咸豐五年（1855）五六月份，連續暴雨致使河南蘭陽縣（今蘭考縣）境內的黃河水位迅速抬高。六月十八日（1855.7.31），銅瓦廂堤壩出現坍塌。兩日後，黃河在此處決口並由此改道山東入海，這便是數千年黃河史中的最後一次改道——銅瓦廂改道。黃河改道之後，山東成為受災最嚴重的新黃泛區，而原河道流經的安徽和江蘇則自此擺脫黃患影響。如果堵築銅瓦廂決口，使黃河重回故道，黃患會再次危及安徽和江蘇。對於清廷而言，這是一個二選一的重要抉擇。所以，圍繞黃河“改道”與“複道”問題，清廷進行了長達30餘年的爭論，歷經咸豐、同治、光緒三朝。其中，“複道”派始終處於劣勢並最終以失敗告終。
咸豐時期的“無防無治”
銅瓦廂堤壩被沖毀的當日，署河東河道總督蔣啟揚即上奏決堤之情並著手搶險工作，卻不承想僅僅兩日之後，洶湧奔騰的黃河水脫離原有河道一股腦兒地湧向山東，淹沒摧毀大量房屋、樹木和田地。按照慣例，收到蔣啟揚第一份奏報的咸豐帝應即刻下詔撫卹受災地方並要求立即堵築漫口。但是，隨著黃河險情的不斷升級和堵口工程所需費用的日益明確，咸豐帝意識到他所面臨的是數百年不遇的黃河大改道，黃河堵口工程所需的鉅額費用已遠遠超出清廷財政的承受範圍。並且，這一年正值太平天國北伐西征之後的全盛時期，為應對太平天國的軍事威脅，清廷的財政支出大幅度傾向軍費，並於咸豐三年（1853）設立厘金制度以最大限度地網羅民間資本來補貼軍用支出。可以說，在清廷財政捉襟見肘的當口，咸豐帝著實無法籌集到鉅額經費用於黃河的堵口工程。所以，七月二十五日（1855.9.6），在銅瓦廂決口一月有餘之後，咸豐帝下詔暫行緩堵漫口，要求對改道後的山東黃河段因勢利導、涉法疏消。只是，因太平天國運動的牽絆和英法聯軍第二次鴉片戰爭的影響，咸豐帝對黃河提出的“暫緩”政策始終不曾有任何改變，且終其一生未就黃河改道提出治理之策，最終致使黃河處於“無防無治”的狀態並侵蝕著新河道流經的河南、直隸和山東地域。
同治時期的河運與海運之爭
如果太平天國和第二次鴉片戰爭的軍事壓迫，可以作為咸豐帝暫堵漫口的託詞，那麼通過洋務運動開啟中興時代的同治一朝則開始主動面對並嘗試解決改道後黃河造就的災難。此時，“複道”派以恢復山東運河之漕運為由再次提出黃河問題。同治七年（1868），黃河在河南滎澤發生決口，進入安徽省境並威脅江蘇淮揚一帶。面對黃河決口和再次迴歸故道的可能性，時任山東巡撫丁寶楨藉此時機提出黃河“複道”的主張，並且給出了一個對清廷而言極具誘惑的理由——黃河“複道”可以解除黃河穿運之患，繼而重開被黃河泥沙淤積而停運的漕運。維持大運河暢通以保證漕糧的運輸，是歷代中央王朝的治河重點，儘管此時慈禧面臨嚴重的財政困境，卻也不願意斷然放棄對運河的整治和漕運的維繫。所以，慈禧派出曾國藩、李鴻章等人對“複道”與漕運之間的關係進行考察。只是，在調查行動開始之前，慈禧太后早已下令進行滎澤決口的堵築工作。最終，曾國藩等人的調查報告在決口合龍之後才送達慈禧手中。可以想見，這份調查報告的結論只會有一個——“遽難恢復黃河故道”。
但是，“複道”派的努力並未停止，而慈禧也依舊希望能夠尋求河運維繫的方式。同治十年（1871），黃河在山東鄆城的決口再次為丁寶楨等人要求黃河“複道”提供了契機，而這也由此引發了朝野有關“複道”與漕運維繫的一場大辯論。最終，慈禧令李鴻章前往山東勘察。5個月之後，李鴻章上奏稱故道既復，河運亦難以恢復。如若失去黃河的水流支持，借黃濟運的山東運河單純依靠沂水和汶水等水系，難以支撐運河漕船的航行。所以，黃河迴歸故道對運河的治理無甚幫助。而且，經過洋務運動洗禮的李鴻章提出應該由海運代替漕運來完成由南至北的漕糧運輸。運河不僅效率低、運費高昂，加之各級官府的盤剝和賊患，以及運河疏通的治理費用，漕運已經成為清廷之積弊。所以，清廷應該趁此時機，將辦河辦漕的財力和精力用於省時省力省財的海運。最終，慈禧決意黃河“改道”山東，而同治朝的爭論最終以“改道”派的決勝而告終。
