次或長期空置，如何將這些利用率低下的國有房產充分地利用起來實現收益增長是一個實現收入增長的重要突破口。
最後，要進一步推進財稅及財稅體制改革。目前的稅收對實體經濟依賴過重，卻和網絡經濟的快速發展並不匹配。在以往的實體經濟下，地方還可以靠實體運行獲取較多的流轉稅和所得稅，但是隨著網絡經濟的發展，實體經濟在逐步萎縮，流轉稅和所得稅在同步下滑。因此，繼續推進改革，打造一個與現行網絡經濟相匹配的稅制體系至關重要。另外，還需要進一步推進財稅體制改革，努力保證地方的自有財源和充足財源。目前來看，在經濟增長普遍降速的大背景下，如何實現發達地區和不發達地區收入共享是更為重要的事情。
（五）抓好預算，做長期過緊日子的心理準備
控制一般預算支出的增長，讓其小於財政收入的增長速度，是維持財政運行平衡最直接的因素。但是從我國來看，無論是全國層面還是某些地方政府，一般預算支出的增長速度都顯得太快，財政支出的剛性太強。因此，正如李克強總理在今年兩會上所言，“各級政府都要過緊日子，決不允許搞形式主義”。
控制一般預算支出增長，關鍵要從預算抓起。一方面要抓好靜態預算報表，按照全面性、完整性、科學性、細化性、透明性的要求做好預算資金安排，讓每一筆來源清楚、去向明瞭、投向清晰、使用分明；另一方面要抓好動態的預算管理，特別是績效預算管理，要做到“花錢必問效、無效必問責”。（本文為江蘇高校人文社科項目“國際差異視角下地方稅體系構建研究”的階段研究成果）（參考文獻略）
作者單位：揚州大學商學院/中國科學技術協會計劃財務部
本文刊於《中國發展觀察》雜誌2020年第19-20期合刊
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