光緒朝堵口浚舊堤與順河修新堤之爭
1875年，年僅5歲的光緒帝登基，此時距離黃河銅瓦廂改道已整20年。也正是在這一年，山東巡撫丁寶楨著手修築黃河新堤，但終因工程浩大和經費緊張而在修築一部分後宣告中止，而“複道”亦被慈禧所否決，所以“複道”派只能重新為減少山東黃患災害尋謀出路。其中，山東籍官員遊百川等人提出將黃河水引入山東境內的馬頰河、徒駭河等以達到分流黃河水的目的，但因清廷“暫緩開引”被否決。既然已經毫無退路，時任山東巡撫陳士傑開始大規模修築山東境內的黃河兩岸大堤，終於光緒十年（1884）竣工。但由於經費短缺和工程難度大等問題，大堤的質量並不盡如人意，而山東民眾亦對此怨聲載道。
為更好地解決山東的黃河水患問題，慈禧選擇山西巡撫張曜前往山東勘察。張曜提出分流3/10的黃河水入黃河故道的建議，但這一提議卻遭到黃河故道流域地方官的強烈反對，包括兩江總督曾國荃和江蘇巡撫崧駿等。光緒十二年（1886），張曜就任山東巡撫，在不遺餘力地補修山東段黃河大堤的同時，更加積極地主張分流黃河入故道。在黃河新道與故道各地方官為黃河是否分流爭論不休之際，黃河的再一次決口將雙方的爭論推向了制高點。
光緒十三年（1887），黃河在河南鄭州段的南岸決口，這一位於銅瓦廂上流的決口將黃河水完全引回黃河故道，而此前銅瓦廂決口改道造成的山東、直隸等地的新河道則完全斷流。趁此時機，山東巡撫張曜重提堵築銅瓦廂決口，讓黃河重回故道。面對清廷賦稅重地江蘇地域的黃災，慈禧沒有任何猶豫地要求迅即堵築鄭州決口。至於是否堵築已經斷流的銅瓦廂決口，讓黃河“複道”或者“改道”，慈禧派遣禮部尚書李鴻藻前往河南查辦決口情形。經過勘察，李鴻藻認為應趁此時機讓黃河迴歸故道。對於這一結論，慈禧的態度是清廷財政無法在堵築鄭州決口的同時，再承受堵築銅瓦廂決口的費用。接著，慈禧要求曾國荃等人勘察黃河故道，以初步估算修復故道的用度。
最終，曾國荃就黃河宜南或宜北兩策，進行了權衡，而其理由主要是為清廷算了一筆經濟賬。此時，黃河已經改道30餘年，而山東也已經修築了官堤，所以黃河“改道”山東並不至於使山東受損。但是，黃河迴歸故道卻有諸多經濟的損害。其一，故道下游流經之江蘇是賦稅重地，如若受災，則國家賦稅損失嚴重；其二，官方需要支出一筆鉅額費用，以用於銅瓦廂的決口堵築；其三，“複道”之後，安徽、江蘇兩省常年淤積和年久失修的舊河道已經難以承受黃河帶來的泛濫、決口、淤積等諸多問題，所以必須重新修整舊河道。最終，清廷在堵築鄭州決口之後，並未再提及銅瓦廂決口堵築之事，而爭論30餘年之久的黃河“改道”與“複道”就此終結。
回顧歷史，咸豐朝，由於戰亂和時局動盪，清廷著實無力堵築銅瓦廂決口，更無心修築黃河新河道的堤壩；同治朝，飽受黃災之苦的山東地方官以保漕運為由要求黃河“複道”，但是“改道”派卻以無論黃河南行或北行皆無益於漕運為由進行反駁，最終清廷放棄漕運，而以海運取代之；光緒朝，山東官員利用鄭州決口再次挑起“改道”與“複道”的爭論，但是清廷最終因“複道”所需的鉅額費用和可能遭受的賦稅損失而選擇拒絕。所以，與其說黃河“改道”與“複道”的爭論以“複道”派的失敗而告終，不如說是清廷被動接受了黃河銅瓦廂決口改道的事實，是在清廷積貧積弱狀態下的被迫抉擇。
